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partecipazione civica

Udine, il flop di Open Municipio: ecco perché

La piattaforma Open Municipio di Udine, nata con l’obiettivo di sollecitare partecipazione e attenzione dei cittadini alla cosa pubblica, alla prova dei fatti non ha raggiunto un tasso di partecipazione tale da portare ad una modifica sostanziale nella pratica politica cittadina e nel mondo di fare politica. Vediamo perché

18 Ott 2018

Gabriele Giacomini

ricercatore all'Università di Udine


L’e-government offre la possibilità di incrementare trasparenza e partecipazione civile e politica nell’ambito delle funzioni amministrative e di governo delle pubbliche amministrazioni e delle istituzioni. Ma come rispondono i cittadini? Come e quanto utilizzano le piattaforme tecnologiche atte a promuovere una loro partecipazione orizzontale?

L’e-government a Udine 

Proviamo a illustrare, in questo articolo, il caso di studio che riguarda l’implementazione della piattaforma Open Municipio da parte del Comune di Udine. Il progetto è iniziato nel 2011 come frutto della collaborazione tra Openpolis e InformaEtica ed è riconosciuto da Wikitalia, l’associazione italiana per l’open government. Il primo comune aderente è stato Udine, nel 2012, a seguito dell’interessamento dell’allora Assessore all’Innovazione Paolo Coppola e della delibera di Consiglio Comunale n. 3 del 31.01.2011 ove si sanciva la costituzione dell’“Anagrafe degli Eletti” del Comune di Udine.

In questa piattaforma i cittadini possono monitorare le attività dei propri rappresentanti leggendo gli atti proposti ed approvati, approfondendo il loro comportamento di voto nelle assemblee (presenze, assenze, votazioni coerenti con il gruppo o voti ribelli) e commentando le decisioni amministrative. L’obiettivo di questa piattaforma è rendere costantemente disponibili atti, votazioni e agenda dei lavori e rendere la ricerca e la comprensione di questi documenti le più semplici possibile, favorendo la partecipazione dei cittadini. In sintesi, le intenzioni degli ideatori di questa iniziativa erano di “aprire” la democrazia non solo per aumentare il grado di trasparenza delle decisioni dell’amministrazione, ma per “estendere” attraverso gli strumenti digitali la partecipazione a un numero sempre più ampio di cittadini, sollecitando il loro impegno e la loro attenzione nei confronti della gestione della res publica.

L’analisi del caso di Open Municipio si interroga in particolar modo sull’e-government, inteso come possibilità di incrementare, attraverso le nuove tecnologie digitali e telematiche, la trasparenza e la partecipazione civile e politica nell’ambito delle funzioni amministrative e di governo delle pubbliche amministrazioni e delle istituzioni (Reddick 2011, Sorice 2014, De Blasio 2014). Si colloca dunque a pieno titolo nell’alveo della letteratura sul ruolo dell’adozione e utilizzo della tecnologia sui processi democratici[1]. Le domande di ricerca cui vogliamo trovare risposta in questo studio sono: come e quanto è stata utilizzata Open Municipio dai cittadini? Che tipo di valutazione ne fanno gli attori politici e i cittadini? La piattaforma riesce a realizzare l’obiettivo degli ideatori della piattaforma, ovvero quello di promuovere una partecipazione orizzontale e non intermittente da parte di cittadini, oppure si limita ad avere una funzione di monitoraggio delle decisioni prese dalle istituzioni?

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Cittadinanza online, e-government e e-democracy

Secondo alcuni approcci e studi, i cittadini interessati alla politica attiva, che si sforzano di raccogliere informazioni il più possibile complete, sono sempre stati una minoranza (Campbell, Converse, Miller e Stokes, 1960): essere “buoni cittadini” è un impegno gravoso, soprattutto rispetto a risorse di tipo cognitivo, nonché a risorse di energia e di tempo limitate. Al punto che si potrebbe guardare all’attività politica come a un lavoro immateriale che si aggiunge a quello che si fa per sopravvivere (Fortunati, 2007)[2]. Tuttavia, allo stesso tempo, la partecipazione è un valore democratico normativo: porta con sé il valore dello sviluppo dell’educazione civica delle persone, rafforza sia il significato delle loro vite sia la sfera delle loro relazioni sociali (McLean, 1966, p.326), arricchisce la sfera pubblica e favorisce la qualità delle decisioni delle istituzioni[3].

