Da informali a formali: questa trasformazione potrebbe essere la prima regola da introdurre per fare delle audizioni parlamentari un presidio di partecipazione e democrazia davvero efficace. Seppur praticate da decine di anni, le audizioni “informali”, quelle cioè che non coinvolgono i Ministri e altri esponenti delle istituzioni, non sono mai state inserite nei regolamenti parlamentari e per questo rischiano di essere utilizzate in modo opaco e del tutto discrezionale dai presidenti delle Commissioni di Camera e Senato.
Queste e altre raccomandazioni emergono dal primo rapporto sulle audizioni parlamentari elaborato da elaborato da The Good Lobby con la Legal Clinic Ruffilli dell’Università di Salerno. Si tratta della prima analisi sistematica sulle audizioni informali alla Camera dei deputati da inizio legislatura fino al 31 dicembre 2020, con un focus rilevante sulle audizioni a tema Piano Nazionale Ripresa e Resilienza (PNRR) dei primi mesi del 2021. In concreto, che cosa sono le audizioni parlamentari?
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Le audizioni informali in pillole
Grazie alle audizioni informali i parlamentari riuniti nelle varie Commissioni hanno la possibilità di invitare esperti, accademici, autorità indipendenti e una pluralità di portatori d’interessi che vanno dai sindacati alle associazioni di categoria fino alle organizzazioni della società civile e alle aziende. Sono dette “informali” perché non sono previste da alcun testo di legge, nonostante siano una pratica diffusa da decenni e ampiamente utilizzata dalle Commissioni parlamentari per raccogliere informazioni. Non essendo mai state “codificate” nei regolamenti, ciascuna Commissione ha regole proprie e, soprattutto, il Presidente della Commissione ha un’ampia discrezionalità nello scegliere i soggetti da audire. Questo è il punto focale della questione.
Il rischio derivante da questa assenza di regole è che l’audizione smarrisca la sua funzione informativa: potrebbe essere uno strumento in grado di restituire ai parlamentari una fotografia efficace di tutti gli interessi in gioco su una specifica tematica in discussione in Parlamento in grado di aiutare a compiere scelte più informate e bilanciate. Ma, lasciate in balia della discrezionalità del presidente della Commissione, possono diventare uno strumento a disposizione della maggioranza per rafforzare il proprio punto di vista. Ad esempio se la maggioranza è poco attenta ai problemi legati al cambiamento climatico potrebbe convocare soprattutto rappresentanti del settore petrolifero o fautori dello status quo lasciando fuori la maggior parte delle associazioni ambientaliste in occasione di discussioni sul tema della transizione ecologica.
Inoltre, la scarsa trasparenza è una seconda fonte di preoccupazione. L’informalità delle audizioni non rende vincolante pubblicare i contributi degli auditi o perlomeno dei resoconti dettagliati sugli incontri, per cui è impossibile stabilire l’impatto che il punto di vista dei portatori d’interessi abbia realmente avuto nella formazione degli atti legislativi. È vero che grazie alla pandemia la gran parte degli incontri si svolge online e sono disponibili le video registrazioni delle audizioni (se autorizzate dall’audito). Tuttavia, non è una certezza e, in ogni caso, seguire minuti di parlato è molto più impegnativo che leggere un rapido testo scritto.
Il rapporto in numeri
Il cambio delle regole si rende ancor più necessario analizzando la portata del fenomeno. Per rimanere al solo periodo preso in esame dal report (dall’inizio della XVIII legislatura, quindi 23 marzo 2018, fino al 31 dicembre 2020) le audizioni “informali” convocate alla Camera sono state 4593. Considerando 33 mesi di attività parlamentare, ferie incluse, si raggiungono le 140 audizioni al mese che suddivise per le 14 Commissioni permanenti della Camera danno una media di 10 incontri mensili per ciascuna. Se aggiungiamo il periodo che va da gennaio ad aprile 2021, considerando le sole audizioni a tema PNRR, si raggiunge un totale complessivo di 5069 incontri.
