Il FOIA (Accesso civico generalizzato, Freedom of Information Act), introdotto nell’ordinamento italiano dall’art. 6 del d. lgs. 25 maggio 2016, n. 97, nasce per rafforzare il diritto di sapere e rendere più accessibile l’azione delle amministrazioni. Tuttavia, già dai primi confronti internazionali emerge quanto la distanza tra norma e applicazione concreta possa incidere sulla reale possibilità dei cittadini di ottenere dati e documenti.
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Accesso ai dati: il confronto iniziale tra Canada e Italia
Nel 2017 lo storico quotidiano canadese The Globe and Mail pubblica una serie investigativa sulle donne vittime di violenza sessuale. L’inchiesta affrontava temi altamente sensibili, come il rapporto tra violenza sessuale e consumo di alcol, le circostanze delle aggressioni ricostruite attraverso le testimonianze dirette delle vittime, le modalità di gestione delle denunce da parte della polizia.
In Canada, scrivono i giornalisti, circa una denuncia di violenza sessuale su cinque viene archiviata dalla polizia come unfounded, una categoria che indica che il reato non sarebbe avvenuto o non vi sarebbero elementi sufficienti per procedere. Sorprendentemente, la probabilità che una donna venga creduta non dipende solo dai fatti denunciati ma è influenzata da alcuni fattori di contesto come le caratteristiche socio-demografiche delle città, dalla regione in cui viene sporta la denuncia, e dalla composizione di genere degli uffici di polizia.
Questi pattern anomali di classificazione non hanno conseguenze solo su chi sporge la denuncia: i casi archiviati come unfounded restano fuori dalle statistiche ufficiali contribuendo così a una sottostima del reato di violenza sessuale, con effetti concreti sul piano delle politiche pubbliche e dei fondi destinati alla polizia e ai servizi di supporto alle vittime.
Tra il 2023 e il 2024, l’Associazione Luca Coscioni ha condotto, attraverso il progetto Mai Dati, una delle più estese inchieste realizzate in Italia su un tema altrettanto sensibile e strutturalmente opaco: l’attuazione della legge n. 194 sull’interruzione volontaria di gravidanza (IVG).
L’indagine ha cercato di ricostruire la reale disponibilità dei servizi IVG sul territorio e la distribuzione del personale sanitario non obiettore di coscienza. I risultati mostrano come, a fronte di elenchi formali di strutture abilitate, sia spesso impossibile stabilire se e come il servizio venga effettivamente erogato. Un nodo centrale è rappresentato dall’elevata percentuale di ginecologi obiettori rendendo l’IVG di fatto inaccessibile.
Il FOIA come strumento di accesso nascosto nei dati
Distanti tra loro nello spazio e nel tempo, le due inchieste sono accomunate dal ricorso agli strumenti del FOIA, un dispositivo legislativo che ha permesso ai giornalisti di richiedere l’accesso a dati e documenti in possesso delle amministrazioni ma non divulgati o divulgati parzialmente.
Nel caso canadese, The Globe and Mail ha inviato quasi 250 richieste di “accesso generalizzato” a 178 servizi di polizia, ottenendo risposte da 873 giurisdizioni (pari al 92% della popolazione canadese). Nel caso italiano, Mai Dati ha inviato oltre trecento richieste FOIA a circa 180 tra aziende sanitarie locali, ospedali e consultori. In questo caso, le risposte, spesso incomplete e non aggiornate, sono giunte da poco più del 60% delle amministrazioni contattate.
Diritto formale e risposta effettiva
Il caso canadese e quello italiano mostrano così due facce della stessa medaglia: la distanza tra diritto formale e pratiche effettive di trasparenza. Il Freedom of Information Act può funzionare come potente strumento di accountability solo laddove esista una struttura amministrativa capace e disposta a rispondere in modo sistematico e trasparente.
Al contrario, laddove le risposte siano parziali, aggregate, tardive o assenti, il FOIA diventa un indicatore indiretto delle fragilità istituzionali.
Le due dimensioni su cui si concentra l’analisi
È a partire da questa tensione, tra diritto formale e attuazione concreta, che intendiamo ricostruire il caso italiano di applicazione del FOIA, facendo riferimento agli studi che hanno messo alla prova due dimensioni tra loro complementari (Cicatiello et al. 2022; 2024; 2025).
La prima riguarda la pubblicazione proattiva, ossia l’insieme di informazioni che le amministrazioni sono tenute a divulgare ex ante per rendere effettivo il diritto di sapere. Qui il focus è sulla capacità organizzativa e sulla volontà istituzionale di rendere visibili procedure, dati e registri, creando le condizioni affinché i cittadini possano attivare consapevolmente il diritto di accesso.
La seconda dimensione concerne invece la trasparenza reattiva, cioè il comportamento delle amministrazioni di fronte a una richiesta concreta di accesso. In questo ambito, l’attenzione si sposta dal quadro normativo all’interazione effettiva tra cittadino e amministrazione: tempi di risposta, completezza delle informazioni, silenzi amministrativi, dinieghi motivati o immotivati. Come vedremo, questa seconda dimensione non è pienamente neutrale rispetto al profilo del richiedente.
