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Pa digitale, l’alba di una nuova governance: gli accordi territoriali e il nuovo piano triennale

Il contributo dei governi locali è essenziale per il successo delle strategie nazionali in tema di digitale, ma servono delle soluzioni di supporto e dei luoghi di confronto e coordinamento permanente. Sei raccomandazioni utili e il ruolo del prossimo Piano per l’informatica nella PA, secondo Agid

07 Gen 2019

Rafforzare i diversi tipi di “coordinatore territoriale”, con strumenti sensibili al contesto. E così la governance del digitale in Italia non sarà più tasto dolente ma diventerà vettore di una crescita sistemica. 

E’ lo spirito che sta animando gli accordi ora in corso tra Agid e i soggetti aggregatori (Regioni, Città Metropolitane) e che nel 2019 si esplicherà, anche alla luce del nuovo Piano Triennale ICT dell’informatica pubblica, in arrivo.

Il punto è trovare soluzioni a supporto, con una piena collaborazione tra le parti: non pensare che esista una ricetta che possa andare bene per tutti i tipi di organizzazioni e per tutti i tipi di contesto.

Il contributo dei governi locali al successo delle strategie digitali

Provo fare un semplice esercizio di lettura del bicchiere mezzo pieno, per aiutarci a avviare una fase costruttiva che colmi la parte mezza vuota.

Per farlo mi aiuto, come in una sorta di self-assessment nazionale, con le conclusioni del Lisbon Council, già richiamate da autorevoli autori in questa rivista, che si focalizzano sul contributo necessario dei governi locali al successo delle strategie nazionali in tema di digitale.

Mi permetto di mettere insieme le raccomandazioni quando, a mio giudizio, trovano riscontro in un percorso comune.

La prima raccomandazione è “coinvolgere in modo maggiore e più sistematico i governi locali nei programmi nazionali ed europei”, mentre la secondausare i fondi strutturali per incoraggiare l’adozione locale dell’eGovernment, vincolandoli quindi in modo stretto a programmi locali concreti in linea con i programmi e le politiche nazionali”.

Con la Strategia per la Crescita Digitale 2014-2020 (approvata nel 2016) si è definita una roadmap per la progressiva digitalizzazione del Paese e per coordinare unitariamente gli interventi e gli investimenti pubblici in innovazione digitale, specie connessi con i fondi strutturali, avendo a riferimento il Quadro europeo di interoperabilità del 2017, l’iniziativa europea “ISA2” (Interoperabilìty solutions for public administrations, businesses and citizens) e la relativa architettura di riferimento “EIRA” (European Interoperability Reference Architecture).

Il terzo stimolo è “costruire ecosistemi, prevedendo interventi che spingano i diversi stakeholder alla collaborazione, anche promuovendo e diffondendo gli open standard, ed evitando dall’altra parte interventi che riducono lo spazio di visibilità dei governi locali e restringono gli spazi di mercato dei fornitori” e la quarta raccomandazione invita ad “avere politiche e programmi consistenti, stabili nel tempo, in modo da permettere alle aziende di definire programmi di investimento di medio e lungo termine e ai governi locali di impostare percorsi di trasformazione che possano mirare, grazie alla stabilità delle scelte nazionali, al completamento del cambiamento

Il piano triennale per l’informatica nella PA

Per garantire che i principi cardine della “Dichiarazione di Tallin” siano attuabili sulla base della stretta integrazione tra livello nazionale e locale, nel 2017 è stato redatto in maniera collaborativa tra tutti i più rilevanti stakeholder il “Piano Triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione 2017-2019”.

Il Piano Triennale ha costruito prime risposte alle criticità affrontate dai governi locali, tra cui un’attuazione ancora molto limitata dei principi “Once only” (i cittadini forniscono dati alle PA una sola volta e non ad ogni transazione) e “Government as a Platform” (i servizi comuni e generali sono offerti da piattaforme nazionali e utilizzate dai governi locali, garantendo al cittadino servizi con omogenee modalità di interazione e stabili livelli di qualità).

Il Piano supporta lo sviluppo di servizi digitali pubblici con diverse strumenti: la diffusione delle Piattaforme abilitanti, la produzione di linee guida e kit di sviluppo e, infine, attraverso la creazione di una community di sviluppatori, designer e gestori di servizi digitali. Il risultato atteso, nel corso della sua implementazione progressiva, è la diffusione del paradigma open source e lo sviluppo di prodotti e servizi digitali basati sull’utilizzo di basi di dati, API e informazioni rese disponibili dalle Pubbliche amministrazioni.

Al capitolo 10 sulla “Gestione del cambiamento” il Piano enfatizza la complementarietà tra il livello nazionale e quello regionale, nonché l’integrazione tra le stesse iniziative regionali.

