Nella notte tra il 19 e il 20 marzo, al Consiglio europeo di Bruxelles, è andato in scena un paradosso politico istruttivo. Da un lato, undici governi (Italia in testa) chiedevano la sospensione o lo smantellamento dell’ETS. Dall’altro, otto paesi nordici e iberici lo difendevano come “pietra angolare della politica climatica europea”.
In mezzo, la Commissione ha tenuto la linea: nessuna sospensione, ma una proposta di riforma entro luglio 2026, con l’obiettivo dichiarato di estendere le quote gratuite per le industrie energivore e attenuare l’impatto sull’elettricità.
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Né sconfitta né vittoria: entrambi gli schieramenti hanno torto
Il risultato è stato letto come una sconfitta dell’Italia. Non lo è, o almeno, non è quello il punto interessante.
Il punto interessante è un altro: entrambi gli schieramenti hanno torto. Chi vuole sospendere l’ETS non capisce cosa ha funzionato. Chi lo difende senza riformarlo non capisce cosa si è rotto. E nessuno dei due sta ponendo la domanda che conta davvero.
Un sistema che ha funzionato: i dati che il dibattito ignora
Scrivo da studioso dei mercati del carbonio e da convinto sostenitore dei meccanismi di prezzo come strumento di policy. E su questa base dico che l’ETS, nella sua concezione originaria, è stato uno degli strumenti di policy più intelligenti mai prodotti dall’Unione europea. Non una tassa. Un mercato.
L’idea era semplice e potente: fissare un tetto massimo alle emissioni e lasciare agli operatori la libertà di scambiarsi i diritti di emissione. Nessuna tecnologia imposta dall’alto. Nessun piano industriale deciso dalla politica. Solo un vincolo quantitativo e il mercato libero di scoprire le soluzioni più efficienti.
I dati del Carbon Market Outlook 2025, che ho coordinato insieme all’Energy & Strategy Group del Politecnico di Milano, lo confermano senza margini di dubbio: in Italia le emissioni dei settori soggetti a ETS sono diminuite del 49% tra il 2005 e il 2024, passando da 226 a 115 milioni di tonnellate di CO₂ equivalente. La carbon intensity del fatturato industriale si è ridotta di oltre il 20% tra il 2021 e il 2024. Le emissioni totali del sistema ETS europeo sono calate del 5% nel solo 2024.
Questo non è stato ottenuto nonostante il mercato. È stato ottenuto grazie al mercato.
La fase più difficile è ancora davanti
Questi numeri, però, non sono una proxy affidabile per quello che ci aspetta. Il sistema ETS ha funzionato meglio come mercato nella fase in cui operava in condizioni più favorevoli: un lungo periodo di quote ancora relativamente abbondanti, prezzi più prevedibili e, soprattutto, una leva di decarbonizzazione ampiamente disponibile e a basso costo, cioè la sostituzione del carbone con il gas nella generazione termoelettrica. Passare dal carbone al gas è stato relativamente semplice e poco oneroso per gli operatori: la tecnologia era matura, gli impianti esistevano, i costi di conversione erano gestibili. Quella stagione è finita. Le decarbonizzazioni che restano da fare (cemento, acciaio, chimica di base, aviazione, processi industriali ad alta temperatura) richiedono tecnologie meno mature e strutturalmente più onerose. Proprio perché il prossimo tratto di percorso è più difficile, il meccanismo di mercato deve funzionare meglio di prima, non peggio. E invece si sta muovendo nella direzione opposta.
Chi chiede oggi la sospensione dell’ETS sta chiedendo di smontare la terapia perché i sintomi danno fastidio. È un errore di diagnosi prima ancora che di terapia.
Il momento in cui tutto è cambiato: dalle quote gratuite alle aste
Eppure il malessere dell’industria è reale, e sarebbe sbagliato liquidarlo come populismo anti-climate. Qualcosa nel sistema si è effettivamente rotto, ma non quello che i suoi critici indicano.
Il problema è nato con il progressivo abbandono delle quote gratuite a favore delle aste. La differenza non è tecnica: è strutturale.