La vera domanda però è: chi viene audito? Se consideriamo le tipologie, al primo posto ci sono i sindacati e le associazioni di categoria con 1835 audizioni, seguono le autorità indipendenti e i soggetti istituzionali (1180) e gli esperti/professori universitari (838). Solo al quarto posto le organizzazioni della società civile (519) con un notevole distacco dalla prima posizione. Invece, a livello di singoli soggetti salgono sul podio la Cisl (95 audizioni), Confindustria (57) e l’Anci (48). E’ senza dubbio importante che i rappresentanti dei lavoratori e dei datori di lavoro godano di così grande ascolto, ma pensiamo anche che per una migliore qualità delle decisioni pubbliche sarebbe opportuno aprirsi maggiormente verso altri soggetti altrettanto rilevanti e rappresentativi. Altrimenti il rischio è che ci sia una sovra rappresentatività di alcuni attori – come le parti sociali e le associazioni di categoria – che già hanno molte altri canali istituzionalizzati di discussione con i decisori pubblici, e una sotto rappresentanza di altri interessi (si pensi alla galassia ambientalista, al consumerismo, ai difensori dei diritti) che troppo spesso faticano a relazionarsi alle istituzioni. Si potrebbe aggiungere che l’analisi restituisca un modello di audizioni che troppo spesso danno un’immagine un po’ antiquata della società civile, popolata di grandi corpi intermedi consolidati che, nella realtà, hanno perso terreno nella loro capacità di rappresentare gli interessi dei cittadini e delle stesse categorie.
Il caso PNRR
Gli incontri informali durante la progettazione del Piano Nazionale Ripresa e Resilienza (PNRR) sono emblematici. Innanzitutto, complice il tardo coinvolgimento del parlamento da parte del governo, le audizioni si sono concentrate in una manciata di settimane durante le quali è stato impossibile dare spazio a tutte le voci necessarie. Per dare un esempio della gravità della situazione: le commissioni Agricoltura e Trasporti non hanno convocato le associazioni di consumatori, né degli utenti né le associazioni ambientaliste (e Ong in generale). Solo Legambiente, unica realtà della società civile, è riuscita a trovare un piccolo spazio in Commissione Trasporti. Qui, a farla da padrone sono state le associazioni di categoria della logistica e dei trasporti e i sindacati. In Commissione Agricoltura invece sono state audite soltanto associazioni di pesca e un attore che si occupa di biogas. Il punto di vista dei parlamentari sul PNRR è stato quindi unidirezionale e principalmente con soggetti che vantano già altri canali di ascolto con la politica.
Il processo da rivedere
Nonostante tutto, le audizioni informali rimangono uno straordinario strumento democratico: aiutano i parlamentari ad avvalersi di dati, informazioni e punti di vista da parte di portatori di interessi ed esperti potenzialmente utili a migliorare la qualità delle decisioni. Viceversa, la società civile ha la possibilità di esprimersi portando contributi che dimostrano l’impatto che le politiche pubbliche potrebbero avere su interessi particolari, generali, su comunità locali, su specifici segmenti della popolazione e dell’economia.
L’indagine andrebbe estesa anche al Senato, ma con la Legal Clinic salernitana abbiamo già potuto mettere per iscritto le nostre proposte migliorative. In primis, le audizioni dovrebbero diventare uno strumento bottom up, in cui i soggetti dal basso siano liberi di offrire il loro contributo. Chiunque deve avere la possibilità di farsi audire, giocando ad armi pari con i grandi gruppi che godono di una linea diretta con la politica. Il processo va formalizzato adottando parametri oggettivi nei casi in cui sia la Commissione permanente a richiedere l’audizione di un soggetto: la scelta dei soggetti auditi deve ricadere su chi ha competenze specifiche rispetto al tema in discussione e della sua rappresentatività rispetto a esso. Va infine migliorata la trasparenza, pubblicando sul sito i resoconti delle audizioni.
Conclusioni
Rimane sullo sfondo il tema forse più urgente: che ruolo esercitano oggi i Parlamenti nelle nostre democrazie? Chi compie davvero le scelte rilevanti? I dati ci dicono che il vero legislatore, in Italia come nel resto dell’occidente, sempre più spesso è il governo con le Camere che svolgono un ruolo quasi notarile di ratifica delle decisioni prese altrove. Per questo motivo sarebbe importante ragionare sul confronto che i ministeri hanno con gli stakeholder e insistere perché le procedure di dialogo, consultazione e audizione vadano migliorate in sede parlamentare, ma soprattutto estese all’ambito governativo. Perché il rischio di opacità, di asimmetria informativa, di massima discrezionalità avviene proprio laddove meccanismi di confronto con i portatori di interessi non sono previsti o in ogni caso codificati.