Digitale, il ruolo di Regioni e Città metropolitane

Nello stesso capitolo viene definito anche il ruolo di “soggetto aggregatore territoriale per il digitale”), in cui vengono ricomprese in primis Regioni e Città metropolitane, cui compete di redigere un proprio Piano triennale per il digitale in forma sussidiaria rispetto agli enti del proprio territorio integrandolo con le azioni regionali di agenda digitale attuate sui fondi 2014-2020, di svolgere un ruolo di supporto al dispiegamento locale delle piattaforme nazionali raccordandole con quelle regionali e a monitorare gli aspetti tecnici (verifica della realizzazione delle azioni pianificate) e gli aspetti economici (raccolta sistematica dei dati di spesa).

Però l’esercizio di soft governance della collaborazione alla elaborazione del Piano è condizione necessaria ma non sufficiente, se non sostenuto da luoghi stabili di confronto.

Partiamo dalla dimensione regionale, la più strutturata nella rappresentazione delle esigenze in tema di politica per il digitale.

Le Regioni e Province Autonome, infatti, negli ultimi anni hanno orientato il proprio operato all’attuazione dell’Agenda Digitale, consolidandone una visione sistemica interregionale e rappresentandola in documenti strategici tra cui “Agire le agende digitali per la crescita nella programmazione 2014-2020” (condivisi nell’ambito del CISIS (Centro Interregionale per i Sistemi Informatici, Geografici e Statistici- ed approvati all’unanimità in Conferenza delle Regioni).

Nell’aprile 2015, in seno alla Conferenza delle Regioni e Province Autonome, è stata istituita la Commissione speciale Agenda Digitale che completa il quadro della governance interregionale e crea una linea diretta sul tema tra il livello tecnico e quello politico. Se il governo centrale elabora strategie nazionali, crea standard, condivide regole tecniche, le Regioni e Province Autonome implementano e attuano le politiche adattando alle peculiarità di ogni singolo territorio. Questo modello di governance, articolato ma chiaro, offre a tutti gli interlocutori coinvolti uno “schema di gioco” riconosciuto e stabile, che garantisce operatività tecnica e politica.

In questo solco si è collocato, nel febbraio 2018, l’Accordo Quadro per la Crescita digitale siglato tra la Conferenza ed AgID. L’Accordo partiva dall’esigenza della Commissione Speciale di perseguire il necessario bilanciamento tra livello centrale e territoriale e dalla volontà di AgID di porre in essere tutte le condizioni per una efficace azione di sussidiarietà operativa nei confronti delle realtà territoriali. La Commissione Speciale Agenda Digitale ha coinvolto stabilmente nei suoi lavori, e dunque, anche nell’Accordo con AgID, la rete delle società ICT in house di Regioni e Province Autonome, rappresentata dall’Associazione Assinter Italia perché esse possono favorire, tenuto conto delle specificità dei singoli territori, azioni congiunte nell’ambito delle rispettive prerogative istituzionali.

L’Accordo con le Regioni rappresenta solo il primo passo per costruire una governance complessiva sia con i rappresentanti politici degli altri soggetti istituzionali (città, comuni, ect) sia con le nuove figure tecniche che dovranno sempre più farsi carico all’interno di ogni singola struttura della gestione operativa del cambiamento (Responsabile della Transizione al Digitale).

I Comuni

La prova del nove dell’avanzamento concreto del Piano Triennale è se il cittadino può godere della trasformazione digitale perché applicata ai servizi pubblici locali e nella vita quotidiana.

In questo percorso sartoriale di tessitura di una governance, ci sono evidenze che fanno ben sperare che l’approccio seguito dalle Regioni e per le Regioni, possa essere utilmente sperimentato per i Comuni.

A partire dalle Città capoluogo delle città metropolitane. Infatti, in un recente incontro voluto dall’Autorità di Gestione del PON Metro, di cui esse sono beneficiarie anche in tema di digitale, istanze molto simili, se pur peculiari, sono emerse ed un percorso è stato attivato.

Investire in competenze e nuovi talenti, sia per portare gli attuali civil servant ad un livello adeguato per le richieste che sono poste dai cittadini all’amministrazione, sia per inserire nuove competenze e nuovi talenti nell’amministrazione” è il quinto punto di attenzione.

Per sostenere l’obiettivo ambizioso del cambio di paradigma passando ad open source, ad un pieno modello cloud ed a sviluppare servizi basati su dati ed API è necessario un processo di affiancamento alle PA nel complesso lavoro di dispiegamento del Piano triennale.

