Il 7 aprile 2026 la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento che costituisce, a tutti gli effetti, un atto fondativo di nuovo tipo: la creazione dell’European Union Space Services Agency (EUSPA) che è destinata a sostituire e ridefinire l’attuale European Union Agency for the Space Programme.
Si tratta di un atto che ha implicazioni profonde per il modo in cui l’Europa gestirà le proprie infrastrutture spaziali nel prossimo decennio. Comprenderne il contenuto, e al tempo stesso le debolezze, richiede di affrontare alcune domande di fondo: perché nasce questa agenzia nella sua nuova forma? Cosa farà concretamente? Chi la controlla? E quali sono i rischi che questo disegno porta con sé?
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Perché nasce la nuova EUSPA dell’Europa
Per capire la ratio della proposta occorre partire da un dato apparentemente tecnico ma politicamente significativo. L’attuale Agenzia europea per il programma spaziale è stata istituita con il Regolamento (UE) 2021/696, un atto normativo che regolava nel suo complesso il Programma spaziale dell’Unione per il periodo 2021-2027. Il problema è che quel regolamento era strutturalmente vincolato al ciclo di bilancio settennale dell’Unione, noto anche come Quadro finanziario pluriennale. In altre parole, l’agenzia aveva una base giuridica che sarebbe diventata in parte obsoleta alla fine del 2027, quando il Quadro finanziario pluriennale attuale si chiude e uno nuovo prende il via.
Ciò avrebbe generato una situazione di incertezza: l’agenzia continuava a operare, aveva personale, contratti, responsabilità operative su sistemi critici come Galileo ed EGNOS, ma le sue fondamenta sarebbero diventate instabili. La proposta della Commissione risponde a questo problema con uno strumento classico del diritto dell’Unione: un regolamento autonomo, un atto fondativo dedicato esclusivamente all’agenzia, sganciato dai cicli di bilancio e quindi strutturalmente permanente. L’agenzia, nella sua nuova configurazione, non avrà più una scadenza incorporata. Potrà pianificare, assumere personale, stipulare accordi e prendere decisioni con un orizzonte temporale che non dipende da quando finisce il prossimo Quadro finanziario pluriennale.
Questo è il cuore della proposta: non si crea dal nulla una nuova istituzione, si dà a un’istituzione esistente una veste giuridica più solida e durevole. Si cambia però anche il nome, e i nomi nella burocrazia europea non sono mai casuali. Da “Agenzia per il programma spaziale” a “Agenzia per i servizi spaziali”: uno spostamento semantico che segnala un cambio di enfasi, dal finanziamento e dalla gestione dei programmi alla fornitura concreta di servizi agli utenti, ai governi, alle imprese, ai cittadini.
Come la nuova EUSPA si inserisce nel programma spaziale europeo
Prima di addentrarsi nella struttura del regolamento, vale la pena di ricordare brevemente di cosa stiamo parlando quando diciamo “programma spaziale europeo”. L’Unione europea gestisce o co-gestisce un sistema articolato di programmi spaziali che non riguardano solo l’esplorazione scientifica, ma hanno applicazioni pratiche quotidiane.
Galileo è il sistema europeo di navigazione satellitare, l’alternativa al GPS americano. EGNOS è il sistema di sovrapposizione geostazionaria europeo, che potenzia la precisione della navigazione aerea e serve a garantire la sicurezza dei voli in Europa. Copernicus è il programma di osservazione della Terra, che fornisce immagini e dati satellitari usati per monitorare i cambiamenti climatici, gestire le emergenze, sorvegliare le frontiere, pianificare l’agricoltura. IRIS2 è il più recente, un sistema di connettività satellitare sicura pensato soprattutto per utenti governativi, analogo per certi versi allo Starlink di SpaceX ma concepito con finalità istituzionali e di sicurezza europee. A questi si aggiunge il componente SSA, Space Situational Awareness, che include il monitoraggio delle condizioni meteorologiche spaziali e il tracciamento dei detriti orbitali, sempre più rilevante per la sicurezza delle operazioni satellitari.