In questo quadro, ci si interroga sulle opportunità politiche offerte da Internet. L’e-government, secondo Reddick (2011), riguarda le funzioni amministrative e di governo delle pubbliche amministrazioni e delle istituzioni che possono essere rese più efficienti e potenzialmente trasparenti attraverso l’utilizzo delle tecnologie digitali. Una buona applicazione delle forme di e-government può costituire un punto di partenza necessario per implementare e promuovere forme di democrazia digitale, tuttavia, i due processi sono molto diversi: l’e-government fornisce input specifici secondo una logica top-down, promossi dalle Amministrazioni e funzionali all’ottimizzazione delle attività di “cittadinanza”, di tipo quindi “manageriale”, l’e-democracy, invece, è un processo bottom-up ed orizzontale che dovrebbe favorire l’adozione di forme di deliberazione e partecipazione (Sorice 2014, De Blasio 2014)[4].

La differenza fra modello manageriale (top-down), modello consultivo e modello partecipativo (bottom-up ed orizzontale) è associata alla differenza fra partecipazione nel suo significato debole e partecipazione nel suo significato forte. Fici (2002) infatti ci ricorda che nella definizione di partecipazione politica il doppio significato del verbo partecipare – avere una parte in un processo di azione o essere parte di un corpo, di un gruppo, di una comunità – introduce elementi di ambiguità: la partecipazione può essere costituita da un inserimento più o meno attivo all’interno dei processi decisionali di una comunità socio-politica. La partecipazione (nel suo significato debole) rischia di avere una caratteristica di subalternità intrinseca quando chi partecipa si approssima a un sistema e a delle regole del gioco decise da altri (ad esempio dall’amministrazione locale, dal governo nazionale, oppure addirittura da dinamiche della globalizzazione), che sembrano non dipendere dalla volontà dei cittadini ma che sono date spesso da istituzioni locali, nazionali o sovranazionali (Ceri 1996; Gallino, 1993 pp. 479-480). In questi casi, chi partecipa non decide l’agenda e quindi le priorità, la struttura del sistema, le logiche della condivisione, gli obiettivi e così via. Nella sua accezione forte, invece, la partecipazione politica va intesa come ogni azione e comportamento capace di influenzare (in vari modi) le decisioni politiche e le scelte dei detentori del potere politico, rafforzando in tal modo o modificando la struttura e valori del sistema di potere dominante (Pasquino, 1997).

La crisi della forma “partito politico” ha portato negli ultimi decenni alla fuga di molti militanti e simpatizzanti dai partiti e alla loro migrazione verso luoghi diversi di interazione sociale, fra cui quelli online. Così, parallelamente alla mediatizzazione della politica, si è sviluppata una “politicizzazione” dell’uso dei media (Mancini 2002; Mazzoleni 2012). Oggi una parte importante della politica passa attraverso i nuovi mezzi di comunicazione che rappresentano potenzialmente un importante luogo di elaborazione di opinione pubblica. In Internet nel tempo sono stati introdotti una serie di strumenti specifici per esprimere la partecipazione politica: dai siti web di propaganda politica alle petizioni online, dall’uso virale dei social network ai blog dai movimenti sociali (Vaccari 2012). Internet tuttavia è solo una precondizione tecnologica per la partecipazione. È necessario quindi studiare caso per caso se ed in che modo si realizza la partecipazione attraverso Internet.

