La Commissione europea ha avviato nel mese di dicembre 20204 una consultazione sul livello di efficacia e adeguatezza delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE su appalti pubblici e concessioni. L’obiettivo è raccogliere dati, opinioni e riscontri per poi formulare una proposta di revisione del quadro normativo, orientata alla modernizzazione e semplificazione specie nei settori strategici, tecnologici e dell’innovazione. In questo contesto, la Commissione ha presentato un questionario online aperto a operatori, autorità, parti sociali, individui, composto da oltre 50 quesiti con risposte multiple predefinite e con la possibilità di esprimere osservazioni libere. La consultazione si è conclusa il 7 marzo 2025 e i risultati verranno presentati entro l’autunno.
L’Osservatorio di diritto comunitario e nazionale sugli appalti pubblici dell’Università di Trento si è attivato per partecipare alla consultazione portando l’opinione di diversi attori, tutti coinvolti a vario titolo nel mercato dei contratti dei contratti pubblici.
Indice degli argomenti
Direttiva appalti UE, la ricerca dell’Università di Trento
A tal fine si è individuato un campione di 100 figure qualificate, rappresentative di quattro categorie (accademici e magistrati; avvocati e altri professionisti; stazioni appaltanti; operatori economici) invitate a compilare un questionario online, anonimo, in tutto simile a quello europeo.
I risultati sono poi confluiti nella consultazione della Commissione portando l’opinione comune emersa in via maggioritaria dalle risposte ricevute. L’obiettivo è stato quello di raccogliere una lettura a più voci sui temi indagati, privilegiando interlocutori esperti della materia. Sulla base dei dati raccolti, inoltre, è stato predisposto un report, che descrive i punti salienti delle posizioni espresse dai partecipanti, elaborato attraverso un’analisi sia quantitativa sia qualitativa delle risposte, organizzate per ambiti tematici (semplificazione e flessibilità; digitalizzazione; trasparenza, integrità e anticorruzione; professionalizzazione; sostenibilità ambientale e sociale; innovazione; sostegno alle piccole e medie imprese).
Il coinvolgimento di varie categorie di operatori ha permesso di mettere a confronto sensibilità e prospettive differenti sui temi trattati, evidenziando convergenze e divergenze. Il Report elenca una serie di indicazioni e proposte rimesse al dibattito che animerà nei prossimi mesi il processo di revisione delle direttive. Il report è infine corredato da una serie Allegati recanti i risultati della consultazione sia in forma aggregata sia in forma disaggregata, per ciascuna delle categorie dei partecipanti. Questi documenti costituiscono una fonte di informazioni che sono a disposizione di quanti vogliono approfondire le risposte ai quesiti del questionario.
Dall’analisi dei dati raccolti, sia quantitativi che qualitativi emerge un quadro di luci e ombre. Le direttive hanno accresciuto la consapevolezza dell’importanza di criteri strategici ESG e innovativi e hanno offerto alle stazioni appaltanti flessibilità e strumenti nuovi. Tuttavia, la reale attuazione di questi obiettivi è ancora frammentata e disomogenea, per ragioni culturali, organizzative e giuridiche.
Obiettivi delle direttive appalti UE: semplificazione e flessibilità
Uno degli obiettivi della revisione delle direttive è rendere le procedure di gara più snelle e adattabili. Tuttavia, solo il 43% dei partecipanti ha percepito un effettivo miglioramento in termini di semplicità, mentre il 19,5% ritiene che le norme siano ancora eccessivamente complesse e il 28% si dichiara neutrale. Tra i fattori positivi vengono citati la digitalizzazione e l’introduzione del Documento di gara unico europeo (DGUE), mentre tra gli ostacoli si segnalano formalismi eccessivi e difficoltà interpretative. In senso contrario alla semplificazione vengono ravvisate: difficoltà interpretative nel recepimento nazionale, formalismi eccessivi (ad esempio con riferimento alle cause di esclusione) e la coesistenza di normative nazionali frammentate.
L’impatto della digitalizzazione nelle direttive appalti UE
La digitalizzazione è stata accolta con favore dal 51,1% degli intervistati, che ne riconoscono il potenziale per ridurre gli oneri burocratici. Tuttavia, solo l’8,9% ritiene che la digitalizzazione dei processi d’appalto come per esempio le gare digitali, abbia effettivamente accelerato i tempi di aggiudicazione. In molte realtà, la coesistenza di procedure digitali e cartacee ha finito per aumentare la complessità invece di ridurla.
