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codice appalti

Appalti pubblici, la politica ha rinunciato a innovarli: il problema

L’insicurezza normativa e la poca chiarezza sulla direzione scelta dalla politica ha gettato il procurement in una impasse. Il 2018 è stato un brutto anno. E per il 2019 gli esperti sperano che si provveda a un’integrazione del Codice degli Appalti piuttosto che a una riscrittura completa

16 Gen 2019

Nicoletta Pisanu


Il Dl Semplificazioni non ha contemplato la pur annunciata e tanto attesa riforma del Codice degli appalti. E così l’innovazione degli acquisti pubblici – per dotare le PA di strumenti digitali più evoluti – resta bloccata in un impasse fatto di burocrazia e incertezza normativa.

No, non è un bel periodo per il procurement dell’innovazione. Il tema non ha ricevuto la ventata di rinnovamento e snellimento che ci si aspettava dalla politica e la previsione degli esperti è che anche il 2019 rischia di essere un flop, dato che di nuovo si vocifera di un’ulteriore riscrittura del Codice Appalti.

Ma la causa primaria dell’attuale caos è appunto il generale clima di incertezza sul tema, provocato da leggi poco chiare: «Il caos normativo crea incertezza, in uno scenario del genere l’ultima cosa che si fa è rischiare, soprattutto se si è una pubblica amministrazione. Il problema è proprio che non è chiaro ancora cosa si possa fare e cosa no», ha sottolineato Luca Gastaldi, Direttore dell’Osservatorio Agenda Digitale Politecnico di Milano.

Tra le nuove norme sfornate dal Governo giallo-verde, due sono i punti che trattano di appalti inseriti rispettivamente nel Dl Semplificazioni e nella Legge di bilancio 2019. Il primo è un’integrazione ai motivi di esclusione di un soggetto da una gara, il secondo invece è l’innalzamento del tetto per l’affidamento diretto a 150.000 euro, contro i 40.000 precedenti. Troppo poco per i soggetti coinvolti nelle attività di procurement, che attendevano una riforma completa. Per rendere del tutto efficiente il Codice degli appalti servono infatti provvedimenti urgenti per evitare stagnazione e arretratezza del Paese, secondo gli esperti non puntando a riscrivere da capo tutto l’impianto normativo in materia di appalti ma integrandolo con quello che manca. In primis, gli atti relativi al sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti. In questo contesto di confusione, sembra al riparo solo il procurement di soluzioni digitali, che tuttavia soffre delle lungaggini burocratiche nella pubblicazione dei bandi di gara che rischiano di impantanare il processo di innovazione statale.

Perché difficilmente il 2019 sarà l’anno del procurement

C’è troppo da fare e non si capisce la politica in che direzione voglia andare. Questa la sintesi delle opinioni degli esperti sul perché probabilmente nemmeno quest’anno sarà quello decisivo per risolvere la tediosa questione della riforma del Codice degli appalti. Luca Gastaldi, intervistato dalla nostra testata, ha evidenziato: «Dopo che è scoppiata l’emergenza del Ponte Morandi di Genova sono state fatte molte dichiarazioni politiche che sembravano andare verso la riduzione delle collaborazioni tra imprese e pubblica amministrazione. Secondo me ha poco senso ridurre tutte le collaborazioni per il fatto che un privato non sia all’altezza, senza entrare nel caso specifico, anche perché ce lo chiede l’Europa. Bisogna che le forze dei privati siano aggregate. Ma le dichiarazioni dei leader politici non fanno ben sperare, sembrano schierati contro i privati».

Inoltre, il vento sembra tirare verso una riscrittura completa del Codice, quando invece per gli specialisti del settore bisognerebbe tapparne i tanti buchi: «Non penso che il 2019 sia l’anno del procurement, perché si continua a voler riscrivere da zero e a non affrontare i dettagli importanti. Un segnale oltre alle dichiarazioni, è l’innalzamento nella Legge di bilancio del tetto per gli affidamenti diretti, fino a 150.000 euro. Mi sembra ci sia in generale una volontà di rivedere l’impianto normativo complessivo».

Come noto, per essere pienamente operativo il Codice degli appalti emanato nell’aprile 2016 e integrato successivamente nel 2017 richiede «provvedimenti attuativi che lo colmino con i necessari dettagli. Erano parecchi i provvedimenti attuativi, ma a novembre 2018 ne erano stati recepiti solo la metà – ha sottolineato Gastaldi -. Per questo sarebbe opportuno mantenere l’impianto complessivo e concentrarsi sui dettagli che ancora mancano. Altrimenti si continuerà a fare il primo passo e a rimandare i passi piccolini che contano davvero».

