L’economia dei dati cresce a ritmo serrato, con la domanda di infrastrutture digitali sostenibili che si espande ben oltre i confini dell’ICT tradizionale e anche il territorio è chiamato a rispondere.
Chi sviluppa data center oggi si confronta con un quadro normativo disomogeneo, spesso frammentato tra Comuni e Regioni e senza una cornice nazionale.
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La Città Metropolitana e l’infrastruttura digitale
La Città Metropolitana di Milano, con Decreto del Sindaco Metropolitano n. 122 del 25 maggio 2025, ha (per ora solo) adottato la Variante semplificata alla Strategia Tematico-Territoriale Metropolitana 3, parte integrante del Piano Territoriale Metropolitano (PTM), con l’intenzione di dettare regole uniformi, criteri tecnici e parametri oggettivi per insediare nuovi data center in modo sostenibile ed efficiente.
La disciplina (che, si ricorda, per essere definitiva dovrà essere ancora approvata definitivamente) si articola in criteri localizzativi, requisiti prestazionali e procedure di verifica della compatibilità ambientale e paesaggistica, assumendo carattere programmatico e non vincolante.
L’iniziativa si inserisce in una strategia di pianificazione multilivello, orientata a promuovere l’innovazione digitale, la sostenibilità ambientale e un utilizzo razionale e consapevole del suolo, ma che dovrebbe restare subordinata alla volontà di recepimento da parte dei singoli enti locali. In tal senso, il valore della Variante è da ricondurre non tanto alla sua forza normativa, quanto alla sua capacità di orientare e coordinare.
Il sistema delle STTM: ruolo e natura giuridica
Preliminarmente, è opportuno evidenziare che le Strategie Tematico-Territoriali Metropolitane (STTM) costituiscono strumenti attuativi e normativi del PTM. Le STTM sono state approvate con Deliberazione del Consiglio Metropolitano del 28 febbraio 2024, n. 5 e articolano la visione strategica dell’ente metropolitano in tre direttrici tematiche:
- STTM 1 per la sostenibilità, le emergenze ambientali e la rigenerazione;
- STTM 2 per la coesione sociale, i servizi sovracomunali e metropolitani;
- STTM 3 per l’innovazione degli spazi della produzione, dei servizi e della distribuzione.
Come stabilito dalla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (L.R. n. 12/2005), l’adeguamento dei Piani di Governo del Territorio (PGT) comunali agli indirizzi contenuti nel PTM e nelle relative STTM non costituisce, di regola, un obbligo giuridicamente vincolante, ma una facoltà riconducibile al principio di leale collaborazione tra livelli di governo del territorio.
In tal senso, l’articolo 7-bis delle Norme di Attuazione del PTM si limita a prevedere che i Comuni “riprendono e sviluppano, adattandoli alla scala locale, i contenuti delle strategie tematico-territoriali metropolitane”, con possibilità di attuazione mediante strumenti operativi quali il Piano delle Regole e il Piano dei Servizi.
Il ruolo delle STTM nell’orientamento delle politiche locali
Da tale formulazione emerge chiaramente che le STTM assumono una funzione di indirizzo e coordinamento, priva di efficacia prescrittiva diretta. Del resto, un’interpretazione in senso vincolante risulterebbe giuridicamente problematica, alla luce dell’articolo 2, comma 4, L.R. n. 12/2005, secondo cui il PTM ha prevalentemente efficacia “di orientamento, indirizzo e coordinamento”.
Infatti, le disposizioni del PTM hanno, in via eccezionale, efficacia prescrittiva e prevalente sugli atti di PGT esclusivamente nei casi espressamente previsti dalla stessa legge regionale L.R. n. 12/2005, e, nello specifico, nei casi di cui all’articolo 18, comma 2.
In particolare, per quel che rileva nel caso di specie, tra le disposizioni del PTM aventi per legge efficacia prevalente e prescrittiva si annoverano le previsioni relative:
- alla tutela dei beni ambientali e paesaggistici;
- all’individuazione degli ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico;
- agli ambiti territoriali idonei alla localizzazione degli insediamenti logistici di rilevanza sovracomunale.
Con riferimento a queste ultime, si segnala che la Variante, modificando l’articolo 16 del Quadro normativo delle STTM, assimila i data center (tra l’altro di qualunque dimensione)agli insediamenti logistici di rilevanza sovracomunale ed estende l’efficacia prevalente e prescrittiva delle disposizioni localizzative relative a questi ultimi alle disposizioni relative ai data center.