Caratteristiche della piattaforma Open Municipio

Come già anticipato, la piattaforma Open Municipio consente ai cittadini di monitorare l’attività amministrativa del sindaco, degli assessori e dei consiglieri del proprio comune con l’obiettivo di favorire una partecipazione informata dei cittadini.

Il portale di Open Municipio è strutturato in diverse pagine web. Nella home page vengono brevemente spiegate le possibilità che offre Open Municipio. Seguendo la terna informati-monitora-partecipa, si trovano i futuri appuntamenti istituzionali (prossime sedute delle commissioni e del consiglio comunale) e si trova un’anticipazione di alcune informazioni che si possono reperire in forma estesa, come gli ultimi atti presentati dai politici, le ultime attività dei cittadini, i consiglieri più presenti al voto, i politici più monitorati, i consiglieri che hanno licenziato più atti, alcuni atti in evidenza e gli argomenti più discussi (nuvola di tag). Nelle pagine interne, cui si può accedere dalla barra orizzontale, si trovano invece alcuni approfondimenti. Nella pagina “Politici” si trovano tutte le attività della giunta, del consiglio e delle commissioni: in particolare sono disponibili gli atti e alcune informazioni sui componenti delle assemblee (presenze, produttività, voti ribelli). Nella pagina “Atti” e “Votazioni” si trova l’elenco cronologico degli atti e delle votazioni, mentre sulla colonna di destra sono disponibili alcune modalità di filtraggio (per tipologia di atto, per relatore, per organo, per anno di pubblicazione). Nella pagina “Argomenti” si trovano gli atti divisi per tematiche. Nella pagina “Cittadini” si trovano informazioni sugli iscritti alla piattaforma, i politici, gli atti e gli argomenti che suscitano più interesse fra gli utenti.

Come si legge nel sito di Open Municipio[5], “atti, votazioni, agenda dei lavori sono costantemente disponibili e presentati in modo tematico, cosa che ne semplifica la ricerca e la comprensione”. Nelle intenzioni degli ideatori della piattaforma “in un colpo solo vengono abbattute le barriere di accesso agli atti e ai processi decisionali, per inaugurare un modo nuovo di governare che sia basato sulla trasparenza effettiva, il pubblico dibattito e la collaborazione tra chi ha la responsabilità di governare e chi ha il diritto di sapere e di partecipare”. Così, “sapere cosa accade nel proprio comune e seguirne con tempestività le iniziative e gli sviluppi, diventa qualcosa di semplice, immediato e alla portata di tutti. Con il recupero di un equilibrio informativo essenziale, possono svilupparsi più facilmente occasioni di comunicazione e collaborazione in cui cittadini e rappresentanti confrontano idee, opinioni e soluzioni”. Nelle intenzioni degli ideatori della piattaforma, quindi, l’obiettivo non è solo quello di aumentare la trasparenza ma anche l’effettiva partecipazione dei cittadini: riprendendo Reddick (2011), l’ambizione è quella di mettere in campo una piattaforma di e-government che si avvicini il più possibile al modello orizzontale della democrazia digitale.

I cittadini udinesi sono stati informati dell’avvio del sistema sia attraverso i mezzi di comunicazione dell’amministrazione (sito Internet istituzionale, e-magazine, social network), sia attraverso la pubblicazione di numerosi articoli sulla stampa quotidiana sia attraverso la trasmissione di servizi televisivi sulle reti locali. In particolare la piattaforma è stata presentata alla cittadinanza il 7 dicembre 2012 durante un convegno pubblico e la notizia della sua introduzione è stata diffusa dai maggiori organi di informazione locali (Messaggero Veneto, Il Friuli, Udine Today), i quali negli anni successivi hanno anche pubblicato degli articoli in cui si faceva il punto sui dati messi a disposizione e sull’utilizzo della piattaforma.

L’utilizzo di Open Municipio da parte dei cittadini

Una prima analisi di Open Municipio, di tipo quantitativo, viene presentata con le tecniche della statistica descrittiva: delinea l’utilizzo della piattaforma da parte dei cittadini e mira a illustrare come si articolino le frequenze d’uso.