L’EUSPA nella sua forma attuale e futura è l’entità che gestisce operativamente molti di questi sistemi, o ne supervisiona la sicurezza, o ne promuove l’uso sul mercato. Non costruisce i satelliti, ma li fa funzionare, ne certifica la sicurezza, ne gestisce i dati, ne coordina gli utenti.
Cosa farà concretamente l’EUSPA
La proposta di regolamento definisce i compiti dell’agenzia in tre categorie distinte, una struttura che rivela molto sulla filosofia di governance sottostante.
Compiti propri dell’agenzia
La prima categoria comprende i compiti propri dell’agenzia, quelli che essa esercita in modo autonomo per effetto del regolamento stesso, senza che la Commissione debba di volta in volta autorizzarla. Tra questi c’è l’accreditamento di sicurezza dei componenti spaziali europei, un compito delicato che consiste nel verificare che i sistemi soddisfino i requisiti di sicurezza stabiliti dall’Unione. C’è poi la gestione della rete della comunità degli utenti governativi, la promozione dell’uso dei dati e dei servizi spaziali, il supporto tecnico alla Commissione, e la gestione delle regole di accesso al servizio regolamentato pubblico di Galileo, che è il servizio crittografato riservato alle autorità governative.
Compiti delegati dalla Commissione
La seconda categoria contiene i compiti che la Commissione affiderà all’agenzia mediante delega. Il più importante è la gestione operativa di Galileo ed EGNOS, il sistema di navigazione e posizionamento. Questo include la manutenzione delle infrastrutture, l’aggiornamento dei sistemi, il monitoraggio delle prestazioni. Rientrano qui anche la gestione dell’hub per le comunicazioni satellitari governative, il cosiddetto GOVSATCOM Hub, e alcune attività di sviluppo del mercato a valle, cioè quelle che favoriscono la creazione di applicazioni e servizi basati sui dati spaziali europei.
Le funzioni legate alla prontezza operativa
La terza categoria è la più interessante e la più problematica al tempo stesso. Contiene i compiti che la Commissione potrà affidare all’agenzia solo sulla base della sua “prontezza operativa”. In sostanza, sono funzioni che l’agenzia non ha ancora, ma che le verranno attribuite man mano che acquisirà le capacità necessarie. Tra queste ci sono la fornitura di servizi governativi di osservazione della Terra, la gestione di contratti nel quadro di IRIS2, la fornitura di servizi di sorveglianza spaziale, il monitoraggio delle interferenze radiofrequenziali, il supporto all’accesso allo spazio e alla commercializzazione dello spazio. In sostanza, questa terza categoria disegna l’agenzia del futuro, quella che potrebbe diventare il principale operatore delle infrastrutture spaziali europee per tutti i segmenti, non solo la navigazione.
La governance della nuova EUSPA tra autonomia e controllo
La governance: un equilibrio difficile tra autonomia e controllo
Dal punto di vista organizzativo, il regolamento riproduce in larga misura la struttura esistente, con alcune modifiche significative. L’agenzia avrà un Consiglio di amministrazione composto da un rappresentante per ciascuno Stato membro e tre rappresentanti della Commissione, tutti con diritto di voto. Al Consiglio si affiancano il Direttore esecutivo e, novità rispetto al passato, un Vicedirettore esecutivo. Rimane il Consiglio di accreditamento di sicurezza, organo autonomo con funzioni specifiche sulla certificazione di sicurezza dei sistemi spaziali.
Una delle questioni più delicate riguarda il rapporto tra il Consiglio di accreditamento di sicurezza e il resto della struttura. Il regolamento insiste sull’autonomia e sull’indipendenza di questo organo rispetto alle attività operative dell’agenzia. La separazione è giustificata da ragioni di principio: chi decide se un sistema è sicuro non può essere lo stesso soggetto che gestisce quel sistema, perché si creerebbe un evidente conflitto di interessi. Tuttavia, il regolamento introduce anche alcune correzioni rispetto alla totale indipendenza: la Commissione deve poter partecipare alle deliberazioni del Consiglio di accreditamento, ha accesso a tutti i documenti, può richiedere che una decisione venga emessa entro tre mesi, e se il Consiglio non decide in quel lasso di tempo la decisione si considera approvata. Questa clausola del silenzio-assenso è presentata come uno strumento per evitare paralisi decisionali, ma è una scelta che merita attenzione critica.