Inoltre, bisognerebbe «stimolare le collaborazioni, altrimenti i privati più bravi si allontaneranno sempre di più dal mercato pubblico e questo farà male al Paese. Bisogna anche puntare sull’innovazione».

Giuseppe Spadafora, vicepresidente di Unimpresa, ha raccolto il sentimento degli imprenditori che si rivolgono all’associazione e ad agenda digitale.eu ha commentato: «Assolutamente ci si augura tutti che quest’anno si rinnovi il Codice degli appalti, ma i nostri imprenditori ci dicono che è un problema annoso. Tutti sperano si affronti il tema nel più breve tempo possibile».

Le speranze riposte nel Dl Semplificazioni (e disattese)

Nel Dl Semplificazioni in materia di appalti è stata introdotta solo una piccola modifica, quella della lettera c del comma 5 dell’articolo 80 del Codice degli appalti, che nella nuova versione pubblicata in Gazzetta ufficiale a dicembre 2018 indica: «La stazione appaltante dimostri con mezzi adeguati che l’operatore economico si è reso colpevole di gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità».

A questo seguono un’integrazione bis che evidenzia come motivo di esclusione che «l’operatore economico abbia tentato di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante o di ottenere informazioni riservate a fini di proprio vantaggio oppure abbia fornito, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni» e un ter che include come motivo invece che «l’operatore economico abbia dimostrato significative o persistenti carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne hanno causato la risoluzione per inadempimento ovvero la condanna al risarcimento del danno o altre sanzioni comparabili; su tali circostanze la stazione appaltante motiva anche con riferimento al tempo trascorso dalla violazione e alla gravità della stessa». Non ci sono dunque grandi rivoluzioni: «Si tratta banalmente di un addendum ai motivi di esclusione da una gara che armonizzano la legislazione italiana con quella europea», ha sottolineato Carlo Mochi Sismondi, presidente di Forum PA.

Nella Legge di bilancio 2019 invece è stato indicato un nuovo tetto per l’affidamento diretto degli incarichi senza l’obbligatorietà di procedere con bando pubblico. Da 40.000 euro, si passa a 150.000 euro, con l’obiettivo di velocizzare gli investimenti di bassa entità economica. Un provvedimento che tuttavia viene criticato dagli esperti: «Sempre di più non si valuterà la qualità, ma si spremeranno i fornitori sul prezzo», è l’osservazione di Luca Gastaldi.

Spadafora, sottolinea che «questo non risolve il problema degli appalti perché con i grandi numeri si fanno i cartelli e per i piccoli invece vale il principio del ti conosco ti faccio lavorare con l’assegnazione diretta». Una soluzione per Spadafora sarebbe «sì l’assegnazione diretta da parte dell’ente locale, ma con diretta responsabilità di un politico e non di un tecnico, così se uno sbaglia paga con la giustizia. Bisogna semplificare senza creare problemi e ulteriori farraginosità nel sistema».

Ben altri erano i punti messi sul tavolo in vista della riforma del Codice degli appalti, che evidenziavano la vera necessità degli operatori coinvolti nelle gare per snellire le procedure: «La consultazione che si è aperta sul codice aveva evidenziato una serie di problemi applicativi che ostacolavano lo svolgimento regolare delle gare – ha spiegato Carlo Mochi Sismondi -. In particolare, si accusa il metodo delle linee guida che si è usato al posto dei più cogenti regolamenti applicativi e si chiede di tornare alla normativa tradizionale. A mio parere sarebbe un grave errore». Questo, secondo Mochi Sismondi, perché «la cosiddetta soft law non funziona in Italia, perché siamo abituati a farci dettare le regole dai giudici e i giudici considerano le linee guida come indicazioni di principio, ma di cui si può non tener conto. Se c’è qualcosa di sbagliato in questo meccanismo non è l’uso della soft law quanto l’uso improprio e bulimico della normativa che ha fatto intendere che tutto quello che non è normato da una legge o da una direttiva è inesistente».

La consultazione inoltre aveva sottolineato il tema «del cosiddetto rating dei fornitori che dovrebbe inserire tra i criteri di valutazione di un operatore economico anche i risultati delle attività pregresse – ha aggiunto l’esperto -. Su questo punto si aspettavano interventi nuovi e coraggiosi che per la verità sono stati promessi in una successiva legge delega di cui per ora non c’è traccia».

La qualificazione delle stazioni appaltanti e le altre urgenze

Tra tutte le carenze del Codice, una in particolare secondo gli esperti va risolta alla svelta. Si tratta della necessità di adottare strumenti per la qualificazione delle stazioni appaltanti: «Le direttive europee chiedevano che le pubbliche amministrazioni che comprano e interagiscono con il mercato della fornitura devono avere competenze di procurement certificate. Devono essere capaci di acquistare adeguatamente», ha chiarito Gastaldi.