Il progetto Italia Login

Il progetto “Italia Login”, finanziato dal PON Governance, accoglie questa sfida nella consapevolezza che la realizzazione di questo sistema uniforme ed integrato di accesso ai servizi passa, prima che da realizzazioni informatiche, pure previste, da un’effettiva capacitazione di tutte le figure e le PA coinvolte nei vari territori dal processo di trasformazione digitale, anche andando a declinare le azioni nazionali sulle specificità territoriali per tenere in debita considerazione tutti gli aspetti dimensionali, organizzativi e dell’utenza a livello locale.

La visione del progetto Italia Login è convergente rispetto a quella già espressa dalla Conferenza delle regioni nel documento “Agire le agende digitali”, che prevedeva una azione rivolta a “Realizzare un sistema inter-regionale di centri di competenza digitale, ricercando la specializzazione di gruppi di regioni su singole tematiche in modo da avere personale pubblico in grado di fornire supporto a tutte le Amministrazioni territoriali e centrali. Avere nelle PA capacità organizzative stabili per la gestione di programmi & progetti (programme&project management) e strutturare funzioni associate per gli uffici ICT dei comuni e reti scolastiche per la gestione associata dell’innovazione didattica e digitale” . Il documento delle Regioni esprime anche che “Oggi la riprogettazione della Repubblica e la riorganizzazione delle PA passa dalle nuove modalità di organizzazione e di lavoro offerte dalle tecnologie digitali, per cui diventa centrale lo sviluppo delle competenze digitali in particolare a livello manageriale (cosiddetta “e-leadership”). – Naturalmente sviluppare centri di competenza non vuol dire necessariamente erogare i relativi servizi, ma anche attivare tutti gli interventi utili alla rimozione degli ostacoli allo sviluppo di un ecosistema composto anche da servizi privati che attraverso la concorrenza facilitino la crescita economica grazie al digitale.

Il progetto Italia Login, infatti, ha tra i suoi obiettivi favorire il processo di trasformazione digitale delle PA anche attraverso la messa a disposizione di competenze centrali a supporto di quelle territoriali e di quelle territoriali tra loro, per far crescere le strutture delle PA a livello locale. E poi, rimuovere gli ostacoli per lo sviluppo degli ecosistemi digitali, aggregare la domanda di innovazione a livello territoriale, promuovendo l’erogazione dì servizi in modalità di condivisione (shared services) a vantaggio di cittadini ed imprese, effettuare il monitoraggio delle azioni. Un monitoraggio che qui va inteso come processo di apprendimento reciproco, individuando anche le best practice locali da replicare negli altri territori (sia a livello di prassi di programmazione e gestione di progetti ICT complessi, sia a livello di soluzioni tecnologico-digitali e/o amministrativo-procedurali che abbiano già avuto successo in un territorio) o da mettere a disposizione degli altri territori ove le condizioni degli stessi facciano sì che questa sia la modalità migliore di implementazione.

Questi obiettivi sono perseguibili combinando gli obiettivi della capacità istituzionale e della digitalizzazione in ogni programma operativo nazionale, regionale e locale, come indicato dal Comitato di Pilotaggio per il coordinamento degli interventi 0T11-0T2 e dalla Commissione Europea nel toolbox “Qualità della pubblica amministrazione”, realizzato nel quadro della programmazione 2014-20.

L’Accordo Quadro con le Regioni e PA ha validità triennale e le sostiene nel ruolo di coordinamento a livello territoriale nel favorire la trasformazione digitale dei servizi pubblici per i cittadini e imprese, concentrandosi sulle sette aree d’intervento delineate dal Piano Triennale:

  • accesso ai servizi,
  • ecosistemi e interoperabilità,
  • piattaforme abilitanti,
  • infrastrutture fisiche,
  • sicurezza,
  • gestione del cambiamento e monitoraggio,
  • comunicazione.

Per agevolare questo percorso, AgID mette a disposizione delle Regioni una serie di strumenti tecnici, di monitoraggio e di governance, tra cui linee guida, regole d’interoperabilità, ambienti di test e simulazione, in sinergia con la strategia digitale nazionale. Viene così offerto ai territori un catalogo di soluzioni per fare in modo che ogni amministrazione possa usufruire di ciò di cui ha bisogno in linea con le proprie strategie territoriali (agende digitali, programmazioni dei fondi europei, ecc..), insieme alle competenze necessarie per un raggiungimento più semplice degli obiettivi definiti dalla strategia nazionale.

