L’Europa ha scelto, quarant’anni fa, di affidarsi ai meccanismi del mercato unico, convinta che la liberalizzazione commerciale e la concorrenza internazionale sarebbero state sufficienti a garantire la competitività del suo tessuto industriale. Questa decisione si è rivelata essere un errore strategico di portata storica. Oggi, il continente europeo si trova in una posizione di vulnerabilità strutturale che nessun’altra economia avanzata presenta in misura comparabile.
Nel 2024, mentre gli Stati Uniti hanno prodotto 40 grandi modelli di intelligenza artificiale e la Cina 15, l’Unione Europea ne ha sviluppati soltanto 3. L’Europa non investe sufficientemente in R&D: il 2,2% del PIL contro il 3,6% degli USA e il 2,6% della Cina [1]. Un aspetto cruciale che merita un’analisi approfondita è il meccanismo adottato a livello europeo per finanziare l’innovazione, basato quasi esclusivamente sui bandi europei. Questo modello, sebbene benintenzionato, ha dimostrato crescenti segni di inadeguatezza strutturale.
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La critica al modello dei bandi europei per l’innovazione
I dati dell’ecipe (european centre for international Political Economy) sono inequivocabili: il divario cumulativo di investimenti R&D tra UE e USA dal 2003 ammonta a [14]740 miliardi di euro, di cui 701 miliardi accumulati solo dal 2012.
Nel 2024, il divario annuale ha raggiunto 114 miliardi di euro. La quota dell’UE nella spesa globale per R&D corporate è scesa dal 25% nel 2004 al 17% nel 2024 [14]. Come documentato dalla ricerca accademica, l’UE è intrappolata in una “middle-technology trap”: il sistema di finanziamento tramite bandi favorisce progetti incrementalmente innovativi ma non supporta adeguatamente l’innovazione disruptiva [15].
L’ITIF ha documentato come l’Europa abbia fallito nel trattenere top talent e aziende tecnologiche. DeepMind, fondata nel Regno Unito nel 2010, è stata acquisita da Google nel 2014 dopo aver faticato a ottenere finanziamenti da investitori venture capital europei [1].
Il divario di venture capital con Usa e Cina è devastante: le aziende europee hanno raccolto 426 miliardi di dollari nell’ultimo decennio, mentre le aziende USA hanno raccolto circa 800 miliardi di dollari in più [1]. La crescita del PIL dal 2008 è illuminante: l’UE è passata da 16,4 a 18,6 trilioni di dollari, gli USA da 14,9 a 27,9 trilioni (quasi raddoppiato), la Cina da 4,6 a 17,8 trilioni (quasi quadruplicato) [1].
Tutte le 7 aziende tecnologiche multi-miliardarie del mondo sono americane. L’Europa può vantare solo 28 aziende con valutazioni superiori a 100 miliardi di dollari [1]. Come evidenziato dal European Parliament Research Service, c’è una “home bias” evidente negli investimenti in aziende innovative in tutta Europa, rappresentando un fallimento del mercato interno [16].
Il caso Airbus – quando l’intervento statale funziona
in netto contrasto con il fallimento generalizzato del modello di finanziamento tramite bandi, esiste un ambito nel quale la leadership tecnologica europea si è rafforzata: il consorzio Airbus. Questo rappresenta la dimostrazione più evidente di come politiche più dirigiste, con intervento diretto dei governi, possano produrre risultati strategici.
Airbus è oggi il più grande produttore mondiale di aeromobili commerciali ed elicotteri. Dal 2019, ha superato il suo principale rivale, la corporation americana Boeing, sia in termini di ricavi che di ordini [17].
La quota di mercato di Airbus è cresciuta dal 19% nel 1995 al 50% nel 2010, superando Boeing dal 2012 in poi [18]. Airbus impiega 135.000 persone, il 90% delle quali in Europa.
Il ruolo decisivo dell’intervento statale
Come documentato dalla ricerca accademica, “il supporto governativo è stato un fattore decisivo per l’aumento della quota di mercato di Airbus o persino per la sua stessa esistenza. Airbus potrebbe essere sopravvissuta in assenza di aiuti di stato, probabilmente però in una forma diversa” [18].
Il sostegno ad Airbus ha incluso più di 300 misure separate provenienti dall’Unione Europea, Francia, Germania, UK e Spagna in quasi quarant’anni: Launch Aid con tassi di interesse inferiori al mercato; prestiti dalla BEI; infrastrutture e aiuti per lo sviluppo di strutture; contributi R&D.