A distanza di 3 anni dall’adozione della piattaforma, dal 1 marzo 2014 al 24 ottobre 2016 hanno acceduto alla piattaforma 23.616 utenti, che hanno dato vita a 27.561 sessioni visualizzando 79.232 pagine. Mediamente gli utenti hanno visto 2,87 pagine a sessione, il che porta a credere che la frequentazione del sito non sia completa ma limitata e/o mirata, anche se al contempo piuttosto motivata, dato che in Internet la maggioranza degli utilizzatori non si spinge oltre la prima pagina. Inoltre ogni sessione dura mediamente 1 minuto e mezzo, il che rafforza l’idea che l’accesso alla piattaforma, più che rispondere ad un’esigenza di informarsi in maniera completa sulle diverse azioni dell’amministrazione, risponda a uno scopo di consultazione di qualche informazione specifica. Inoltre dei 23.616 utenti solo il 14,4% (pari a 1640) sono visitatori che fanno visite ripetute al sito, mentre la maggioranza (85,6%) fa una visita e basta. Ciò fa pensare che l’acquisizione di informazione da Open Municipio assuma nella maggioranza dei casi una valenza episodica, sporadica.

La provenienza geografica del traffico, inoltre, indica che solo il 23,5% dei visitatori accede da Udine e il 2,8% dalle altre città della regione Friuli Venezia-Giulia. Quindi, tre quarti dei visitatori non è locale, accede dalle altre città italiane o, nel 5% dei casi, dall’estero. Questi dati possono essere interpretati in diversi modi. Da un lato, si potrebbe essere spinti a concludere che, su 23.616 utenti, soltanto una parte minoritaria siano effettivamente cittadini udinesi. Dall’altro lato, si potrebbe pensare che, anche grazie a questi strumenti, alcuni udinesi che si sono trasferiti in altre città ci tengano comunque a seguire le attività che si svolgono nella loro città d’origine. Tuttavia, dato l’alto numero di utenti (l’85,6%) che fa una sola visita, è possibile che nella maggioranza dei casi si tratti di semplici curiosi, che non hanno un interesse a monitorare specificatamente gli atti dell’amministrazione udinese.

Quali sono i contenuti più letti? La pagina più visitata è l’home page, che riceve il 29,4% delle visite in quanto qui si possono consultare alcune informazioni come le date delle prossime assemblee, gli ultimi atti presentati e quelli in evidenza, i politici più presenti al voto e quelli che hanno licenziato più atti. Inoltre si constata che l’obiettivo principale degli utenti è la consultazione delle delibere, soprattutto se proposte dalla Giunta comunale. Fra le delibere più consultate una parte rilevante del traffico riguarda una delle principali manifestazioni enogastronomiche della Regione Friuli Venezia Giulia, Friuli Doc (8% delle sessioni). Fra le prime dieci delibere consultate troviamo anche alcune decisioni di urbanistica e lavori pubblici (2,3%), una che riguarda la nomina del Responsabile della conservazione digitale (1,9%), una decisione che riguarda i criteri per l’accesso ai servizi sociali (0,7%) e una che riguarda questioni di personale (adeguamento del contratto) (0,7%). Nessuna delibera ha raggiunto percentuali importanti (ponendosi quindi al centro del dibattito) e molte delle delibere più consultate riguardano argomenti specifici che probabilmente hanno attirato l’attenzione di gruppi ben definiti di cittadini[6].

Inoltre, è utile ricordare che gli utenti possono registrarsi nella piattaforma in modo da monitorare l’attività di uno o più politici, ricevendo un email nel momento in cui viene caricato un nuovo documento che riguarda il politico monitorato. Al 24 ottobre 2016 gli utenti registrati alla piattaforma erano in totale 133, mentre i monitoraggi erano 183[7].