Nell’attuazione dell’Accordo Quadro con le Regioni, fermo rimanendo il contesto di riferimento, rinvia alla stipula di specifici Accordi territoriali o all’ampliamento/revisione di accordi in essere, tra le singole Regioni e AgID, che definiscono il piano operativo degli interventi pubblici, le peculiarità di ogni Regione, nel rispetto delle modalità di impiego delle risorse finanziare a disposizione e evidenziano nelle schede intervento allegate agli Accordi territoriali gli interventi che le Regioni mettono a disposizione del proprio territorio e sulla cui base attivare gli asset per l’ affiancamento che AgID si impegna a garantire per accelerare l’attuazione del Piano Triennale.

Nel progetto Italia Login si punta su un approccio di PMO (Project Management Office) e su una piattaforma per la condivisione della conoscenza necessaria a dare coerenza alle iniziative in ambito territoriale rispetto alle indicazioni provenienti dai documenti strategici ufficiali e dallo stesso Piano triennale.

Il supporto alla accelerazione delle progettualità a livello locale richiede la messa a disposizione continua e dinamica di asset da parte di Agid che possano generare una sorta di effetto leva sugli investimenti regionali.

Finora sviluppare un modello di intervento condiviso, semplice, snello e funzionale all’obiettivo non solo di raggiungimento dei target di spesa ma anche di evitare il dispendio di risorse pubbliche in iniziative non coordinate, non è stato possibile.

Nel 2019 vedremo se ci sarà la possibilità di affrontare in maniera collaborativa questa sfida.

Un sistema di monitoraggio efficace

Sesto ed ultimo suggerimento “misurare, monitorare e valutare, per un sistema di monitoraggio effettivamente efficace, che non sia basato pertanto su assessment e auto-assessment ma su dati resi disponibili in tempo reale e ai diversi livelli amministrativi”.

L’attività di monitoraggio trae origine dal ruolo attribuito ad AgID dall’Accordo di Partenariato 2014-2020, in quanto soggetto responsabile della redazione e del monitoraggio dell’attuazione della “Strategia per la Crescita Digitale 2014-2020”, che assolve alla condizionalità ex ante 2.1 (Crescita Digitale). Nell’approvare la Strategia, la Commissione Europea ha invitato a “continuare ad aggiornare il sistema di monitoraggio al fine di garantire un adeguato ed efficiente follow-up di tutte le azioni della Strategia (attività svolte, progetti realizzati e finanziamenti utilizzati) e dei relativi risultati attesi, sia a livello nazionale che regionale, attraverso opportuna quantificazione degli indicatori”.

AgID sta pertanto dando seguito a quanto concordato con la Commissione realizzando le attività di monitoraggio sia internamente, con la valorizzazione degli indicatori di output effettuata all’interno dei relativi presidi interni, orientata alla verifica della pertinenza, in ragione dell’evoluzione della strategia, e del raggiungimento dei target, sia esternamente, concordando in prima battuta con le Regioni, nell’ambito della stipula degli Accordi territoriali, le modalità di misurazione degli stessi indicatori.

La linea di attività di definizione degli indicatori ha l’obiettivo di migliorare l’attuale metodologia di rilevazione, aggiornare il paniere di indicatori in funzione dell’adeguamento delle strategie e semplificare le modalità di rilevazione evitando oneri aggiuntivi alle amministrazioni che detengono i dati.

I dati rilevati saranno pubblicati in una piattaforma in grado di mettere a disposizione dei diversi soggetti del territorio dashboard personalizzate. Inoltre nella vetrina della piattaforma saranno pubblicate analisi specifiche su risultati di rilievo per stimolare processi di confronto e approfondimento.

Questa attività è sostenuta da due importanti collaborazioni: quella con l’Agenzia per la Coesione territoriale, con cui AgID ha stipulato un protocollo d’intesa che ha, tra le aree di intervento, il “monitoraggio tecnico, fisico e finanziario di programmi e progetti in materia di Agenda digitale e innovazione tecnologica” ed il Dipartimento della Funzione Pubblica, che, nella sua funzione di conduzione del Comitato di Pilotaggio OT11-OT2, coordina la redazione del “Rapporto di monitoraggio sull’avanzamento degli Obiettivi tematici 11 e 2”, per il quale AgID contribuisce sui dati e sull’avanzamento dell’OT2 (Risultati Attesi 2.2 e 2.3).

Inoltre, recentemente sono state promosse da AgID alcune iniziative di collaborazione con soggetti che a vario titolo svolgono attività di osservatorio della trasformazione digitale.

Un processo in divenire

Il prossimo Piano Triennale declinerà i diversi ulteriori passi.

Per connettere questi attori e dedicare una particolare enfasi alle correlazioni necessarie a livello territoriale tra le diverse tipologie di stakeholder.

E trovare meccanismi di confronto e condivisione con i territori ed altri attori istituzionali chiave in un luogo permanente di coordinamento.

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