Quando le quote venivano assegnate gratuitamente in quantità decrescente, i costi dell’impresa A erano i ricavi dell’impresa B. La ricchezza rimaneva nel sistema produttivo e veniva riallocata verso gli operatori più efficienti. Chi innovava e riduceva le proprie emissioni liberava quote che poteva vendere. Era un mercato nel senso pieno del termine: ogni transazione creava valore perché avveniva volontariamente tra due parti che miglioravano entrambe la propria condizione.
Con le aste, quel flusso viene intercettato dallo Stato e dalla UE. Nel 2024 le aste ETS hanno generato circa 38,8 miliardi di euro. L’Italia ha ricevuto circa 2,6 miliardi. Questi soldi, quando vengono spesi (e in Italia abbiamo un problema strutturale nell’utilizzare queste risorse in tempi ragionevoli), finiscono tra Innovation Fund, Social Climate Fund, Modernisation Fund e bilanci nazionali. Strumenti con un fine nobile, ma distorsivi nella loro logica di funzionamento: redistribuiscono secondo priorità politiche, non secondo efficienza di mercato.
Il sistema non è più un mercato. È diventato una tassa amministrata attraverso un meccanismo di mercato.
La domanda che nessuno pone: neutralità tecnologica e redistribuzione pubblica
Ed è qui che arriva la domanda che il dibattito di Bruxelles, da entrambe le parti, ha eluso completamente.
Come può esistere neutralità tecnologica in un sistema in cui i proventi vengono redistribuiti centralmente dall’alto?
Un vero meccanismo di mercato lascia alle imprese il capitale per scoprire e finanziare autonomamente le tecnologie di abbattimento più efficienti. Se il prezzo della CO₂ sale, le aziende investono nell’efficienza energetica, nell’elettrificazione, nei combustibili alternativi: quelle che per loro, nel loro contesto specifico, sono le soluzioni più convenienti. Il mercato scopre l’efficienza senza che nessuno debba sapere in anticipo quale tecnologia è quella giusta.
La redistribuzione pubblica dei proventi seleziona invece i vincitori politicamente. Decide che il biometano merita di più dell’efficienza energetica, che il CCUS merita di più della riforestazione, che l’Italia merita di più della Polonia. Può farlo saggiamente o malamente, ma non può farlo con la stessa efficienza informativa di milioni di decisioni aziendali autonome.
Non è un argomento contro gli investimenti pubblici nella transizione. È un argomento per non distruggere il meccanismo di mercato mentre si fanno quegli investimenti.
Cosa chiedere davvero alla Commissione entro luglio
Von der Leyen ha promesso una riforma “rilevante per l’Italia” entro luglio. È un’apertura concreta. Ma il rischio è che si intervenga sulla superficie senza toccare la struttura. E vale la pena notare subito una cosa: tra gli obiettivi dichiarati della riforma c’è “ridurre la volatilità del prezzo del carbonio”. È un obiettivo che rivela quanto anche chi difende il sistema non abbia ben chiaro come funziona un mercato di commodity. La volatilità non è un difetto del mercato ETS: è la sua natura. È il segnale che trasmette informazioni sui costi marginali di abbattimento, sulle aspettative normative, sullo stato della domanda industriale. Voler ridurre la volatilità dell’ETS è come voler ridurre la volatilità del prezzo del petrolio: si può provare a smussarne i picchi estremi, ma l’obiettivo dichiarato come strutturale rivela una incomprensione di fondo di cosa sia un mercato.
Una riforma coerente con i principi di un’economia di mercato dovrebbe invece muoversi su due direttrici precise.
Quote gratuite: non una concessione, ma un principio di mercato
La prima, e più urgente, è l’estensione delle quote gratuite: non solo per le industrie già incluse nel sistema, ma per tutti i partecipanti al mercato ETS che operano in settori esposti alla concorrenza internazionale. Questo è il segnale più importante e più sano che potrebbe venire dalla riforma di luglio. Le quote gratuite non sono una concessione alle industrie inquinanti: sono il modo per tenere il capitale nel sistema produttivo dove può trovare autonomamente le soluzioni più efficienti. Ma c’è di più. Le quote gratuite dovrebbero essere ricalibrate per accompagnare le aziende lungo una curva di decarbonizzazione con la pendenza giusta. Avere una curva molto ripida subito, nei settori dove le tecnologie di abbattimento economicamente sostenibili non esistono ancora, e poi piatta dopo è controproducente: ammazza le aziende invece di accompagnarle. La sequenza corretta è quella inversa, dando tempo ai settori hard-to-abate di aspettare le soluzioni tecnologiche che stanno emergendo.