La Commissione Europea ha giustificato questi aiuti sotto l’Articolo 107(3)(c) TFUE, riconoscendo che l’intervento economico si è rivelato “vitale per un’industria aeronautica europea sostenibile” e per la “creazione di posti di lavoro” [18].
Lezioni dal caso Airbus
L’esperienza di Airbus offre diverse lezioni importanti che contraddicono l’approccio puramente basato sui bandi:
- La pazienza strategica: gli obiettivi erano pianificati su orizzonti decennali, non trimestrali
- Il coordinamento paneuropeo: diversi governi hanno collaborato in modo coordinato, condividendo rischi e benefici
- L’utilizzo della domanda pubblica: il governo ha utilizzato i propri acquisti per creare domanda per prodotti domestici
- La protezione temporanea: l’industria nascente è stata protetta dalla concorrenza durante la fase di maturazione
Come evidenziato dalla letteratura accademica, “gli sforzi europei a partire dal 1970 sono stati coronati da successo nel creare un concorrente vitale (Airbus) ai produttori americani dominanti (Boeing, McDonnell-Douglas)” [19].
Il procurement pubblico come strumento di indipendenza industriale
Il procurement pubblico europeo rappresenta circa il 14-15% del prodotto interno lordo del continente [2]. Tradotto in termini assoluti, parliamo di migliaia di miliardi di euro di spesa pubblica annuale. Questa cifra colloca il settore pubblico come il più grande acquirente di beni e servizi in Europa.
L’OCSE ha chiarito che “l’enfasi sul procurement per l’innovazione sta diventando sempre più importante come strumento strategico per guidare la crescita economica” [3].
Geroski, già nel 1990, identificava il procurement pubblico come uno dei quattro strumenti principali della politica per l’innovazione [21] [4].
Il meccanismo economico: come la domanda pubblica plasma l’offerta
Quando una pubblica amministrazione emette un bando con requisiti tecnici specifici, standard di interoperabilità e vincoli di provenienza, non sta semplicemente acquistando un bene: sta definendo i parametri entro cui l’offerta si deve sviluppare. Questo fenomeno è stato efficacemente descritto come “innovazione guidata dalla domanda” (demand-driven innovation).
Se lo Stato richiede che i servizi cloud per la PA garantiscano l’hosting dei dati in data center europei, la conformità al GDPR, l’interoperabilità attraverso standard aperti e la portabilità dei dati, sta creando le condizioni per lo sviluppo di un’industria cloud europea [5].
La ricerca di Hoekman ha dimostrato che “una regolamentazione di maggiore qualità è associata a una maggiore partecipazione delle PMI” [6]. Permettere alle PMI digitali europee di partecipare efficacemente agli appalti pubblici potrebbe creare 1,8 milioni di posti di lavoro [2].
Gli USA e la Cina: modelli di confronto
Gli Stati Uniti hanno sviluppato un modello unico di capitalismo della difesa. La timeline dell’innovazione DARPA documenta tecnologie che sono passate dall’applicazione militare a quella civile: Internet (ARPANET, 1969), il GPS, Siri, i vaccini mRNA [7].
La Cina, con il programma Made in China 2025, ha dimostrato come gli appalti pubblici discriminatori possano accelerare lo sviluppo di settori tecnologici strategici [8]. Nei veicoli elettrici, la Cina ha raggiunto il 91% di quota di mercato domestica nel 2024. Nel solare, ha superato l’80% del mercato globale [9].
Come evidenziato dalla letteratura, “il settore militare può facilmente superare i vincoli di mercato perché ha bisogno di fornitori fidati” [10].
L’analisi delle linee guida AGID sul procurement AI
La pubblicazione delle bozze di Linee Guida AGID per il procurement e lo sviluppo di sistemi di Intelligenza Artificiale nella Pubblica Amministrazione rappresenta un momento significativo nel percorso italiano verso la digitalizzazione pubblica. Tuttavia, questi documenti meritano una valutazione critica che vada oltre la semplice analisi tecnica, per esaminarne la coerenza con l’agenda di sovranità tecnologica che l’Europa e l’Italia urgentemente necessitano [1].