Tuttavia, tale assimilazione e conseguente estensione dell’efficacia prevalente e prescrittiva appaiono di dubbia legittimità, considerati, in primo luogo, la natura eccezionale delle previsioni del PTM a carattere prescrittivo e, in secondo luogo, che i data center non sono equiparabili agli insediamenti logistici (tanto è vero che, sia pure in modo opinabile, lo stesso PTM, come si dirà meglio infra, li individua come insediamenti direzionali).
Ne consegue, dunque, che, alla luce delle considerazioni sopra svolte, le previsioni localizzative relative ai data center correranno il rischio di essere censurate dal Giudice Amministrativo.
Pianificazione e controllo dell’impatto territoriale dei data center
Premesso quanto sopra, onde tentare di dare risposte alle esigenze dettate dall’economia dei dati, di cui si è detto, la Città Metropolitana di Milano ha adottato, ai sensi dell’articolo 5, comma 3, delle NdA del PTM, la Variante, rivolta a disciplinare gli aspetti urbanistici e localizzativi di tali infrastrutture.
È importante, anzitutto, evidenziare che, in assenza di una normativa statale e regionale di riferimento, il quadro normativo si presenta attualmente frammentario e costruito esclusivamente su atti di indirizzo, come le Linee guida ministeriali e le Linee guida della Regione Lombardia, che, tra l’altro, offrono una definizione tecnico-funzionale dei data center come “infrastrutture fisiche in cui vengono localizzate le apparecchiature (server, sistemi di storage, etc.) ed i servizi di gestione delle risorse informatiche, ovvero l’infrastruttura IT, funzionali a uno o più fruitori”.
Sul piano urbanistico, i data center continuano a non trovare una collocazione univoca all’interno delle categorie funzionali tradizionali previste dall’ordinamento urbanistico nazionale. In mancanza di una qualificazione normativa o giurisprudenziale tipizzata, essi vengono spesso inquadrati dai Comuni in modo disomogeneo e, talvolta, ambiguo come insediamenti produttivi o terziari, dando luogo a difformità interpretative e incertezze applicative.
In questo contesto, la Città Metropolitana di Milano, recependo le Linee guida regionali approvate con Delibera della Giunta regionale del 24 giugno 2024, n. XII/2629, ha tentato di colmare il vuoto definitorio, individuando i data center – forse in modo opinabile – come strutture “direzionali/terziarie specializzate”. Si tratta di una qualificazione funzionale che, pur tesa a garantire certezza operativa, potrebbe risultare criticabile sotto il profilo sistematico, in quanto non del tutto coerente con le caratteristiche tecnologiche e infrastrutturali, né con le logiche di localizzazione e impatto, anche in termini di persone addette e gravitanti, che tali impianti esprimono.
Sotto il profilo localizzativo, occorre evidenziare che la crescente centralità dei data center comporta infatti implicazioni rilevanti non solo sotto il profilo economico e strategico, ma anche in termini di consumo energetico, sicurezza infrastrutturale, impatto ambientale e acustico e, per l’appunto, coerenza urbanistica. Questi fattori hanno spinto la Città Metropolitana ad introdurre criteri uniformi per la loro localizzazione – di cui si parlerà nei paragrafi successivi – con l’obiettivo di assicurare un bilanciamento tra sviluppo digitale e tutela del territorio.
Obiettivi della Variante: efficienza territoriale, sostenibilità e innovazione
L’obiettivo principale della Variante è quello di introdurre un quadro tecnico-programmatico specifico per l’insediamento dei data center, che rifletta le trasformazioni in atto nei sistemi produttivi, nei modelli di servizio e nell’infrastrutturazione digitale.
La Variante, più nel dettaglio, come si evince dai documenti alla stessa allegati, mira a:
- definire criteri localizzativi e prescrizioni prestazionali per l’inserimento territoriale dei data center;
- garantire l’efficienza dell’uso del suolo e la minimizzazione degli impatti ambientali e paesaggistici;
- promuovere modelli insediativi innovativi e compatibili con le strategie di decarbonizzazione.
In tale contesto, l’articolo 10 delle NdA del PTM prevede la possibilità di attivare strumenti di concertazione tra Comuni e Città Metropolitana, finalizzati alla gestione coordinata degli interventi di rilievo sovracomunale, tra i quali vengono annoverati anche i data center, in ragione del loro impatto ambientale, paesaggistico ed energetico.