Le decisioni più importanti del Consiglio di amministrazione richiedono una maggioranza qualificata dei due terzi dei membri con diritto di voto. Alcune decisioni, tuttavia, richiedono obbligatoriamente il voto favorevole dei rappresentanti della Commissione. Questo crea di fatto un potere di veto della Commissione su materie selezionate, tra cui il bilancio, le questioni relative al personale e alcune decisioni organizzative. Il testo elenca con precisione quali decisioni richiedono questo consenso, il che è un elemento di trasparenza, ma la struttura complessiva mette in evidenza la tensione, mai del tutto risolta nelle agenzie europee, tra il principio di autonomia dell’agenzia e il controllo della Commissione.
Le criticità della nuova EUSPA nella proposta della Commissione
Un’analisi equilibrata del documento non può ignorare alcune criticità significative, sia di metodo che di merito.
Valutazione d’impatto e continuità amministrativa
La prima riguarda la mancanza di una approfondita valutazione d’impatto. Il regolamento viene presentato come un atto essenzialmente tecnico di continuità, che alla fine non fa che riprodurre la base giuridica esistente e non introduce novità sostanziali di politica. Per questo motivo, la Commissione dichiara esplicitamente di non aver effettuato una valutazione d’impatto a pieno titolo, rinviando a quella già condotta per il Regolamento sul Fondo europeo per la competitività, che è il provvedimento quadro a cui questa proposta si collega. Questo approccio è comprensibile da un punto di vista procedurale, ma è discutibile nel merito. L’agenzia non rimane uguale a se stessa: acquista compiti nuovi e rilevanti, vede quasi raddoppiare il suo bilancio, cambia il suo nome e la sua filosofia operativa. Presentare tutto questo come semplice continuità amministrativa è una semplificazione che riduce la qualità del dibattito pubblico e parlamentare.
Discrezionalità sui compiti futuri
La seconda criticità riguarda la struttura per compiti. La suddivisione in tre categorie, compiti propri, compiti delegati dalla Commissione e compiti delegati subordinatamente alla prontezza operativa, crea una gerarchia apparentemente logica ma nella pratica molto dipendente dalla discrezionalità della Commissione. I compiti della terza categoria, che sono i più ambiziosi e strategicamente rilevanti, possono essere affidati all’agenzia o meno, e con quali modalità, sulla base di valutazioni che la Commissione conduce in autonomia. Non esiste nel testo un meccanismo preciso che definisca cosa significa “prontezza operativa”, né criteri oggettivi che l’agenzia deve soddisfare per ricevere le deleghe. Questo lascia ampio margine di discrezionalità alla Commissione e può generare incertezza nella pianificazione a lungo termine dell’agenzia stessa.
Le regole di crisi e i loro limiti
La terza criticità riguarda i meccanismi di crisi. Il regolamento dedica una certa attenzione alla continuità operativa in caso di emergenza, prevedendo che il Consiglio di amministrazione possa dichiarare una situazione di crisi, che il Direttore esecutivo possa obbligare il personale a svolgere le proprie funzioni anche in circostanze straordinarie, e che si possano mobilitare rapidamente esperti nazionali. Queste disposizioni sono comprensibili in un contesto in cui le infrastrutture spaziali sono sempre più considerate infrastrutture critiche, vulnerabili ad attacchi informatici, interferenze elettromagnetiche o eventi geopolitici. Tuttavia, il testo non definisce con sufficiente precisione cosa si intende per crisi e quindi come si articola il coordinamento con le strutture di risposta alle crisi degli Stati membri. Il rinvio alle regole interne dell’agenzia per definire questi aspetti è una delega in bianco che potrebbe rivelarsi inadeguata proprio nelle situazioni per cui è pensata.