Affinché ciò sia possibile, è necessario introdurre i meccanismi giusti per rendere le pubbliche amministrazioni capaci di comprare soluzioni innovative dalle imprese, chiedendo ai fornitori di competere non solo sul prezzo ma anche sulla qualità delle loro proposte. Tuttavia, «proprio perché non è pienamente operativo il Codice, le pubbliche amministrazioni continuano ad avere l’alibi per non sviluppare le adeguate competenze di procurement e le imprese non hanno incentivi ad ammodernare la loro offerta perché le scelte sono basate ancora unicamente sul prezzo. Non c’è alcun incentivo a cambiare», ha aggiunto Gastaldi.

Molte delle iniziative di questi provvedimenti attuativi richiedono un ruolo di primo piano dell’Anac ma «in questo quadro molto confuso ha pochi incentivi a implementare i provvedimenti che mancano», ha evidenziato Gastaldi. Le voci di un possibile ridimensionamento del ruolo dell’Anac nella legge delega non ancora preparata, al momento non sono concrete: «Nessuno può saperlo, perché nessuno ha visto quali sono le vere intenzioni del Governo sul Codice dei contratti, per ora ci sono state solo dichiarazioni dei leader politici che ambiscono a semplificare – ha precisato Gastaldi -. Non ritengo sia opportuno ridurre Anac, il suo lavoro è verificare che non ci siano fenomeni corruttivi. Lavorerei piuttosto su come supportare l’Autorità».

Oltre ad adottare il prima possibile l’attuazione del sistema di certificazione delle stazioni appaltanti, le priorità per dare spinta al procurement sono «regole semplici, chiare e che durino sufficientemente da poter definire comportamenti nuovi da parte degli operatori economici. Serve far partire urgentemente la Banca dati degli operatori economici impantanata al ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti da due anni. Permetterebbe di non rifare ogni volta tutti i documenti ad ogni gara, ma anche di qualificare gli operatori attraverso dei requisiti chiari ed univoci», ha aggiunto Mochi Sismondi. Inoltre «serve favorire la condivisione delle esperienze e l’open innovation, anche promuovendo piattaforme tecnologiche che ne favoriscano la diffusione».

Stringere i tempi per dare slancio al procurement innovativo

I disagi legati al procurement di soluzioni tecnologiche risentono meno dell’attuale clima di incertezza legato alla normativa sugli appalti. Con la finanziaria 2016 si è obbligato tutte le pubbliche amministrazioni a passare per le loro esigenze digitali da soggetti aggregatori: «Grazie a soggetti come Consip che negozia coi fornitori, ad Agid e al team digitale, c’è una precisa strategia di digitalizzazione e questo riduce l’effetto negativo relativo al fatto che le regole del gioco non sono chiare» ha spiegato Gastaldi.

Inoltre, gli strumenti metti a disposizione sia dal Codice che dalle direttive europee sul tema offrono diversi strumenti per il procurement innovativo, «dai partenariati per l’innovazione al Pre Commercial Procurement, dal dialogo competitivo alle convenzioni – ha ricordato Mochi Sismondi -. Il punto è che pochissimi le usano così come pochissimo era stato usato lo strumento del project financing. La burocrazia difensiva preferisce astenersi da quello che non è del tutto abituale e sperimentato. Servirebbe un effettivo accompagnamento dell’innovazione che non può essere lasciato alle norme, ma deve comprendere manuali d’uso, linee guida che, sulla scia di quello che è stato fatto contro la medicina difensiva proteggano chi  le segue da essere tratto in giudizio». Soluzioni possono essere «delibere tipo da adattare alle situazioni diverse, repository di provvedimenti che costituiscano precedenti. Nuove norme peggiorerebbero quelli che sono a tutti gli effetti sintomi di indigestione bulimica».

Proprio riguardo al procurement innovativo, per il 2019 si attende la pubblicazione di tredici bandi di gara di Consip per permettere alle pubbliche amministrazioni di acquisire beni digitali. Tuttavia, tempus fugit: «Rischiamo che per diversi mesi le pubbliche amministrazioni abbiano esigenze digital ma le gare non vengano organizzate. Così torneremo ad avere un immobilismo, che bisogna evitare accelerando l’uscita di questi bandi – pronostica Gastaldi -. Inoltre, bisogna che queste gare siano conosciute soprattutto dalle piccole amministrazioni, che se non sono informate saranno meno propense ad utilizzarle. Questo allo scopo di evitare il rallentamento digitale del Paese».

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