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La riflessione

Appalti, l’impatto della legge Sblocca cantieri sul sistema Paese: luci e ombre

Punto per punto, tutti gli effetti del decreto Sblocca cantieri diventato legge: le conseguenze non solo sul settore delle gare, che sta vivendo una vera evoluzione, ma anche sulla digitalizzazione e sull’intero apparato del Paese. Parole d’ordine, semplificazione, trasparenza e lotta all’evasione

09 Ago 2019
Federica Maria Rita Livelli

Business Continuity & Risk Management Consultant


Siamo dinanzi a una grande evoluzione nelle procedure di gare che comporta anche numerosi vantaggi di razionalizzazione della spesa pubblica favorendo una crescita economica più organizzata. In questo scenario, il decreto Sblocca cantieri diventato legge ha un’influenza sul sistema Paese italiano e sul processo di digitalizzazione del procurement, che gettano sul settore luci ma anche ombre.

L’evoluzione delle norme sugli appalti

L’entrata in vigore nell’ottobre 2018 dell’obbligatorietà delle procedure telematiche negli acquisti pubblici ha segnato per le stazioni appaltanti l’inizio di un percorso articolato verso una gestione caratterizzata da una maggiore trasparenza, economicità, rapidità e qualità dei processi. Il nuovo Codice Appalti fa riferimento al D. Lgs. 50/2016 che, attraverso le procedure negoziali stabilite, deve permettere alla PA, ed alle Aziende coinvolte, di essere in grado di governare tutti quei processi di acquisto attraverso un’unica piattaforma elettronica per integrare tutte le informazioni necessariedalla fase di progettazione alla fase di gestione contrattuale – quale riflesso del recepimento delle normative europee, i.e. 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, che si prefiggono di attuare il processo di semplificazione mediante la digitalizzazione delle procedure di aggiudicazione e di gestione dei contratti pubblici.

Il principio generale di trasparenza, che il Codice degli Appalti vuole conseguire attraverso l’utilizzo di piattaforme digitali, si basa sulla accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle PA in modo tale da poter tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione all’attività amministrativa da parte dei vari “attori” interessati, oltre a diffondere modalità di controllo sulle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche, attraverso:

  • gli obblighi di comunicazione relativi alle procedure di gara
  • la pubblicazione delle informazioni relative ai procedimenti amministrativi sui siti web. Dobbiamo altresì ricordare che la trasparenza svolge un ruolo importante nella prevenzione della corruzione e l’introduzione della digitalizzazione costituisce uno strumento prezioso per la tracciabilità e legalità degli appalti, garantendo il rispetto dell’integrità dei dati e la riservatezza delle offerte nelle procedure di affidamento.

L’articolo 9 del d.lgs. 33/2013, i.e. Decreto Trasparenza, prevede che la PA debbano pubblicare nella home page dei siti istituzionali una sezione denominata “Amministrazione Trasparente”, contenente tutte le informazioni sulle procedure per l’affidamento e l’esecuzione di opere e lavori pubblici, servizi e forniture. Principio ripreso anche dall’art. 29 del d.lgs. 50/2016, prevedendo inoltre la pubblicazione anche sul sito web del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sulla piattaforma digitale istituita presso l’ANAC e sulle piattaforme regionali di e-procurement.

Luci e ombre della legge Sblocca cantieri

La legge 55/2019 “Sblocca Cantieri”, recentemente approvata, interviene a modificare aspetti importanti del d.lgs. 50/2016 comportando luci ed ombre. Ecco di seguito alcuni vantaggi che vale la pensa segnalare:

  • Viene sospesa la limitazione dell’appalto integrato fino al 31 dicembre 2020, a fronte della sospensione dell’art. 59, comma 1, quarto periodo, favorendo una cantierizzazione più rapida delle opere, attraverso la possibilità di mettere in gara anche progetti definitivi.
  • Mantenimento della possibilità di estendere a 15 anni vs. 10 anni come arco temporale di riferimento per l’acquisizione della certificazione SOA, certificazione obbligatoria per la partecipazione a gare d’appalto per l’esecuzione di appalti pubblici di lavori con importo a base d’asta superiore a 150.000,00 euro. Misura vista positivamente dalle aziende che stanno vivendo la contrazione degli appalti di questi ultimi anni con conseguente diminuzione del proprio fatturato, del numero di gare e relativo importo e richiesta di diverse tipologie di qualificazione. Tuttavia è doveroso sottolineare che questa misura premierà quelle imprese che in questi anni sono riuscite a resistere nonostante la congiuntura sfavorevole.
  • Appalto integrato per manutenzioni fino al 2020, relativo a gare su progetto definitivo per i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, escludendo quegli interventi che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere o degli impianti.
  • Pareri più veloci da parte del Consiglio superiore dei lavori pubblici stabilendo in 45 giorni (rispetto ai precedenti 90 giorni) il tempo massimo concesso al Consiglio per rilasciare parere su progetti.