Gli elementi positivi delle linee guida
Le Linee Guida AGID strutturano un framework di venti principi per l’adozione, lo sviluppo e il procurement di sistemi AI. Il documento distingue chiaramente tra diverse famiglie di sistemi AI – dall’IA statistica al Deep Learning fino alla Generative AI – riconoscendo che ciascuna presenta implicazioni differenti per il procurement pubblico.
Il Principio 15 merita una valutazione positiva: esso stabilisce che le PA “DEVONO basarsi su standard aperti e riconosciuti a livello UE e internazionale, favorendo interoperabilità, portabilità e manutenibilità”. Inoltre, il Principio 17 promuove esplicitamente “l’uso di componenti open source e open weights”.
Un elemento particolarmente interessante è l’enfasi sull’architettura logica di riferimento, che prevede obiettivi di governabilità per ciascun componente. Per i modelli di IA, gli obiettivi sono “evitare dipendenze tecnologiche e preservare possibilità di evoluzione”, richiedendo “requisiti di separabilità dall’orchestratore e criteri di sostituibilità”.
L’assenza di una dimensione di politica industriale
Il limite più significativo delle Linee Guida AGID risiede nella loro natura essenzialmente conservativa e gestionale. I documenti si concentrano principalmente su come gestire i rischi associati all’adozione dell’AI nella PA, ma mancano quasi completamente considerazioni relative all’utilizzo strategico del procurement pubblico per sviluppare capacità industriali nazionali ed europee.
Non troviamo alcuna indicazione che la pubblica amministrazione debba privilegiare fornitori europei o locali, né che debba utilizzare i propri acquisti per creare domanda per soluzioni sviluppate da aziende italiane o europee [11].
La Cina, con il programma Made in China 2025, ha dimostrato come gli appalti pubblici discriminatori possano accelerare lo sviluppo di settori tecnologici strategici. Gli USA utilizzano la spesa militare come strumento di sviluppo tecnologico da decenni [8]. Le Linee Guida italiane sembrano ignorare questa dimensione strategica del procurement.
La complessità come barriera per le PMI
Un secondo limite critico riguarda il rischio che le Linee Guida possano di fatto escludere le PMI innovative dall’accesso agli appalti pubblici. Il documento presenta venti principi articolati in numerose declinazioni, accompagnati da requisiti di conformità che includono l’AI Act, il GDPR, la NIS2, il Data Act, il Cyber Resilience Act [5].
Come evidenziato anche nell’analisi di Dario Denni, questo rischia di creare un “castello di complessità” che “eleva la complessità oltre l’obiettivo primario” e rende “la partecipazione estremamente difficile per le PMI europee” [5].
La Corte dei Conti olandese ha evidenziato che la dipendenza strutturale dai fornitori americani di cloud computing “contamina quasi tutta la spesa pubblica di servizi digitali” [12] – un fenomeno che queste Linee Guida rischiano di perpetuare.
Proposte di integrazione
Le Linee Guida dovrebbero introdurre esplicitamente criteri di preferenza per i fornitori che garantiscono un livello adeguato di sovranità (indipendenza) tecnologica: localizzazione dei dati in infrastrutture europee; assenza di obblighi di disclosure verso autorità non europee; garanzia di portabilità e reversibilità.
È necessario introdurre meccanismi di semplificazione per le PMI, come soglie di esenzione per appalti di minor valore, semplificazione delle documentazioni richieste, e criteri di valutazione che premiano le soluzioni innovative [13], nonché dare un peso più elevato nella predisposizione degli MBO della dirigenza pubblica verso attività di innovazione che sviluppano e consolidano l’innovazione con imprese nazionali e startup. Trasformare il maggior rischio che i dirigenti della PA si assumono nel lavorare con aziende e soluzioni innovative in maggior premio di risultato, l’esternalità positiva di aver puntato su soluzioni innovative nazionali ripaga l’eventuale fallimento nel perseguimento dell’obiettivo iniziale.
Le Linee Guida introducono il concetto di Costo Livellato dell’IA (LCOAI), riconoscendo che “le scelte architetturali incidono in modo diretto e significativo sui costi complessivi del sistema, sul grado di controllo esercitabile dalla PA”. Un procurement qualificato non si limita a ridurre i costi ma “sfida le aziende a produrre soluzioni innovative e competitive”, creando capacità che rimangono nel sistema industriale nazionale anche dopo la conclusione del contratto.
