Con la legge 7 gennaio 2026 n. 1 è arrivato il via libera definitivo alla riforma che ridisegna le funzioni della Corte dei conti e le regole della responsabilità erariale nella pubblica amministrazione[1] .
In concreto, la Corte avrà più spazio per intervenire in via preventiva, con un ruolo di consulenza che punta a prevenire errori e contenziosi. Allo stesso tempo, in alcune situazioni viene ridotta la responsabilità per colpa grave, vengono introdotti limiti massimi ai risarcimenti e previste sanzioni più leggere. L’obiettivo dichiarato è rendere l’azione amministrativa più rapida e meno condizionata dalla “paura della firma”.
Ricostruiamo che cosa cambia davvero e quali sono le novità più rilevanti per amministratori, dirigenti e funzionari. E proviamo a capire in che direzione va il sistema dei controlli, tra spinta alla semplificazione e nuove tutele per chi firma gli atti.
Indice degli argomenti
Il provvedimento e le principali novità
Il Provvedimento che interviene sulle funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e sulla responsabilità per danno erariale, conferisce anche una delega al Governo per una più generale riorganizzazione e riordino delle funzioni della Corte dei conti con l’obiettivo dichiarato di incrementarne l’efficienza, intervenendo anche sui rimborsi delle spese legali sostenute dai dipendenti pubblici nei giudizi di responsabilità amministrativa.
Viene modificata la disciplina concernente la responsabilità civile degli avvocati e dei procuratori dello Stato, estendendo a questi ultimi i principi e le limitazioni previsti per la responsabilità civile dei magistrati: disciplina che troverà applicazione anche nei casi di responsabilità erariale degli avvocati e dei procuratori dello Stato.
Il provvedimento interviene alla scadenza del cd. “scudo erariale” che limitava (in via transitoria) la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti ai soli casi in cui il danno sia effetto di una condotta dolosa[2].
Vediamo di seguito i punti più rilevanti:
La colpa grave: nuovo perimetro e casi di esclusione
L’art. 1 circoscrive i casi di colpa grave rilevante ai fini della contestazione della responsabilità erariale a tre fattispecie:
- la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili che deve essere determinata tenendo conto del grado di chiarezza e precisione delle norme violate, dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza;
- il travisamento del fatto;
- l’affermazione di un fatto la cui esistenza è indiscutibilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento.
Quando la colpa grave è esclusa
La colpa grave è esclusa:
- in caso di violazioni/omissioni determinate dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti;
- se il fatto dannoso trae origine dall’emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità, ora anche con riferimento agli atti richiamati e agli allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell’atto sottoposto a controllo (si estende così il perimetro di esclusione della colpa grave, fino ad ora limitato soltanto ai “profili presi in considerazione nell’esercizio del controllo preventivo”);
- in caso di accordi di conciliazione, nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale, e nelle transazioni in materia tributaria.
Sempre il comma 1 dell’articolo 1 della riforma, al punto 2), interviene circoscrivendo la responsabilità contabile ai soli fatti o alle omissioni commessi con dolo, in una serie di fattispecie considerate “deflattive” del contenzioso.
Non risponde più per colpa grave chi conclude accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale, ma anche chi definisce procedimenti di accertamento con adesione, accordi di mediazione, conciliazioni giudiziali e transazioni fiscali in materia tributaria.
È questo sicuramente l’elemento di maggiore impatto della riforma.
Presunzione di buona fede per gli organi politici
Altro passaggio chiave che ritroviamo al punto 4 dell’art. 1.
Salvo i casi di dolo, per gli organi politici la buona fede è presunta, fino a prova contraria, qualora gli atti adottati siano stati proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi e in assenza di pareri, interni o esterni, di avviso contrario formalmente espressi.
Controllo preventivo di legittimità: più ampio e con effetto esimente
La riforma amplia il perimetro del controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, che si estende anche a tutti gli appalti di lavori, servizi o forniture “sopra soglia” (cioè di importo superiore alla soglia di rilevanza comunitaria).
Per i contratti pubblici connessi all’attuazione del PNRR e del PNC, il controllo preventivo di legittimità è svolto sui provvedimenti di aggiudicazione, anche provvisori, e sui provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento che non prevedono l’aggiudicazione formale.
I provvedimenti sottoposti al controllo preventivo di legittimità acquistano efficacia trascorsi 30 giorni dalla data di deferimento del provvedimento al controllo preventivo.
La scadenza del termine rileva anche ai fini dell’esclusione di responsabilità di cui all’articolo 1, comma 1.
Tetto ai risarcimenti, riduzione delle sanzioni e nuove regole sul danno
La riforma interviene sul potere riduttivo dei giudici contabili, rafforzandone l’applicazione proporzionale in base alle caratteristiche oggettive e soggettive della fattispecie.
Vengono ridotte le multe e le pene per gli illeciti amministrativi e, soprattutto, viene introdotto un tetto massimo al risarcimento.
Esclusi i casi di dolo o illecito arricchimento, il funzionario pubblico non potrà essere condannato a risarcire più del 30% del pregiudizio accertato e in ogni caso al doppio della retribuzione lorda/del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso.