La complessità del modello italiano
Prima è tuttavia necessario soffermarsi brevemente sull’evoluzione normativa che ha condotto, in Italia, non solo al riconoscimento del cosiddetto “accesso civico generalizzato” – novità introdotta dal Freedom of Information Act – ma anche alla coesistenza di tre distinti regimi di accesso alle informazioni.
Questa stratificazione normativa rappresenta un elemento strutturale e in parte anomalo del modello italiano di trasparenza. Essa introduce infatti un livello di complessità che incide sia sull’esercizio del diritto di accesso sia sulla sua comprensibilità per i cittadini, rendendo già nelle premesse incerta l’attivazione del diritto di sapere.
Tre differenti regimi di accesso
Sulla scorta del primo esempio della storia – il Freedom of the Press Act svedese del 1766 – oltre cento Paesi nel mondo hanno adottato leggi sul Freedom of Information (FOI) nel corso del XX secolo. Il caso della legge FOI italiana è considerato particolarmente interessante in ragione della sua adozione tardiva e del percorso istituzionale che ha condotto al riconoscimento del diritto di accesso generalizzato.
Tale percorso è stato ampiamente ricostruito dalla letteratura (Savona e Simonati, 2019), che ne ha evidenziato la tortuosità, la frammentazione normativa e una certa incoerenza sistemica. Al tempo stesso, le analisi concordano nel riconoscere che questo processo ha segnato per l’Italia un rilevante cambio di paradigma verso la trasparenza, avviato a partire dagli anni Novanta, pur in assenza di un modello FOIA pienamente consolidato e privo di efficaci meccanismi di enforcement.
L’accesso documentale del 1990
La legge italiana originaria sull’accesso, risalente al 1990 (L. n. 241/1990), era notoriamente non requester-blind. In modo inusuale, e quasi unico tra i regimi di accesso, questa prima forma di accesso prevedeva che il richiedente dovesse dimostrare un interesse personale, concreto e attuale legato alla necessità di accedere a documenti amministrativi ai fini della tutela di una posizione giuridica soggettiva, spesso in vista di un ricorso dinanzi a un giudice.
Allo stesso tempo, le amministrazioni non erano tenute a fornire una motivazione in caso di diniego dell’accesso. Il principio generale su cui si fondava tale disciplina era quello del need to know, ossia del “bisogno di sapere”.
In sostanza, ai sensi della legge n. 241/1990, la presentazione di un’istanza di accesso è subordinata alla sussistenza di un interesse qualificato con il conseguente onere di motivazione a carico del richiedente. Inoltre, l’accesso presupponeva la preesistenza del documento amministrativo rispetto alla richiesta. Tali caratteristiche rendono di fatto inoperabile l’utilizzo di questo strumento ai fini del controllo diffuso sull’operato della pubblica amministrazione, limitandone l’impiego alla tutela di specifiche posizioni giuridiche soggettive.
La riforma del 2013
Tale normativa è stata profondamente trasformata da una riforma del 2013 che ha introdotto il principio della pubblicazione proattiva delle informazioni e l’accesso civico attraverso canali digitali.
In particolare, il decreto legislativo n. 33/2013 ha introdotto una nuova forma di accesso, comunemente definita accesso civico semplice, che consente a chiunque di richiedere documenti, dati e informazioni oggetto di obbligo di pubblicazione qualora l’amministrazione non abbia adempiuto a tale obbligo.
Inoltre, questa forma di accesso non richiede la titolarità di una posizione giuridica qualificata né la dimostrazione di un interesse specifico, segnando così un primo superamento del paradigma del need to know a favore del principio del right to know.
Il limite dell’accesso civico semplice
Tuttavia il “diritto di sapere” rimane ancora una volta incompiuto: l’accesso civico semplice si riferisce esclusivamente a documenti, dati e informazioni per i quali la normativa prevede già un obbligo di pubblicazione in capo alle amministrazioni.
Il FOIA del 2016 e l’accesso generalizzato
In risposta alle pressioni esercitate dai media e dagli attivisti sull’attuazione delle disposizioni in materia di trasparenza, il decreto legislativo 97/2016 (il cosiddetto FOIA) ha introdotto il diritto dei privati di accedere a dati e documenti non soggetti a pubblicazione obbligatoria.
Di norma, l’esercizio di questo diritto è soggetto a poche – sebbene controverse – eccezioni, che includono documenti esplicitamente sottratti alla divulgazione, richieste manifestamente vessatorie e istanze concernenti dati sensibili o tutelati.
La normativa italiana affida a un solo organismo indipendente, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), il compito di emanare linee guida per l’attuazione del quadro giuridico in materia di accesso civico e accesso generalizzato. L’ANAC ha fornito indicazioni limitate attraverso strumenti di soft law, sotto forma di linee guida e attività di monitoraggio.
Le linee guida sinora emanate (n. 1309/2016 e n. 1310/2016) hanno previsto l’obbligo di pubblicazione di un registro semestrale degli accessi, contenente informazioni sui carichi di lavoro, sui tempi di trattazione e sugli esiti delle richieste relative ai tre strumenti di trasparenza. Esse hanno inoltre stabilito che regolamenti, registri e informazioni operative debbano essere collocati in una sottosezione dedicata della sezione Amministrazione trasparente, espressamente riservata al diritto di accesso, all’interno della quale devono essere resi disponibili anche i moduli per la presentazione delle istanze e i riferimenti di contatto delle strutture competenti.