Le ombre invece sono:

  • Viene ripristinata un’idea di stazioni appaltanti “diffuse”, a fronte della sospensione dell’art. 37, comma 4, con il rischio di ritardare il processo di riduzione delle stazioni appaltanti italiane.
  • Viene sospeso l’albo unico dei commissari di gara gestito dall’ANAC a fronte della sospensione dell’art. 77, comma 3, con la conseguente mancanza di presidio di trasparenza e con conseguente ritorno alla possibilità per le amministrazioni di scegliere internamente i componenti della commissione e rendere vano l’importante investimento di 500.000 euro circa sostenuto dall’Autorità per la creazione dell’albo unico.
  • Viene modificato l’art.36 che alza i valori per le gare ad invito di 10 operatori a 350.000 euro. Ne conseguirà che più gare verranno aggiudicate al prezzo più basso in quanto non si applicheranno più sistemi di congruità dell’offerta né di media, né di calcolo di anomalia, né di esclusione automatica dell’offerta anomala come previsto dall’art. 97 comma 8, con il rischio di presenza sul mercato di imprese non sufficientemente qualificate e conseguente esclusione di quelle più strutturate, ma meno competitive per i prezzi praticati.
  • Prolungamento fino al 31 dicembre 2020 del termine entro il quale i concessionari devono adeguarsi alle nuove percentuali (80% – 20%) per gli appalti in house: tale modifica presumibilmente comprometterà la qualità del progetto e comporterà il mantenimento di una autogestione dei Concessionari su ingenti somme distolte al mercato.
  • Aumento a un milione di euro la procedura negoziata a fronte modifica art. 36 del Codice, che potrebbe compromettere la trasparenza degli appalti a meno che le stazioni appaltanti non seguano chiari criteri di rotazione negli inviti degli operatori economici o criteri alternativi come il sorteggio dei soggetti da invitare, seguendo le modalità suggerite dall’ANAC con le linee guida n°4.
  • Istituzione della figura del Commissario Straordinario per gli interventi infrastrutturali ritenuti prioritari (Art. 4 dello Sblocca Cantieri )che comporterà deroghe alle regole stabilite dal codice degli Appalti a discapito della trasparenza, a cui si potrebbe ovviare individuando criteri trasparenti e procedure snelle atte ad avviare i lavori ritenuti non più procrastinabili e superare in questo modo le criticità proprie del sistema italiano delle infrastrutture.
  • Mantenimento dell’incentivo alla progettazione per i tecnici della PA (art 112, comma 12 del Codice dei Contratti) che comporterà una confusione dei ruoli. Sarebbe auspicabile che i tecnici della PA si occupassero della programmazione e del controllo in fase di esecuzione delle opere, delegando all’esterno la progettazione e i servizi tecnici soprattutto se si vogliono ridurre gli abnormi tempi di espletamento delle procedure “autorizzative” da parte della PA oltre a quelli dedicati alle attività di verifica.

Sblocca cantieri, gli effetti sulla digitalizzazione

Apparentemente, se da un lato mancano ancora misure per accelerare i processi di autorizzazione a monte delle procedure, dall’altro lato si è cercato di privilegiare la massima semplificazione, cercando di superare gli ostacoli che possono compromettere la produttività del Paese. Approccio che, indubbiamente, implica una maggiore attenzione da parte della PA per garantire il margine della trasparenza e non compromettere la centralità del progetto nell’esecuzione delle opere pubbliche.

A tale proposito dobbiamo riconoscere i progressi che sono stati fatti ad oggi nel processo di digitalizzazione, progressi che dovrebbero contribuire ulteriormente all’accelerazione della gestione delle gare (di competenza AgID e Team Digitale ) e a contrastare l’evasione fiscale (di competenza ANAC). AgID ed il Team Digitale stanno attuando un piano ambizioso, ma mancano ancora risorse umane, finanziarie e strumentali determinanti per il raggiungimento e per le tempistiche di realizzazione dello stesso. Il problema delle risorse umane è grave: persone di grande professionalità che verranno a mancare, purtroppo, in quanto hanno raggiunto i limiti dell’età pensionabile. Sarebbe auspicabile, per poter realizzare questo ambizioso piano, immettere nella struttura nuove risorse in numero adeguato e con le competenze necessarie.