In sintesi, considerando il numero di utenti della piattaforma rispetto al totale dei cittadini udinesi (99.341 abitanti al 2016), considerando che gran parte degli utenti consulta un numero ridotto di pagine e frequenta per un breve tempo la piattaforma, nonché tenendo conto del numero particolarmente ristretto di cittadini che monitorano le azioni degli amministratori, l’acquisizione on line di informazione da parte dei cittadini udinesi tramite Open Municipio sembra limitata e sporadica.

Valutazione di Open Municipio da parte dei cittadini 

Una seconda modalità di analisi, di tipo qualitativo, consiste in un questionario sottoposto a 160 cittadini e in quattro interviste semi-strutturate che sono state somministrate ad alcune persone-chiave per l’avvio della piattaforma a Udine.

Il questionario è stato sottoposto in particolare a individui giovani (studenti) e con un buon livello di formazione (es. studenti universitari, ricercatori), lavoratori nel settore dell’ICT e dell’economia dell’immateriale (es. programmatori informatici, grafici, registi, sviluppatori di software, imprenditori, manager), individui che lavorano nella pubblica amministrazione (es. dirigenti, funzionari comunali), i quali sono quindi provvisti di caratteristiche che rendono più probabile la conoscenza e la frequentazione della piattaforma[8].

In generale, il 62% dei rispondenti non conoscono la piattaforma, il 14% conoscono la piattaforma ma non l’hanno mai utilizzata, il 24% conoscono la piattaforma e l’hanno utilizzata almeno una volta. Il 9 % l’hanno utilizzata una sola volta, il 13 % varie volte, l’1,2% la utilizzano spesso (2 persone) e lo 0,6% la utilizzano ogni giorno (1 persona)[9]. Inoltre, è da segnalare che la conoscenza e l’utilizzo della piattaforma variano in base all’attività professionale degli individui intervistati[10].

La valutazione della piattaforma sembra dividere gli intervistati. Quando è stata posta la domanda “nelle intenzioni del Comune, la piattaforma Open Municipio voleva promuovere la partecipazione dei cittadini alla vita politica della città. Secondo lei questo obiettivo è stata raggiunto o no?”, fra coloro che hanno risposto in 16 hanno dato un voto “insufficiente” (da 1 a 5) mentre in 27 un voto almeno sufficiente. Questo sta a significare che la percentuale dei voti positivi, dal 6 al 10, è del 63%. Possiamo quindi dedurre che, fra coloro che utilizzano la piattaforma, la piattaforma è abbastanza apprezzata e risulta essere utile rispetto lo scopo per cui è stata realizzata. Tuttavia non bisogna dimenticare che, fra coloro che conoscono la piattaforma e la utilizzano, sono il 37% coloro che reputano la piattaforma non adeguata.

Fra le motivazioni che portano a dare un giudizio positivo troviamo il fatto che Open Municipio rende “facilmente reperibili determinati documenti”, che “si riesce a capire facilmente dove trovare le informazioni” e che “permette un monitoraggio effettivo dei politici”, oltre alla sua “visibilità e facile fruibilità” e alle “informazioni aggiornate”. Dall’altro lato, alcuni rispondenti fanno notare che fra gli aspetti negativi c’è “paradossalmente l’abbondanza di informazioni”, il fatto che il sistema “è troppo complesso”, il che spinge probabilmente alcuni a cercare le informazioni attraverso altri canali. Inoltre è stato sottolineato il fatto che “le possibilità di interazione sono limitate e i temi trattati (oltre che il linguaggio amministrativo) sono complessi, quindi è difficile che molti partecipino”. Secondo alcuni vi è stata una “mancanza di comunicazione” della piattaforma, la quale “non ha coinvolto troppi cittadini”. “Non c’è sufficiente affluenza di utenti che seguono gli amministratori comunali” e “se la gente non conosce la piattaforma è inutile”. Inoltre alcuni sostengono che “vi è poca possibilità di interazione” e che “la partecipazione può essere espressa solamente dopo l’approvazione di un atto”.