La coesistenza dei tre strumenti
Questa forma di trasparenza, modellata sulle tipiche legislazioni FOI, pur rappresentando un avanzamento significativo nel regime italiano di trasparenza, non sostituisce integralmente le due leggi precedenti, determinando la coesistenza di tre forme di accesso alle informazioni.
In questo quadro, il diritto tradizionale di accesso introdotto dalla legge 241/1990 è denominato “accesso documentale”, l’accesso alle informazioni soggette a obblighi di pubblicazione è definito “accesso civico semplice”, mentre il nuovo accesso introdotto dal decreto legislativo 97/2016 è indicato come “accesso civico generalizzato”. Tale complessità ha implicazioni sull’effettività del diritto all’informazione, poiché rende difficile per i cittadini comuni orientarsi tra questi diversi canali (Carloni e Giglioni, 2017).
Nel complesso, dunque, il regime italiano di accesso alle informazioni si presenta come frammentato e poco intuitivo, a causa della coesistenza di tre strumenti distinti – accesso documentale, accesso civico semplice e accesso civico generalizzato – caratterizzati da presupposti, oggetti e procedure differenti.
Lungi dal rafforzare in modo cumulativo il diritto all’informazione, questa stratificazione tende a disorientare i cittadini, aumentando i costi cognitivi e procedurali dell’accesso e incidendo negativamente sull’effettività del FOIA. In assenza di un disegno unitario e di meccanismi di enforcement robusti, il diritto di sapere rimane in Italia formalmente riconosciuto ma disegualmente esercitabile.
Due forme di trasparenza: la «trasparenza proattiva» e la «trasparenza reattiva»
Come anticipato, il FOIA stabilisce due tipi di obblighi per le pubbliche amministrazioni: la trasparenza proattiva e trasparenza reattiva. La prima, ereditata dal decreto legislativo 33/2013, concerne l’insieme di informazioni che le pubbliche amministrazioni rendono disponibili ex ante (ad esempio: regole, procedure, modulistica, contatti, registri), creando le condizioni di conoscibilità del diritto.
La seconda riguarda invece il funzionamento ex post del diritto di accesso, osservabile nelle risposte alle istanze, negli esiti (accoglimenti/dinieghi), nei tempi di lavorazione e nelle eventuali forme di resistenza o, al contrario, attivazione, verso specifici profili di richiedenti. Questa distinzione consente di evitare una riduzione del FOIA alla sola dimensione delle procedure (il diritto sulla carta) o, al contrario, alla sola dimensione della prestazione (la risposta alla singola richiesta), riconoscendo che l’effettività dell’accesso dipende da entrambe: senza pubblicità e intelligibilità del diritto l’uso resta marginale, mentre in mancanza di risposta effettiva l’uso rimane frustrato.
Le tre dimensioni considerate
Con queste premesse, ricostruiamo lo stato di attuazione del FOIA in Italia lungo tre dimensioni.
La prima dimensione concerne la trasparenza proattiva intesa, in questo contesto, come la “trasparenza della trasparenza” ovvero l’attività delle amministrazioni di fare pubblicità al FOIA attraverso gli strumenti digitali e la pubblicazione del Registro degli Accessi.
La seconda dimensione riguarda la trasparenza reattiva, ossia la risposta fornita dalle amministrazioni ai cittadini che fanno richiesta di accesso civico generalizzato.
La terza dimensione riguarda le variabili che incidono sulla risposta ricevuta dalla PA, per verificare se le amministrazioni considerate discriminino, ad esempio, tra cittadini comuni e richiedenti ad alto profilo e/o in base ad altre variabili anomale.
Questa ricostruzione si basa su alcuni studi empirici che hanno esplorato le pratiche di divulgazione delle informazioni e accesso su un campione di Comuni italiani (Cicatiello 2022, 2024, 2025), sui monitoraggi effettuati da ANAC (2018) sulle amministrazioni nazionali, e sui risultati di alcuni monitoraggi civici (OpenPolis, Foia4Italy, Dirittodisapere).
La trasparenza della trasparenza: le modalità della FOI publicity
Attualmente, in Italia, esistono poche indagini empiriche che consentano di valutare lo stato di attuazione della cosiddetta “trasparenza della trasparenza”, un’area definita “importante quanto la trasparenza stessa” (Cicatiello, 2022), ma spesso trascurata nell’analisi delle politiche di accesso.
La pubblicità del FOIA rappresenta infatti una dimensione decisiva, poiché incide direttamente sulla fruibilità delle norme e, di conseguenza, sulla probabilità che il diritto venga effettivamente esercitato.
La FOI publicity come condizione d’uso
Come sottolineano Cicatiello, De Simone, Natalini e Zuffova (2022), le leggi FOI costituiscono strumenti di buon governo soltanto nella misura in cui vengono utilizzate. Da qui la centralità della FOI publicity, intesa come capacità delle amministrazioni di rendere visibili e accessibili le informazioni necessarie affinché i cittadini diventino consapevoli dell’esistenza del diritto di accesso, delle modalità per esercitarlo e degli esiti delle richieste.