Il cambio di nome della nuova EUSPA e il significato politico
Il passaggio da “Agenzia per il programma spaziale” a “Agenzia per i servizi spaziali” non è solo una questione di etichetta. Il Programma spaziale è un concetto che evoca un insieme di attività pianificate e finanziate nell’ambito di un ciclo di bilancio. I servizi spaziali sono qualcosa di diverso: sono funzioni permanenti, continue, che vengono erogate agli utenti indipendentemente dai cicli finanziari. Il nuovo nome riposiziona l’agenzia come fornitore di servizi, non come gestore di programmi. Questo ha conseguenze sulla cultura organizzativa, sulla struttura degli incentivi, sulla relazione con gli utenti.
In un certo senso, la proposta porta avanti una tendenza che era già presente nella prassi dell’agenzia, ma che non era ancora stata formalizzata con chiarezza. L’Agenzia esistente ha progressivamente spostato il suo baricentro dall’implementazione tecnica dei programmi spaziali verso la promozione dell’uso dei dati e dei servizi presso le imprese, le pubbliche amministrazioni, i ricercatori. La nuova denominazione ratifica questo spostamento e ne fa una scelta esplicita di politica istituzionale. Rimane però aperta la domanda su come si definisca il confine tra i compiti di fornitura di servizi dell’agenzia e quelli della Commissione europea e degli altri enti incaricati dalla stessa Commissione. Il regolamento usa spesso la formula “senza pregiudizio per le attività svolte da altri soggetti”, ma questa clausola di salvaguardia, reiterata più volte nel testo, rischia di essere più una dichiarazione di principio che una delimitazione operativa precisa.
EUSPA, ESA e Stati membri: rapporti ancora da chiarire
Una questione che il regolamento affronta solo di sfuggita, ma che ha una rilevanza pratica enorme, è il rapporto tra EUSPA e l’Agenzia spaziale europea, nota come ESA. L’ESA è un’organizzazione intergovernativa distinta dall’Unione europea, con una propria storia, i propri finanziamenti, i propri programmi. Non tutti gli Stati dell’UE sono membri dell’ESA, e non tutti i membri dell’ESA sono nell’UE. Negli anni, la divisione del lavoro tra la vecchia Agenzia ed ESA si è consolidata in modo informale: l’ESA è il soggetto che progetta e sviluppa i sistemi spaziali, l’Agenzia li gestisce e ne promuove l’uso. Ma questa divisione non è sempre così netta nella pratica, e il regolamento non la chiarisce in modo sistematico. Il testo prevede che un rappresentante dell’ESA partecipi come osservatore alle riunioni del Consiglio di amministrazione, ma questo non è sufficiente a definire le responsabilità operative in modo inequivoco.
Analogo discorso vale per gli Stati membri. Il regolamento prevede che il personale degli Stati possa essere mobilitato per brevi periodi, che le autorità nazionali svolgano ruoli nel processo di accreditamento di sicurezza, che le istituzioni dei Paesi ospitanti collaborino alla continuità operativa. Ma la governance rimane saldamente in mano alla struttura centralizzata dell’agenzia e alla Commissione. In un settore come quello spaziale, dove diversi Stati membri, a partire dalla Francia, dalla Germania e dall’Italia, hanno capacità industriali e istituzionali molto rilevanti, la tensione tra centralizzazione europea e autonomia nazionale è sempre presente, anche se il regolamento evita di affrontarla esplicitamente.
Perché EUSPA nasce in un contesto geopolitico più duro
Il documento fa esplicito riferimento al “contesto geopolitico attuale” per giustificare l’attenzione alla sicurezza e alla resilienza. Vale la pena di soffermarsi su questo punto perché aiuta a comprendere perché questa proposta va collocata in un quadro più ampio di quanto la sua natura tecnica non suggerisca.