Criteri di quantificazione del danno e prescrizione
Nella quantificazione del danno occorre tener conto:
- dell’eventuale concorso dell’amministrazione danneggiata nella produzione del danno;
- dei vantaggi comunque conseguiti dalla PA in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità.
Viene introdotto l’obbligo di copertura assicurativa per coloro che rivestono incarichi che comportano la gestione di risorse pubbliche e sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti.
Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato fatto dannoso.
Questo vale anche se il danno è stato conosciuto successivamente, salvo il caso di occultamento doloso.
Delega al Governo: verso un riordino più ampio della Corte dei conti
Il testo contiene la delega al Governo per la riorganizzazione e il riordino delle funzioni della Corte dei conti al fine di un ulteriore incremento della sua efficienza, e prevedere interventi in materia di rimborsi da parte delle amministrazioni di appartenenza delle spese legali sostenute nei giudizi per responsabilità amministrativa.
L’art. 3 fissa i principi e i criteri direttivi della riforma che riguardano l’articolazione territoriale e organizzativa degli uffici, i criteri di rotazione temporale e formazione professionale dei magistrati, regolamentare le procedure di accesso alla carriera della magistratura contabile, anche requirente, introducendo, tra l’altro, prove psicoattitudinali secondo i criteri stabiliti per l’accesso alla magistratura ordinaria.
La riforma interviene anche nel regolamentare l’esercizio dell’azione disciplinare a carico dei magistrati contabili, prevedendo che essa sia ispirata a criteri di trasparenza, celerità, rispetto del contraddittorio e tipizzazione degli illeciti.
Viene anche introdotta una sanzione pecuniaria a carico dei responsabili dei procedimenti legati al PNRR e al PNC per sollecitare la conclusione degli iter amministrativi.
Si modifica inoltre la disciplina della responsabilità civile degli avvocati e dei procuratori dello Stato, estendendo anche a loro i principi e i limiti previsti per la responsabilità civile dei magistrati.
Conclusioni
La riforma sembra soddisfare non solo l’esigenza di migliorare il sistema delle funzioni, ma vuole intervenire anche sulla “paura della firma” che pervade la nostra PA.
Elementi che ritroviamo nella relazione tecnica che accompagnava il Disegno di legge.
La riforma interviene anche sulla disciplina concernente la responsabilità civile degli avvocati e dei procuratori dello Stato, estendendo a questi ultimi i principi e le limitazioni previsti i magistrati, anche nei casi di responsabilità erariale.
La riforma riprende le conclusioni della sentenza della Corte costituzionale n. 132/2024[3], laddove nell’ambito di un’analisi ricostruttiva della responsabilità amministrativa e del suo elemento soggettivo, si rilevava l’esigenza di una complessiva revisione della sua disciplina e si delineavano possibili linee di intervento.
Soprattutto la stessa Corte ha sottolineato l’esigenza di reagire al fenomeno della “burocrazia difensiva”, destinato a riespandersi dopo la scadenza del regime provvisorio oggetto del provvedimento censurato, il cd. “scudo erariale” e la percezione da parte dell’agente pubblico di un eccesso di deterrenza tornerebbe a rallentare l’azione amministrativa.
Ne sarebbero pregiudicati, oltre al principio costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione, anche altri rilevanti interessi costituzionali.
Pertanto, una complessiva riforma della responsabilità amministrativa è richiesta soprattutto per ristabilire una coerenza tra la sua disciplina e la profonda trasformazione in atto nella pubblica amministrazione e delle mutazioni del contesto in cui si trova ad operare.
Note
[1] LEGGE 7 gennaio 2026, n. 1- Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché́ delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità̀ amministrativa e per danno erariale.
[2] Il termine del 31 dicembre 2025 era stato fissato dalla legge 2 luglio 2025, n. 100, di conversione del DL 12 maggio 2025, n. 68 recante “Differimento del termine di cui all’articolo 21, comma 2, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, in materia di responsabilità erariale”. Lo scudo erariale era stato introdotto con l’art. 21, comma 2, del DL 76/2020 e fissato al 31/12/2021.
[3] La Corte costituzionale, con la sentenza 132/2024, depositata in cancelleria il 16 luglio 2024, ha dichiarato non irragionevole lo “scudo fiscale”, valorizzando in particolare la transitorietà della norma e l’eccezionalità del contesto in cui essa è stata introdotta (pandemia, PNRR).
Nella sentenza è stata anche evidenziata l’importanza di una complessiva revisione, da parte del legislatore, della materia della responsabilità amministrativa e dell’elemento soggettivo, in modo da non limitarlo al solo dolo.
I giudici della Consulta hanno anche indicato alcuni possibili strumenti a disposizione del legislatore per intervenire sul tema della responsabilità, tra cui: un’adeguata tipizzazione della colpa grave, l’introduzione di un limite massimo oltre il quale addossare il danno non al dipendente pubblico ma all’amministrazione nel cui interesse egli agisce, il potere riduttivo del giudice, le funzioni di controllo della Corte dei conti, le polizze assicurative (Cfr. punto 11 del considerato in diritto della sentenza 132/2024).