Tali strumenti, tuttavia, si collocano anch’essi sul piano della facoltà e non dell’obbligo, e la loro attivazione richiede una chiara volontà collaborativa tra gli enti coinvolti.
I criteri localizzativi: dove può essere insediato un data center.
Come anticipato, la Variante delinea un quadro per guidare l’insediamento dei data center nel territorio metropolitano, puntando su criteri di sostenibilità, efficienza energetica e coerenza urbanistica.
I requisiti localizzativi stabiliti mirano a garantire che i data center vengano realizzati in aree compatibili sotto il profilo infrastrutturale, ambientale e paesaggistico; in particolare sono previsti:
- requisiti localizzativi di congruità con il sistema insediativo – i data center devono sorgere in aree a destinazione produttiva o direzionale, meglio se già urbanizzate, dismesse o in fase di rigenerazione. Sono favoriti i contesti dove siano presenti altre infrastrutture simili o attività industriali con cui creare sinergie, anche per favorire l’occupazione locale.
- requisiti localizzativi di accessibilità – il sito ideale deve essere ben servito da trasporti pubblici e da una viabilità efficiente, con facile accesso ai sottoservizi fondamentali(acqua, energia, telecomunicazioni).
- requisiti localizzativi di infrastrutturazione energetica – uno dei punti centrali è l’approvvigionamento energetico. Il sito deve offrire energia in quantità adeguata, con preferenza per fonti rinnovabili o sistemi di autoproduzione. È richiesto un collegamento elettrico stabile, preferibilmente vicino a elettrodotti della rete nazionale e, infine, viene incoraggiata la creazione di impianti ecosistemici (es. teleriscaldamento, comunità energetiche) che aumentino l’efficienza e riducano gli impatti.
- requisiti localizzativi di compatibilità con le componenti ambientali – i nuovi data center dovranno essere collocati in aree a basso rischio ambientale, sismico e idrogeologico, evitando territori esposti a eventi estremi o ad alta valenza paesaggistica e storica. È escluso l’insediamento in aree protette, zone agricole interessate dalla produzione di prodotti di qualità e fasce di rispetto lungo navigli e canali.
In definitiva, la strategia promuove la localizzazione dei data center in aree produttive e direzionali già esistenti, privilegiando – ove possibile – siti dismessi, inattivi e/o oggetto di interventi di rigenerazione urbana. Le aree prescelte dovranno garantire una buona accessibilità, adeguate dotazioni infrastrutturali e risultare distanti sia da contesti ad alta densità abitativa, sia da zone esposte a criticità ambientali.
Infine, sul piano metodologico, un elemento innovativo è rappresentato dalla cosiddetta “inversione pianificatoria”: una mappatura dinamica delle aree escluse o soggette a particolari attenzioni, basata su vincoli ambientali, paesaggistici e normativi. In questo modo si individuano, per esclusione, i territori compatibili con la realizzazione dei data center.
I criteri di qualità e sostenibilità
Oltre ai criteri localizzativi, la Variante introduce un sistema di valutazione qualitativa finalizzato a promuovere standard elevati di sostenibilità ambientale e innovazione tecnologica nell’insediamento dei data center. Tale sistema, tuttavia, non ha tendenzialmente valore prescrittivo, ma si configura come meccanismo di indirizzo tecnico-programmatico a disposizione dei Comuni nell’ambito dei procedimenti autorizzativi.
I criteri qualitativi proposti spaziano dall’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili (come il fotovoltaico), alla gestione intelligente delle acque meteoriche, fino all’adozione di misure di mitigazione acustica e ambientale e di soluzioni per l’inserimento paesaggistico, quali tetti verdi, barriere vegetali e materiali naturali. Si tratta di requisiti in parte già consolidati nella prassi autorizzativa degli impianti energetici, produttivi e logistici, ma che, nel caso specifico, vengono formalizzati nell’ambito di una griglia di valutazione parametrica ancorata agli obiettivi della STTM 3.
La procedura prevede che ogni progetto sia sottoposto a una valutazione da parte dei Comuni, che attribuiscono un punteggio complessivo in funzione del grado di conformità alle indicazioni qualitative della Variante. Tale punteggio costituisce, secondo l’impostazione metropolitana, un indicatore della compatibilità dell’intervento con gli obiettivi di sostenibilità e innovazione urbana.