Lo spazio è diventato, negli ultimi anni, un dominio sempre più contestato. Gli Stati Uniti, la Cina, la Russia, l’India, ma anche attori privati come SpaceX, Amazon e altri, stanno ridefinendo le regole del settore con una velocità che le istituzioni europee faticano a seguire. La dipendenza da sistemi di altri paesi, in particolare il GPS americano, per funzioni critiche come la navigazione aerea, il sincronismo delle reti di telecomunicazione, la gestione del traffico marittimo, è percepita come una vulnerabilità strategica. Galileo è la risposta europea a questa dipendenza, ma richiede un gestore capace di garantirne la continuità operativa in qualsiasi circostanza.
In questo quadro, l’attenzione alla sicurezza che permea il regolamento non è una preoccupazione burocratica, ma riflette la consapevolezza che le infrastrutture spaziali sono obiettivi militari e bersagli di operazioni di disturbo. Le interferenze ai segnali GPS sono già una realtà documentata in diverse aree del continente europeo. I detriti orbitali rappresentano una minaccia crescente per i satelliti operativi. Le vulnerabilità informatiche dei sistemi di terra sono un vettore di attacco su cui si esercitano attori statali ostili. Il regolamento tenta di rispondere a questi rischi attraverso il rafforzamento dell’accreditamento di sicurezza, la previsione di meccanismi di gestione delle crisi, e la costituzione di un sistema di monitoraggio della sicurezza spaziale permanente.
Nuova EUSPA: un passo utile ma ancora incompleto
Un passo necessario, da completare con più coraggio
La proposta di regolamento per l’Agenzia dell’Unione europea per i servizi spaziali è, nei suoi fondamenti, una misura ragionevole e necessaria. Dare a un’istituzione che gestisce infrastrutture critiche permanenti una base giuridica stabile e autonoma rispetto ai cicli di bilancio è un atto di buon governo, non di ambizione istituzionale. L’agenzia ha dimostrato, secondo la valutazione intermedia citata nello stesso documento, di funzionare bene e di raggiungere i propri obiettivi. Consolidarne il mandato è una scelta logica.
C’è poi una questione di ambizione politica. Il settore spaziale europeo si trova in un momento di trasformazione profonda, segnato dalla competizione con attori privati di scala globale, dalla pressione geopolitica di potenze che trattano lo spazio come un dominio militare, e dalla necessità di coinvolgere l’industria e la ricerca europee in modo più sistematico. Una proposta che si limita a garantire la continuità operativa di strutture esistenti è sicuramente utile, ma potrebbe non essere sufficiente per rispondere alla rapidità con cui il contesto sta cambiando. Il Parlamento europeo ha l’occasione, nelle prossime settimane e nei prossimi mesi, di trasformare un atto di ordinaria amministrazione istituzionale in un documento di visione più ambiziosa. Sarebbe un’occasione da non sprecare.
La nuova EUSPA e il nodo della sovranità spaziale
C’è, infatti, una parola che attraversa l’intero regolamento senza mai essere davvero messa a fuoco: sovranità. Il testo la usa, la evoca, la presuppone, ma non ne costruisce una definizione operativa chiara, né la tratta come un obiettivo politico esplicito da perseguire con strumenti precisi. Eppure è proprio la sovranità, intesa come capacità dell’Unione di controllare autonomamente le proprie infrastrutture spaziali e i servizi che da esse dipendono, la vera posta in gioco di questo provvedimento.
Il concetto di sovranità applicato allo spazio è relativamente nuovo nel linguaggio delle istituzioni europee, ma sta acquistando rapidamente consistenza. Non si tratta di rivendicare un dominio territoriale sull’orbita, il che sarebbe giuridicamente impossibile e politicamente insensato, quanto di affermare la capacità di gestire in modo indipendente tecnologie e infrastrutture da cui dipende il funzionamento di settori essenziali della vita collettiva. Quando un aereo atterra seguendo le indicazioni di EGNOS, quando un’ambulanza viene guidata da Galileo verso un ospedale, quando un sistema di allerta precoce per le alluvioni utilizza dati di Copernicus, si sta esercitando una funzione pubblica che non può dipendere dalla buona volontà di un’altra potenza o dalla continuità operativa di un’impresa privata straniera.