Molti passi avanti sono stati fatti anche in ANAC. Doveroso ricordare che, con l’implementazione della banca dati, ANAC si è conquistato il primo premio del concorso EU sull’e-procurement, categoria registri nazionali sui contratti pubblici: una banca dati con migliaia di informazioni utilizzate per contrastare la corruzione ed evasione oltre ad essere messe a disposizione dell’autorità giudiziaria e delle forze di polizia per le indagini e delle università per svolgere studi e analisi. I risultati sono sotto i nostri occhi: basti pensare all’operato della Guardia di Finanza di Cagliari, che lo scorso giugno ha riscontrato più di 79 milioni di euro di gare non regolari, grazie ad interventi mirati di intelligence, al controllo economico del territorio, all’incrocio dei dati a disposizione delle varie banche dati e all’introduzione della fatturazione elettronica obbligatoria.

Di fatto la stessa graduatoria di Transparency international ha riconosciuto un miglioramento di posizionamento al nostro Paese che, rispetto gli ultimi 4 anni, è passato dal 69° al 53° posto, grazie alla misure attive di contrasto alla corruzione. A rafforzare questa volontà di rendere più diffusa la legalità nel nostro Paese, dal primo luglio è partita online la Piattaforma ANAC per l’acquisizione dei piani triennali di prevenzione alla corruzione, che prevede la registrazione ed accreditamento dei Responsabili per la prevenzione e la trasparenza delle PA, enti pubblici economici e non economici, ordini professionali e delle società di controllo pubblico.

Conclusioni

Alla luce di questo scenario appare evidente che, in molti casi, ci si è concentrati sulle cose da fare, cercando di semplificare le procedure, ma resta ancora da verificare quando e in che misura saranno messe in tutte le tutte risorse necessarie per realizzarle. Analizzare la situazione dal punto di vista della continuità operativa, risk management e resilienza, ci consente di capire la validità delle modalità con cui sino ad ora si sono gestiti piani, linee guida, normative. Abbiamo istituito AgID ed Team Digitale, cosi come ANAC per intraprendere un cammino verso la digitalizzazione e la trasparenza e la lotta contro l’evasione attraverso l’implementazione delle varie piattaforme gestite da questi enti. Indubbiamente sono necessari molti mezzi, risorse economiche ingenti e professionalità adeguate, oltre a un necessario cambio culturale dell’utenza e di una parte degli stessi operatori.

Dobbiamo contemplare gli enormi rischi che un approccio del genere comporta, evitando di fermarci, ora che il processo è stato avviato, vanificando gli sforzi fino ad ora fatti, consapevoli che quanto ad oggi implementato potrebbe rilevarsi insufficiente. I traguardi ad oggi raggiunti in più ambiti costituiscono una conferma, almeno, della buona volontà di ovviare all’arretratezza del nostro Paese in termini di digitalizzazione e corruzione. Dobbiamo, tuttavia, essere consapevoli dei punti di cedimento di questi piani e dei risvolti che questa sofferta trasformazione digitale porterà con sé in termini di:

  • Adattamento delle organizzazioni
  • Disagio, quando non riluttanza, da parte delle istituzioni, ad adottare le nuove tecnologie
  • Criticità in termini di sicurezza dei nuovi sistemi
  • Aumento delle diseguaglianze tra i cittadini se non si garantirà un’ opportuna educazione alla digitalizzazione
  • Frammentazione della società

Pertanto, in un’ottica di resilienza dei servizi che si vogliono implementare e garantire al Paese sarà necessario:

  • Disporre di un project management
  • Identificare i ruoli e le competenze
  • Effettuare un’analisi delle risorse necessarie sia in termini di personale con competenze tecnologiche adeguate sia in termini economici e di processi di e-procurement adeguati
  • Elaborare un’analisi dei rischi e degli impatti dei vari piani in caso di non raggiungimento degli obiettivi
  • Identificare i punti di potenziale cedimento
  • Definire i ruoli di back up
  • Predisporre i piani di disaster recovery e cyber security
  • Predisporre i piani di comunicazione interna ed esterna per una adeguata trasparenza di attuazione del piani stessi
  • Pianificare training e coaching degli attori coinvolti
  • Predisporre piani di manutenzione ed aggiornamento.

Ricordiamoci anche quanto sia fondamentale la diffusione della cultura digitale attraverso una politica di inclusione e di diffusione, la cosiddetta attività di embedding a livello Paese, per garantire la continuità operativa e resilienza di tutto il piano di digitalizzazione per l’e-procurement nelle PA e a contrasto della corruzione. Solo se saremo in grado di avere uno Stato più efficiente, snello burocraticamente e con servizi semplificati e digitalizzati, riusciremo a sviluppare un tessuto economico e produttivo più competitivo a livello globale. Pertanto diventerà una conditio sine qua non garantire la competitività della nostra “macchina amministrativa centrale” se si vorranno avere aziende italiane maggiormente competitive e resilienti nella prospettiva di affrontare con successo le sfide di un mondo sempre più globalizzato.

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