Perché è urgente cambiare approccio
Le prove sono schiaccianti: il modello europeo di finanziamento dell’innovazione esclusivamente tramite bandi non sta funzionando. Malgrado gli investimenti effettuati, l’Unione Europea ha progressivamente perso leadership tecnologica mondiale in quasi tutti i settori chiave.
L’unica eccezione significativa è rappresentata da Airbus, dove i governi europei sono intervenuti direttamente con politiche più dirigiste, dimostrando che l’intervento statale strategico può produrre risultati concreti quando è accompagnato da coordinamento paneuropeo, orizzonti temporali di lungo periodo e protezione temporanea dell’industria nascente.
È tempo che l’Europa apprenda da questa lezione e sviluppi un approccio più strategico al procurement pubblico e al finanziamento dell’innovazione, combinando la forza dell’intervento pubblico con la flessibilità del mercato. Come evidenziato nel Rapporto Draghi, “per la sopravvivenza dell’Europa, dobbiamo fare ciò che non è mai stato fatto prima” [20]. La prima di queste azioni è passare dalle parole ai fatti.
Note
[1] ITIF – Europe’s Innovation Lethargy Should Be a Lesson of What Not to Do: https://www.itif.org/publications/2025/07/14/europes-innovation-lethargy-lesson-of-what-not-to-do/
[2] Digital Europe – Strengthening the public procurement economic lever: https://www.digitaleurope.org/resources/strengthening-the-public-procurement-economic-lever/
[3] OECD – Public procurement for public sector innovation: https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2024/12/public-procurement-for-public-sector-innovation_93d920fc/9aad76b7-en.pdf
[4] ScienceDirect – Innovation procurement as capability-building: https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0014292119301904
[5] Dario Denni – Analisi Strategica sulla Revisione delle Direttive UE sugli Appalti Pubblici: https://www.dariodenni.it/analisi-strategica-sulla-revisione-delle-direttive-ue-sugli-appalti-pubblici/
[6] CEPR – Policy and SME participation in public procurement: https://cepr.org/voxeu/columns/policy-and-sme-participation-public-procurement
[7] DARPA – Innovation Timeline: https://www.darpa.mil/about/innovation-timeline
[8] U.S.-China Economic and Security Review Commission – Made in China 2025: Evaluating China’s Performance: https://www.uscc.gov/research/made-china-2025-evaluating-chinas-performance
[9] Rhodium Group – Was Made in China 2025 Successful?: https://rhg.com/research/was-made-in-china-2025-successful/
[10] Marine Corps University Press – US Defense Innovation and Industrial Policy: https://www.usmcu.edu/Outreach/Marine-Corps-University-Press/Expeditions-with-MCUP-digital-journal/US-Defense-Innovation-and-Industrial-Policy/
[11] Agenda Digitale – L’AI nei contratti pubblici: come cambia il procurement in Italia: https://www.agendadigitale.eu/procurement/lai-nei-contratti-pubblici-come-cambia-il-procurement-in-italia/
[12] Open Future – Public Procurement as a Strategic Lever for Digital Sovereignty: https://openfuture.eu/publication/public-procurement-as-a-strategic-lever-for-digital-sovereignty/
[13] Manchester University – Public procurement, innovation and industrial policy: https://pure.manchester.ac.uk/ws/files/126507546/Paper_PPI_RIS3_finalwithDOI.pdf
[14] ECIPE – Europe’s Innovation Gap: Five Charts and Five Takeaways: https://ecipe.org/insights/europes-innovation-gap/
[15] CEPR VoxEU – Why EU innovation policy fails to promote disruptive innovation: https://cepr.org/voxeu/columns/why-eu-innovation-policy-fails-promote-disruptive-innovation
[16] EPRS – Scaling up European innovation: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2025/765802/EPRS_BRI(2025)765802_EN.pdf
[17] Bismarck Brief – Airbus Shows European Cooperation Can Defeat U.S. Incumbents: https://brief.bismarckanalysis.com/p/airbus-shows-european-cooperation
[18] Maastricht University – EU State Aid Policy and the EC-Airbus Case: https://www.maastrichtuniversity.nl/file/tiemannpdf
[19] ResearchGate – European Industrial Policy: The Airbus Case: https://www.researchgate.net/publication/5162319_European_Industrial_Policy_The_Airbus_Case
[20] Commissione Europea – The Draghi Report on EU Competitiveness: https://commission.europa.eu/topics/competitiveness/draghi-report_en
[21] https://www.un-industria.it/Public/Doc/capitolo%204.pdf