Nello specifico, il punteggio complessivo misura il grado di compatibilità del data center con la STTM 3. Sono previsti tre fasce di giudizio, in base ai seguenti punteggi:
- Massimo conseguibile: 159 punti (tutte le migliori pratiche attuate);
- Minimo per conformità: 49 punti (solo prescrizioni minime);
- sotto i 49 punti: il progetto non è conforme alle prescrizioni della STTM e del PTM.
Anche questo sistema di punteggio dovrebbe possedere un valore meramente indicativo, privo di effetti giuridici automatici e rimesso alla valutazione discrezionale dell’amministrazione procedente.
Gli impatti della Variante sugli operatori e le Amministrazioni comunali le considerazioni conclusive
Tutti i criteri sopra esaminati concorrono alla Valutazione Ambientale Strategica (VAS), nonché, più in generale, alle valutazioni ambientali che accompagnano gli strumenti urbanistici e le scelte localizzative. Infatti, l’articolo 7 del Quadro normativo delle STTM richiede che, in sede di VAS o in generale di valutazione ambientale, sia accertato il “grado di conformazione” delle previsioni comunali agli obiettivi ambientali e paesaggistici delineati dalle STTM.
L’esame di ogni nuovo insediamento destinato a data center, che dovesse essere soggetto a valutazione di compatibilità con il PTM (perché ad esempio in variante al PGT), potrebbe essere condotto alla luce delle mappe di contesto elaborate dalla Città Metropolitana e dei criteri prestazionali e localizzativi indicati nella STTM 3.
In proposito, preme segnalare che l’articolo 16 del Quadro normativo delle STTM, come modificato dalla Variante, stabilisce che la conformazione alle previsioni della STTM 3 costituisce, appunto, presupposto per il rilascio del parere favorevole da parte della Città Metropolitana sia nei procedimenti urbanistici, ambientali e autorizzativi relativi ai data center, sia nell’ambito delle procedure di variante al PGT.
Considerazioni giuridiche e amministrative sulla Variante
Alla luce di quanto detto sopra, viste le considerazioni svolte, ne discende che le previsioni introdotte dalla Variante in materia di data center dovrebbero considerarsi come previsioni di indirizzo, orientamento e coordinamento, prive di valenza prescrittiva e vincolante. Pertanto, l’adeguamento dei PGT comunali alle suddette previsioni dovrebbe rappresentare una decisione di natura eminentemente politico-amministrativa, rimessa all’autonomia pianificatoria dei singoli enti locali, salvo che per quanto riguarda gli aspetti concernenti la tutela dei beni ambientali e paesaggistici.
Del resto, un’interpretazione diversa (i.e. assimilando i data center agli insediamenti logistici di rilevanza sovracomunale) potrebbe prestarsi a rilievi sotto il profilo della legittimità, sollevando questioni di compatibilità con i principi di legalità e tipicità dell’azione amministrativa.
Infatti, pur apprezzando le finalità sottese all’iniziativa della Città Metropolitana di Milano e riconoscendone il carattere opportuno e attuale, non possono essere sottaciute le rilevanti criticità giuridiche che essa solleva. Sotto il profilo della coerenza sistematica e del rispetto dei principi costituzionali e amministrativi, infatti, l’impostazione adottata presenta profili problematici che rischiano di compromettere la certezza del diritto e la stabilità delle scelte pianificatorie.
Sotto il profilo dell’efficacia, si deve poi rilevare che la Variante risulta, allo stato, meramente adottata e non ancora definitivamente approvata. Ai sensi dell’art. 17, comma 10, della L.R. 12/2005, le relative disposizioni non sono ancora efficaci e lo diverranno soltanto con la definitiva approvazione e la pubblicazione sul B.U.R.L. dell’avviso di tale approvazione.
Ci si auspica, quindi, che in sede di approvazione la Città Metropolitana riconsideri l’estensione del carattere prescrittivo riconosciuto alle previsioni in materia di logistica anche ai data center, al fine di prevenire ed evitare in futuro eventuali e possibili contenziosi sul punto. Diversamente, infatti, si rischierebbe di innescare giudizi fondati, tra l’altro, sull’invasione delle competenze comunali, con conseguenze potenzialmente paralizzanti per i processi di pianificazione e sviluppo.