Molti commenti indicano come la transizione al digitale abbia spesso affiancato, invece di sostituire, le procedure cartacee, provocando un aumento della burocrazia e non una reale sburocratizzazione. In altri termini, una situazione ibrida in cui la digitalizzazione è implementata parzialmente, sovrapponendosi alle procedure cartacee. Alcune stazioni appaltanti, specie di dimensioni ridotte, faticano a utilizzare piattaforme e-procurement avanzate per carenza di formazione o risorse tecnologiche.
Trasparenza e lotta alla corruzione
Il 66% dei partecipanti riconosce che le direttive hanno migliorato la trasparenza delle gare d’appalto; solo il 19,1% ritiene che abbiano ridotto in modo significativo il rischio di corruzione e, elemento più sorprendente, il 34% rimane neutrale e il 36% è contrario, sostenendo che persistono fenomeni collusivi e abusi di potere.
Secondo alcuni professionisti, il problema non risiede tanto nelle norme, quanto nella loro effettiva applicazione e nei controlli.
Professionalizzazione delle stazioni appaltanti
Un dato positivo emerge sul fronte della competenza delle amministrazioni aggiudicatrici: oltre il 50% dei partecipanti ha riscontrato un miglioramento nella professionalizzazione, specialmente nelle grandi centrali d’acquisto. Tuttavia, gli enti più piccoli faticano a implementare procedure complesse come il dialogo competitivo e il partenariato per l’innovazione.
Sostenibilità ambientale e sociale
Le direttive hanno incentivato l’adozione di criteri ambientali e sociali negli appalti pubblici, con un riscontro positivo da parte del 55% dei partecipanti.
Sul tema non mancano riserve: molti avvertono che l’aumento delle certificazioni obbligatorie e dei CAM (Criteri Ambientali Minimi), seppur utili per la tutela dell’ambiente, talvolta si traducono in costi aggiuntivi per le imprese e maggiore complessità delle offerte, specialmente per le PMI.
Direttive appalti UE, focus innovazione
Per quanto concerne l’innovazione, solo il 30% ritiene che le direttive abbiano effettivamente promosso soluzioni innovative nelle gare.
Al riguardo, viene evidenziato che il partenariato per l’innovazione e il dialogo competitivo sono meccanismi scarsamente utilizzati, a causa, tra l’altro, di: complessità contrattuale e organizzativa, incertezze sulla proprietà intellettuale, carenza di competenze specifiche nelle stazioni appaltanti, timore di ricorsi per “eccessiva discrezionalità”, riluttanza a sperimentare metodi di acquisto fuori dagli schemi tradizionali.
Accesso delle PMI e concorrenza
Oltre il 56% afferma che il livello di concorrenza garantito dalle direttive è elevato anche se, in risposta ad altro quesito, emerge che le PMI continuano ad incontrare barriere significative, con riferimento a: requisiti di capacità tecnica e finanziaria troppo elevati, scarsa propensione a suddividere gli appalti in lotti, procedimenti lunghi e onerosi dal punto di vista documentale.
Indicazioni per la revisione delle direttive appalti UE
Sulla base dei risultati della consultazione è stato possibile elaborare una serie di proposte per la revisione delle direttive che riportiamo in estrema sintesi con l’invito a leggerle in dettaglio nel § 3.4. del Report. In particolare, l’auspicio è che il processo di revisione metta in discussione soluzioni volte a:
- rafforzare il coordinamento normativo tra gli Stati membri, favorendo un recepimento meno diseguale;
- investire nella formazione e cultura dell’integrità e dell’efficienza, piuttosto che in un mero inasprimento di regole formali;
- semplificare i processi, puntando su digitalizzazione integrale e riduzione degli adempimenti duplicati;
- incoraggiare appalti più inclusivi e sostenibili, bilanciando criteri economici con obiettivi di sviluppo verde e responsabilità sociale;
- prevedere meccanismi di gestione dell’emergenza, in grado di garantire rapidità e trasparenza allo stesso tempo.