In questa prospettiva, la pubblicità del FOIA coincide con ciò che viene definita “trasparenza della trasparenza”: non semplicemente la disponibilità dei dati, ma la visibilità delle condizioni che rendono possibile l’esercizio del diritto.
Il monitoraggio ANAC del 2018
Un primo monitoraggio istituzionale sullo stato di attuazione del FOIA è stato condotto da ANAC. Nel sistema italiano, l’Autorità Nazionale Anticorruzione svolge infatti un ruolo di regolazione e vigilanza nell’implementazione della normativa sulla trasparenza. In particolare, emana linee guida interpretative sull’accesso civico semplice e generalizzato, monitora il rispetto degli obblighi di pubblicazione previsti dal d.lgs. 33/2013 e verifica la corretta tenuta del registro degli accessi da parte delle amministrazioni.
Proprio nell’ambito di quest’ultima funzione, nel 2018 ANAC ha realizzato un monitoraggio su un campione di 124 amministrazioni nazionali e regionali. L’Autorità ha verificato, nella sezione “Amministrazione trasparente” – sotto-sezione “Altri contenuti – accesso civico” – lo stato di pubblicazione del registro degli accessi, previsto dalla delibera ANAC n. 1309/2016, nonché la relativa cadenza di aggiornamento.
I risultati, pur risalenti alla fase iniziale di implementazione del FOIA, hanno evidenziato un livello di attuazione ancora limitato: alla data della rilevazione (febbraio 2018), soltanto il 52% delle amministrazioni incluse nel campione aveva pubblicato il registro degli accessi e appena il 16% rispettava l’indicazione dell’aggiornamento semestrale. Tali dati mostrano come, a pochi anni dall’introduzione dell’accesso civico generalizzato, la dimensione della trasparenza proattiva relativa al diritto di accesso risultasse ancora fragile e disomogenea.
Lo studio sui Comuni italiani
Più recentemente, Cicatiello et al. (2022) hanno analizzato l’implementazione della pubblicità del FOI in un campione di Comuni italiani, con l’obiettivo di verificare in che modo le amministrazioni locali rendano disponibili sui propri siti web le informazioni, i documenti e le procedure necessarie per l’esercizio del diritto di accesso.
In questo caso, non si tratta di un semplice monitoraggio descrittivo. La ricerca mira infatti a comprendere se i Comuni italiani implementino la pubblicità del FOIA in modo omogeneo oppure se, in presenza di eterogeneità, emergano schemi ricorrenti e modelli regolari e individuabili. In altri termini, l’analisi intende verificare se le differenze territoriali siano casuali oppure strutturate secondo modelli ricorrenti.
La scelta di concentrarsi sul livello comunale non è casuale, sostengono gli autori. In molti Paesi, l’utilizzo delle leggi FOI è fortemente orientato verso il livello locale e si configura prevalentemente come un fenomeno locale. Anche nel contesto italiano, dunque, i Comuni rappresentano un osservatorio privilegiato per valutare la concreta attuazione della pubblicità del diritto di accesso.
Indicatori, cluster e conformità
Sul piano metodologico, lo studio analizza i siti web ufficiali di tutti i Comuni italiani con oltre 30.000 abitanti (n = 307), osservando la sottosezione “Accesso civico” in “Amministrazione trasparente”, dove dovrebbero essere pubblicate le informazioni sul FOIA secondo le indicazioni delle linee guida ANAC.
L’analisi distingue due insiemi di indicatori: da un lato, pubblicità delle procedure (regolamenti o atti, contenuti web dedicati, contatti, modulistica e moduli di riesame), dall’altro la pubblicità della performance (presenza e aggiornamento del registro, collegamento richiesta-risposta, distinguibilità tra le diverse tipologie di accesso previste dalle leggi sulla trasparenza). Attraverso una Cluster Analysis, gli autori identificano pattern regolari di comportamento amministrativo che vanno dalla “non conformità” alla “conformità massimizzata”, passando per forme intermedie di “conformità amministrativa” e “sotto pressione”.
La maggioranza dei Comuni si colloca nella categoria della conformità amministrativa: si tratta di 101 comuni che soddisfano la maggior parte dei requisiti di aggiornamento previsti dalle linee guida, mentre 54 comuni presentano una situazione di non conformità rispetto alle indicazioni emanate dal governo centrale. Questo risultato è cruciale per la valutazione dello stato del FOIA: non emerge un’implementazione uniforme, ma una forte eterogeneità, con una quota non trascurabile di Comuni che non pubblica nessuno degli elementi minimi osservati (non conformità), accanto a gruppi che invece offrono informazioni complete o parziali.
Risorse amministrative e capitale civico
Le stime confermano inoltre che le condizioni socioeconomiche e il capitale sociale possono influenzare la diffusione delle informazioni relative al FOIA da parte dei Comuni. In chiave interpretativa, Cicatiello et al. (2022) mostrano che la trasparenza proattiva – ossia la pubblicità del FOIA – non si distribuisce casualmente.
Le analisi di regressione suggeriscono che le variabili di capacità amministrativa (dimensione demografica dei Comuni e reddito pro capite) sono associate soprattutto alla pubblicità relativa alla performance (registro e tracciabilità delle richieste). I Comuni più grandi e con maggiori risorse fiscali tendono ad avere apparati burocratici più articolati, uffici dedicati e personale specializzato da investire nell’aggiornamento del registro e nella tracciabilità delle richieste. La pubblicazione e l’aggiornamento dei registri, il collegamento tra richieste e risposte e la classificazione delle istanze richiedono infatti un investimento amministrativo non trascurabile.