Questa dipendenza non è teorica. Il GPS americano è un sistema militare gestito dal Dipartimento della Difesa degli Stati Uniti, che ne può limitare la precisione o l’accesso in qualsiasi momento per ragioni di sicurezza nazionale americana. SpaceX fornisce connettività satellitare con condizioni contrattuali che l’Unione europea non controlla e che si sono già rivelate politicamente sensibili in diversi contesti di crisi. La Russia ha usato sistemi di interferenza satellitare come strumento di pressione geopolitica in aree confinanti con l’Europa. Questi non sono scenari ipotetici: sono fatti già accaduti, che rendono il tema della sovranità spaziale un problema concreto di governo, non una questione astratta di principio.
In questo senso, la nuova agenzia per i servizi spaziali può essere letta come un tassello di un disegno più ampio che l’Unione sta costruendo con una certa fatica e lentezza. La fatica non è solo burocratica: è anche politica, perché la sovranità spaziale implica scelte che alcuni Stati membri non sono ancora pronti a fare in modo coerente. Implica, per esempio, preferire sistemi europei a quelli americani o cinesi anche quando questi ultimi sono più economici o più avanzati in certe funzioni. Implica investire nella capacità di lancio autonoma, che l’Europa ha attraversato anni difficili nel tentare di mantenere. Implica costruire catene del valore industriali che non dipendano da componentistica o tecnologia di provenienza extraeuropea per i sistemi più critici. Nessuno di questi aspetti è affrontato direttamente nel regolamento, e sarebbe ingenuo aspettarsi che lo fosse: un atto fondativo di un’agenzia non è il luogo per decisioni industriali o di politica commerciale. Ma è importante riconoscere che senza queste scelte a monte, il lavoro dell’agenzia rischia di restare in parte vuoto.
La sovranità spaziale è anche una questione di dati. I programmi europei producono ogni giorno enormi quantità di informazioni: immagini della superficie terrestre, dati di posizionamento, misurazioni atmosferiche, tracciati di oggetti in orbita. Chi controlla questi dati, chi può accedervi, a quali condizioni e con quali garanzie, è una domanda di sovranità tanto quanto lo è sapere chi gestisce i satelliti fisicamente. Su questo punto il regolamento tace, e il silenzio è significativo. In un’epoca in cui i dati sono una risorsa strategica, non avere nel testo fondativo dell’agenzia una chiara politica dei dati è una lacuna che andrebbe colmata nel corso del processo legislativo.
C’è infine una dimensione della sovranità spaziale che ha a che fare con la capacità di agire in autonomia in situazioni di crisi. Se l’Unione europea non fosse in grado di mantenere operativi i propri sistemi di navigazione, osservazione e comunicazione satellitare durante un conflitto o una crisi geopolitica grave, la sua capacità di risposta sarebbe compromessa non solo militarmente, ma in tutti i settori che dipendono da quelle infrastrutture. Il regolamento prevede meccanismi di gestione della crisi, come si è visto, ma lo fa in termini essenzialmente amministrativi, senza collegarli esplicitamente a una strategia di resilienza sistemica che coinvolga gli Stati membri, le industrie nazionali e le strutture di difesa.
Dare all’Europa una propria agenzia per i servizi spaziali stabile e permanente è dunque un passo nella direzione giusta, ma la sovranità non si costruisce con i regolamenti: si costruisce con le scelte industriali, con gli investimenti, con la volontà politica di accettare i costi di breve termine che l’autonomia richiede. Il regolamento crea la struttura istituzionale. Riempirla di contenuto reale dipenderà da decisioni che vanno ben oltre questo testo, e che l’Europa dovrà prendere nei prossimi anni con maggiore urgenza di quanto finora dimostrato.