Crediti internazionali di CO₂: aprire il mercato oltre i confini europei
La seconda direttrice è l’apertura al mercato internazionale dei crediti di CO₂, estendendo il perimetro dei segnali di mercato anche al di fuori dei confini geografici dell’Unione europea. Qualunque riduzione di emissioni verificabile e certificata, dovunque avvenga nel mondo, dovrebbe poter contribuire al raggiungimento degli obiettivi europei. Consentire l’uso di crediti di CO₂ di alta qualità per una percentuale tra il 15 e il 30% degli obblighi ETS è sano, funzionale e già allineato ai precetti dell’Articolo 6 dell’Accordo di Parigi e agli strumenti che la stessa UE ha abilitato per il perseguimento dei target 2040. Il CAP europeo permette di assicurarsi il raggiungimento del target di decarbonizzazione entro la data stabilita. I crediti di CO₂ internazionali permettono di farlo al costo realmente più basso e di comprare il tempo necessario affinché i settori più hard-to-abate dispongano di alternative tecnologiche ed economicamente sostenibili. Questo è il senso della vera neutralità tecnologica e geografica.
Perché sospendere l’ETS sarebbe il danno peggiore
Detto questo, è necessario essere chiari sull’unica proposta che non ha senso: la sospensione.
Sospendere l’ETS penalizzerebbe innanzitutto chi ha già investito nella decarbonizzazione, ovvero le imprese più competitive e innovative del sistema industriale europeo. È una tassa regressiva sull’innovazione: premia chi ha rimandato e penalizza chi ha anticipato.
La qualità del dibattito: troppi errori concettuali di base
C’è un ultimo elemento che non si può tacere, a costo di risultare scomodi.
La posizione dell’Italia e degli altri paesi che chiedevano la sospensione dell’ETS va letta, in parte, come una mossa negoziale: un modo drastico per sedersi al tavolo delle trattative con la forza necessaria per ottenere concessioni reali. Da questo punto di vista, il risultato di Bruxelles, con il via libera alla riforma e l’apertura sul decreto bollette, non è affatto una sconfitta.
Tuttavia, nelle settimane che hanno preceduto il Consiglio europeo, abbiamo ascoltato dichiarazioni di esponenti di governo e di vertici di Confindustria che contenevano una quantità preoccupante di errori concettuali di base. Permessi di emissione ETS confusi con crediti di CO₂ del mercato volontario. Crediti di CO₂ confusi con i certificati di immissione in consumo legati alle quote di auto elettriche. Strumenti che hanno logiche, mercati e funzioni completamente diverse, trattati come sinonimi interscambiabili.
Se si vuole negoziare a Bruxelles su un tema tecnico complesso come il carbon pricing, bisogna arrivare al tavolo preparati. La confusione terminologica non è un dettaglio: segnala una comprensione superficiale del funzionamento del sistema che si vuole riformare. E chi non capisce bene uno strumento difficilmente può riformarlo in modo efficace.
Riformare l’ETS, e farlo bene: il mandato di luglio
Il Consiglio europeo del 19-20 marzo ha prodotto un mandato chiaro: la Commissione deve presentare una riforma dell’ETS entro luglio. La Commissione ha accettato che il sistema vada cambiato in modo significativo, ha aperto sul decreto bollette italiano e ha confermato che lavorerà sull’estensione delle quote gratuite per i settori energivori.
È esattamente il compromesso giusto, a condizione che la riforma di luglio non si limiti ai margini del sistema ma affronti il nodo strutturale: come ridare all’ETS la sua natura di mercato, come calibrare la curva di decarbonizzazione in modo che sia percorribile dall’industria, e come aprire al contributo dei crediti internazionali di qualità per perseguire i target al costo più basso possibile.
Un vero mercato del carbonio non distrugge la competitività industriale europea. La crea, premiando chi innova e penalizzando chi rimanda. Una tassa mal concepita, invece, drena risorse senza selezionare i migliori. L’Europa ha avuto la fortuna di costruire il primo. Non faccia l’errore di trasformarlo definitivamente nel secondo.