Diversamente, la pubblicità delle procedure risulta più sensibile anche a fattori di contesto come il capitale civico. Il capitale civico – inteso, sulla scorta di Putnam (1993), come densità associativa, comportamento altruistico e cooperativo e partecipazione civica – incide in misura maggiore sulla pubblicità del quadro normativo e delle procedure FOIA. Qui il meccanismo non è prevalentemente organizzativo ma relazionale: laddove esiste un tessuto sociale più attivo e partecipativo, aumenta la probabilità che le amministrazioni rendano visibile il diritto di accesso e ne facilitino l’esercizio.
Al contempo, indicatori quali il livello di istruzione e l’accesso a Internet dei cittadini non risultano significativi, elemento che gli autori interpretano come segnale di una domanda sociale non ancora pienamente capace di trasformarsi in pressione organizzativa sulle amministrazioni. In altri termini, la trasparenza proattiva appare in parte supply-driven: dipende da risorse e predisposizioni organizzative più che da una domanda civica generalizzata.
Un diritto già selettivo nella fase proattiva
Queste evidenze consentono una prima conclusione: il FOIA italiano presenta una conformità proattiva disomogenea, che può ostacolare l’attivazione del diritto in modo selettivo e territorialmente differenziato. Se la pubblicità del FOIA rappresenta una condizione abilitante dell’uso, allora la frammentazione osservata nei Comuni italiani suggerisce che l’accesso generalizzato rischia di operare come un diritto “a geometria variabile”, dipendente dalla capacità (e dalla volontà) delle singole amministrazioni.
Proprio per questo, l’analisi della sola dimensione proattiva non è sufficiente: occorre verificare se e come la trasparenza reattiva, cioè le risposte effettive alle richieste, i tempi, gli esiti e i possibili bias verso categorie di richiedenti, confermi o contraddica l’immagine di un FOIA in consolidamento ma ancora fragile. È a questa seconda dimensione, infatti, che dedichiamo il prossimo paragrafo.
Trasparenza reattiva: le risposte concrete delle amministrazioni
Accanto alla dimensione proattiva, la letteratura più recente ha dedicato attenzione anche alla trasparenza reattiva, ossia al modo in cui le amministrazioni rispondono concretamente alle richieste di accesso presentate dai cittadini. In questa prospettiva si colloca il contributo di Cicatiello et al. (2024), che analizza la reattività degli uffici comunali italiani attraverso un esperimento sul campo, offrendo una delle prime misure empiriche sistematiche del funzionamento del FOIA in Italia.
La Transaction Cost Theory
Lo studio si distingue per l’adozione della Transaction Cost Theory (TCT) come chiave interpretativa dei comportamenti burocratici. Secondo questo approccio, ogni richiesta FOI genera costi di transazione per l’amministrazione: ricerca e raccolta delle informazioni, predisposizione della risposta, coordinamento interno, gestione di eventuali controversie e rischio politico connesso alla divulgazione.
La risposta dell’ufficio non è quindi un atto meramente tecnico, ma una decisione che tiene conto dei costi attesi. In questa cornice, l’articolo introduce un elemento innovativo rispetto agli studi precedenti, includendo esplicitamente la variabile dell’identità e della competenza giuridica del richiedente (ad esempio la firma come avvocato), andando oltre la semplice menzione della legge FOI.
Il disegno sperimentale
L’esperimento ha coinvolto tutti i 307 Comuni italiani con più di 30.000 abitanti. A ciascun Comune è stata inviata una richiesta identica nel contenuto – relativa al numero di carte d’identità elettroniche rilasciate nel 2018 – ma differenziata secondo quattro condizioni sperimentali: richiesta neutra (gruppo di controllo); richiesta firmata come avvocato; richiesta con riferimento esplicito alla legge FOIA; richiesta con entrambi i segnali (FOIA e avvocato).
L’obiettivo era verificare se la riduzione dell’incertezza sul profilo del richiedente — e quindi sui potenziali costi di un ricorso — incidesse sulla probabilità di risposta.
I risultati e il divario territoriale
I risultati restituiscono un quadro ambivalente. Da un lato, circa due terzi dei Comuni rispondono e il 59,6% fornisce una divulgazione completa, segnalando che il FOIA italiano non è meramente simbolico. Dall’altro lato, il 29% delle amministrazioni resta in silenzio, configurando una quota significativa di mancata risposta. Inoltre, emerge un marcato divario territoriale: nei Comuni del Nord la divulgazione completa raggiunge quasi il 70%, mentre nel Sud si ferma al 51,5%.
Il peso dell’identità del richiedente
I risultati delle condizioni sperimentali rivelano dinamiche ancora più significative. In media, segnalare familiarità con la legge FOI o una competenza giuridica aumenta la probabilità di divulgazione completa rispetto alla richiesta neutra. Tuttavia, l’effetto varia territorialmente: nei comuni del Nord i trattamenti sperimentali producono una sorta di “discriminazione a favore” del richiedente informato o giuridicamente competente; nei comuni del Sud, al contrario, gli stessi segnali tendono ad aumentare il silenzio amministrativo.
Le strategie burocratiche nei diversi contesti
In termini interpretativi, ciò suggerisce che la trasparenza reattiva in Italia non dipende esclusivamente dalla presenza formale della norma, ma anche dal contesto istituzionale in cui essa è applicata. Nei contesti caratterizzati da maggiore qualità amministrativa e minore rischio politico, i funzionari tendono ad “avvicinarsi” al cittadino (moving towards), rispondendo alle richieste.
In contesti di qualità istituzionale più bassa e maggiore percezione di rischio, prevalgono invece strategie di allontanamento o opposizione (moving away / moving against), soprattutto quando il richiedente appare potenzialmente in grado di attivare strumenti di tutela giurisdizionale.
Un diritto non uguale per tutti
Nel complesso, le evidenze mostrano che il FOIA italiano funziona, ma in modo selettivo e condizionato. La reattività amministrativa è influenzata dalla consapevolezza del richiedente, dalla sua identità percepita e dal contesto territoriale. Se la trasparenza proattiva appare disomogenea, anche quella reattiva risulta caratterizzata da una marcata variabilità geografica e da pratiche discriminatorie implicite. Il diritto di accesso generalizzato non si traduce automaticamente in un diritto effettivamente eguale per tutti, ma tende a operare, ancora una volta, come un diritto a geometria variabile, dipendente dall’interazione tra norme, capacità amministrativa e qualità istituzionale locale.
La domanda di trasparenza da parte dei cittadini
Se la trasparenza proattiva riguarda ciò che le amministrazioni rendono visibile ex ante e la trasparenza reattiva misura come esse rispondono alle richieste di accesso, resta una terza dimensione altrettanto decisiva: la domanda di trasparenza da parte dei cittadini. È su questo versante che si concentra il contributo più recente di Cicatiello et al. (2025), dedicato all’analisi empirica dell’utilizzo effettivo delle richieste FOIA nei Comuni italiani.
Chi usa davvero il FOIA
Nonostante la crescente attenzione verso la trasparenza governativa, la comprensione di chi utilizzi concretamente il FOIA, in quali contesti e con quale intensità, è rimasta relativamente limitata. Eppure, le leggi FOI attribuiscono formalmente a tutti i cittadini un diritto uniforme di accesso alle informazioni detenute dal governo, senza necessità di dimostrare un interesse qualificato. L’attivazione di questo diritto dipende tuttavia dall’iniziativa individuale: in assenza di domanda, il FOIA rischia di trasformarsi in una norma simbolica, priva di effettiva incidenza.
I registri comunali come base empirica
Lo studio analizza i registri FOIA di 305 Comuni italiani con più di 30.000 abitanti nel periodo 2018–2021, ricostruendo dai siti istituzionali il numero annuale di richieste presentate. In Italia non esiste infatti un database nazionale unificato delle richieste FOIA. Tuttavia, le linee guida ANAC impongono la pubblicazione di un registro nella sezione “Amministrazione trasparente”, consentendo di recuperare dati almeno per i Comuni conformi.
Il dato medio è significativo: 18 richieste annue per Comune. Si tratta di un volume complessivamente contenuto, che già da solo solleva interrogativi sulla concreta diffusione del FOIA come strumento ordinario di partecipazione e controllo.
Le risorse cognitive, materiali e tecnologiche
L’analisi mostra che la domanda di accesso non si distribuisce in modo uniforme tra i soggetti, ma è correlata alla disponibilità e distribuzione di diverse tipologie di risorse. I livelli di istruzione risultano positivamente associati all’utilizzo del FOIA, suggerendo che la capacità di comprendere le procedure e interpretare le informazioni rappresenti un fattore abilitante cruciale.
Anche la composizione demografica incide: i comuni con una maggiore presenza di popolazione anziana registrano una domanda più elevata, probabilmente per effetto di una maggiore esperienza nelle interazioni con la pubblica amministrazione. La disponibilità tecnologica esercita un ruolo altrettanto rilevante: una connessione Internet più veloce facilita le interazioni tra cittadini e istituzioni, riducendo i costi di transazione e ampliando le opportunità di attivazione del diritto.
L’andamento del reddito e le differenze territoriali
Il reddito mostra invece un andamento non lineare. Nei Comuni con reddito pro capite inferiore a 17.000 euro, che rappresentano la maggioranza del campione, livelli più elevati di reddito sono associati a un minor numero di richieste. Al di sopra di tale soglia, ulteriori aumenti di reddito corrispondono invece a un incremento significativo della domanda. Le risorse economiche sembrano dunque fungere da fattore facilitante solo oltre un certo livello di benessere.
Emergono inoltre differenze territoriali marcate. I Comuni del Sud Italia presentano un numero inferiore di richieste FOIA, in coerenza con le note disparità regionali nella qualità istituzionale e nel capitale sociale. Anche la densità di popolazione risulta positivamente correlata al volume delle richieste, suggerendo che nei contesti più urbanizzati le interazioni istituzionali siano più frequenti e le aspettative di trasparenza più elevate.
Partecipazione civica e uso del FOIA
Particolarmente interessante è la relazione tra domanda di accesso e partecipazione civica. Lo studio individua una curva a U rovesciata: le richieste sono meno frequenti nei contesti con basso impegno civico, aumentano in quelli con partecipazione intermedia, ma diminuiscono nuovamente nelle province caratterizzate da livelli molto elevati di partecipazione sociale e politica.
In modo coerente, si osserva un’associazione negativa tra volume di richieste e affluenza elettorale locale. Questi risultati suggeriscono che il FOIA venga attivato soprattutto laddove i canali tradizionali di partecipazione o accesso informale alle informazioni siano percepiti come insufficienti. Nei contesti con reti relazionali consolidate e maggiore fiducia istituzionale, i cittadini possono ricorrere meno allo strumento formale del FOIA, affidandosi a modalità alternative di interlocuzione con l’amministrazione.
La selettività dell’attivazione
Nel complesso, le evidenze confermano che l’uso del FOIA è profondamente plasmato dalla disponibilità e distribuzione delle risorse cognitive, materiali e tecnologiche. L’accountability appare così come un fenomeno relazionale e dipendente dal contesto: il FOIA rappresenta solo una delle modalità attraverso cui i cittadini interagiscono con le autorità pubbliche e viene attivato selettivamente, in funzione delle condizioni socioeconomiche e istituzionali locali.
Incrociando questi risultati con quelli relativi alla trasparenza proattiva e reattiva, emerge un quadro coerente e problematico. Il FOIA italiano non solo è implementato in modo disomogeneo dalle amministrazioni, ma è anche attivato in modo diseguale dai cittadini. Il diritto di accesso generalizzato risulta dunque condizionato sia dalla capacità amministrativa sia dalla capacità civica. In assenza di interventi volti a ridurre i costi cognitivi e tecnologici dell’accesso, ad esempio attraverso la semplificazione e centralizzazione delle procedure o una maggiore attività di sensibilizzazione, il FOIA rischia di rimanere uno strumento formalmente universale ma sostanzialmente selettivo.
Il FOIA nei monitoraggi della società civile
Accanto alle analisi accademiche, un ruolo cruciale nella valutazione dello stato di attuazione del FOIA in Italia è stato svolto dai monitoraggi civici, promossi da reti e organizzazioni della società civile come FOIA4Italy, Openpolis e Cittadinanzattiva. Queste iniziative hanno contribuito a trasformare il diritto di accesso da oggetto di dibattito normativo a terreno di verifica empirica, mettendo alla prova la concreta disponibilità delle amministrazioni a rispondere alle richieste dei cittadini.
Il ruolo di FOIA4Italy
Dopo aver sostenuto l’introduzione dell’accesso civico generalizzato nel periodo 2014–2016, la rete FOIA4Italy ha accompagnato la fase di implementazione con prese di posizione pubbliche, campagne di accesso coordinate e documenti di analisi critica. In particolare, nei materiali pubblicati tra il 2017 e il 2020, FOIA4Italy ha evidenziato alcune criticità strutturali del modello italiano: l’assenza di un’autorità indipendente di riesame sul modello dell’Information Commissioner presente in altri ordinamenti, la frammentazione delle procedure tra amministrazioni, l’onerosità del ricorso al giudice amministrativo come principale rimedio e la debolezza dei meccanismi di enforcement.
Pur non configurandosi sempre come monitoraggi sistematici con dataset aggregati, queste iniziative hanno contribuito a portare all’attenzione pubblica il tema dei silenzi amministrativi, dell’uso estensivo delle eccezioni e della disomogeneità territoriale nell’applicazione dell’accesso generalizzato. In questo senso, l’attività della coalizione si colloca come forma di monitoraggio civico dell’attuazione del FOIA, complementare alle evidenze empiriche prodotte dalla letteratura accademica.
L’analisi quantitativa di Openpolis
Openpolis ha affiancato al monitoraggio qualitativo un lavoro di analisi quantitativa continuativa. In particolare, l’analisi sulle differenze tra amministrazioni pubbliche mostra che, pur a fronte di un’ampia diffusione formale dei registri degli accessi, permangono forti disomogeneità tra attori istituzionali.
Una quota elevata di amministrazioni pubblica il registro FOIA, ma spesso in formati poco riutilizzabili (come PDF non elaborabili), limitando la trasparenza sostanziale. Tra il 2017 e il 2019 le richieste censite superano le 7.000 unità, con una concentrazione significativa presso ministeri, Presidenza del Consiglio, Regioni e grandi città. Circa due terzi delle richieste risultano accolte integralmente, con una quota ulteriore accolta parzialmente, ma con differenze rilevanti tra amministrazioni centrali, enti territoriali e autorità indipendenti.
Anche i tempi di risposta e la qualità dei dati restituiti variano sensibilmente, confermando un’implementazione non uniforme. Le inchieste condotte da Openpolis mostrano inoltre come, in molti casi, le amministrazioni rispondano con dati aggregati o incompleti, rendendo necessario un lavoro supplementare di ricostruzione e pulizia delle informazioni. Il FOIA emerge così come uno strumento efficace ma oneroso, che richiede competenze, perseveranza e risorse organizzative.
Le iniziative di Cittadinanzattiva
Anche Cittadinanzattiva ha fatto ricorso allo strumento dell’accesso civico generalizzato nell’ambito di iniziative di monitoraggio civico su politiche pubbliche rilevanti, in particolare nel settore sanitario. Un caso emblematico è rappresentato dall’indagine civica del 2020 sull’approvvigionamento dei vaccini antinfluenzali e antipneumococcici, condotta mediante richieste di accesso rivolte alle Regioni.
I risultati hanno evidenziato una marcata disomogeneità territoriale: solo una parte delle amministrazioni ha risposto nei termini previsti, mentre altre hanno fornito risposte incomplete o tardive. In anni più recenti, l’associazione ha partecipato a iniziative di monitoraggio civico del PNRR, anche in collaborazione con altre organizzazioni della società civile, sollecitando maggiore trasparenza su progetti finanziati, stato di avanzamento e utilizzo delle risorse. In tali contesti, il ricorso all’accesso civico si è configurato come strumento per ottenere dati non pubblicati in via proattiva e per sollecitare l’adempimento degli obblighi informativi.
Cosa confermano i monitoraggi civici
Le evidenze emerse da queste esperienze mostrano, ancora una volta, una variabilità significativa nelle risposte amministrative: accanto a casi di collaborazione e disponibilità, si registrano ritardi, risposte parziali e difficoltà nell’accesso a dati completi e strutturati.
Questi monitoraggi civici confermano, da una prospettiva spesso militante, quanto emerso dalla letteratura scientifica: il FOIA italiano è uno strumento formalmente robusto ma sostanzialmente fragile, la cui efficacia dipende dall’interazione tra norme, capacità amministrativa e pressione sociale. Essi mostrano inoltre che la domanda organizzata, quando sostenuta da competenze tecniche e reti associative, può supplire, almeno in parte, alle carenze strutturali del sistema, trasformando il diritto di accesso in leva di accountability.
Nel loro insieme, le evidenze provenienti dal mondo accademico e dalla società civile convergono su un punto: la trasparenza non è un esito automatico della legge, ma il risultato di un equilibrio dinamico tra offerta istituzionale e domanda civica. Il FOIA, in questo quadro, appare meno come un dispositivo auto-esecutivo e più come un’infrastruttura che richiede manutenzione continua, investimenti organizzativi e un ecosistema di attori capaci di attivarlo.
Il FOIA in Italia come diritto a geometria variabile
L’analisi dello stato di attuazione del Freedom of Information Act (FOIA) in Italia delinea un panorama complesso, dove il riconoscimento formale del diritto di sapere si scontra con barriere strutturali e disparità geografiche significative. Sebbene gli studi presentati si basino su dati raccolti principalmente tra il 2017 e il 2021, le tendenze emerse evidenziano criticità profonde che condizionano l’effettività della trasparenza.
Una delle conclusioni principali riguarda la natura disomogenea di questo diritto, definito a “geometria variabile” perché strettamente dipendente dalla capacità amministrativa e dal contesto territoriale. Nei Comuni del Nord Italia, ad esempio, la trasparenza reattiva raggiunge tassi di divulgazione completa vicini al 70%, mentre nel Sud la percentuale scende drasticamente, con una marcata tendenza delle amministrazioni al silenzio o all’opposizione.
Il paradosso del richiedente competente
Questa frammentazione territoriale si riflette anche in un paradosso riguardante l’identità del richiedente. Nonostante la norma dovrebbe essere cieca rispetto a chi interroga la Pubblica Amministrazione, le evidenze mostrano che le amministrazioni tendono a rispondere con maggiore solerzia a soggetti percepiti come tecnicamente competenti o dotati di risorse legali, come gli avvocati.
Di conseguenza, il FOIA rischia di trasformarsi in uno strumento selettivo, attivato principalmente da cittadini con elevati livelli di istruzione e risorse tecnologiche, piuttosto che diventare un mezzo di controllo diffuso per l’intera popolazione.
La fragilità della trasparenza proattiva
A complicare ulteriormente il quadro interviene una stratificazione normativa poco intuitiva, che vede la coesistenza di tre diversi regimi di accesso, aumentando i costi cognitivi e procedurali per i cittadini. La trasparenza proattiva, ovvero l’obbligo delle PA di pubblicare dati spontaneamente, appare ancora fragile: solo la metà delle amministrazioni monitorate pubblica regolarmente il Registro degli Accessi, spesso utilizzando formati digitali poco fruibili o non elaborabili, come i PDF statici.
L’assenza di un’autorità indipendente centrale per il riesame delle istanze, unita alla debolezza dei meccanismi di sanzione, rende il ricorso al giudice amministrativo l’unico rimedio effettivo, sebbene sia una via onerosa e lenta per il singolo.
Il ruolo della società civile
In questo scenario, il ruolo delle organizzazioni della società civile e dei monitoraggi civici è risultato determinante per spingere il FOIA in un terreno di verifica empirica su temi sensibili, come la sanità o l’IVG. Tuttavia, queste iniziative confermano che ottenere dati completi e trasparenti richiede oggi una perseveranza e una competenza tecnica che eccedono le possibilità del cittadino comune.
In definitiva, la trasparenza in Italia appare ancora come un fenomeno guidato dall’offerta amministrativa piuttosto che dalla domanda sociale: un diritto formalmente riconosciuto, ma la cui applicazione resta condizionata dalla volontà e dalle fragilità delle singole istituzioni.