Per raggiungere l’obiettivo di una maggiora partecipazione, quindi, gli intervistati suggeriscono innanzitutto una “maggiore pubblicizzazione della piattaforma”, una “maggior divulgazione pubblicitaria di piattaforme come Open Municipio”, ad esempio attraverso “una maggiore condivisione della piattaforma nei social”, ma anche attraverso metodi più classici: incontri pubblici e addirittura “volantinaggi”. Inoltre secondo alcuni si potrebbe estendere il livello di partecipazione attraverso l’“inserimento delle bozze [di delibera] prima dell’approvazione di un atto”, oltre che di “piani di governo sempre aggiornati con possibilità di commentare”. I cittadini, comunque, segnalano che per raggiungere l’obbiettivo di una maggiore partecipazione vi sono anche ulteriori strade che non contemplano necessariamente l’utilizzo del digitale. È stato fatto riferimento, infatti, non solo ad “app e piattaforme con linguaggio più diretto”, ma anche ad “incontri nelle scuole”, “incontri faccia a faccia nei quartieri”, ad “assemblee frequenti (insieme alla popolazione) per discutere di vari argomenti”, al metodo del “bilancio partecipativo”, a “sondaggi e focus group (per genere, età ecc.)”, oppure rafforzando la rappresentanza riproponendo “la figura del consigliere di quartiere, per raccogliere le esigenze del singolo”. Non mancano infine, coloro che ritengono servirebbero “cittadini più interessati” e che bisognerebbe “elevare il livello culturale dei cittadini (investimenti sulla formazione/istruzione)”.

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Le aspettative dei promotori di Open Municipio

Abbiamo inoltre approfondito le aspettative che gli amministratori pubblici promotori di Open Municipio riponevano nella piattaforma, nonché le valutazioni sulla sua efficacia, attraverso quattro interviste semi-strutturate somministrate a Furio Honsell (Sindaco dal 2008 al 2018), Paolo Coppola (assessore all’Innovazione e all’e-government dal 2008 al 2013), Carmine Cipriano (Segretario Generale del Comune e Responsabile alla trasparenza) e Antonio Scaramuzzi (Dirigente del Servizio sistemi informativi e telematici).

La piattaforma, spiegano gli intervistati, è stata proposta dall’organo politico e non dai cittadini: Open Municipio è stata un’iniziativa chiesta dal Sindaco e promossa dall’Assessore, anche se – precisa Honsell – “l’esigenza della trasparenza era stata decisiva nella campagna elettorale del 2008, era una di quelle parole chiave che era stata ripetuta molto spesso, e ancora adesso rimane importante”.

Come mette in luce il sindaco Honsell, l’obiettivo principale di Open Municipio era quello di aiutare i cittadini a colmare la distanza anche conoscitiva tra loro e l’istituzione pubblica del Comune: “c’è un notevole deficit di conoscenza su come funzionano i meccanismi della politica, anche amministrativa, ed è chiaro che questo è uno strumento che può colmare un po’ questo deficit e in un certo senso anche una certa distanza fra cittadini e politici. Credo che molto spesso i cittadini non sappiano neanche quanti siano i consiglieri comunali. […] Forse allora Open Municipio aiuta a colmare questa distanza anche conoscitiva e implicitamente a educare chi invece sente la passione per la politica”. Uno strumento aperto a tutti e disponibile, quindi, ma che viene effettivamente seguito solo da una minoranza di persone, da coloro che hanno la passione per la politica Continua Honsell: “mi piaceva il concetto di openness, di società aperta, il famoso tema della casa di vetro, il Municipio come spazio trasparente. […] Tuttavia non è uno strumento che riesca a raggiungere il largo pubblico, è uno strumento disponibile per tutti ma tutto sommato non si è mai fatto notare molto, ha sempre tenuto un profilo basso, non c’è mai stato un momento dove veramente Open Municipio ha fatto la differenza per una decisione amministrativa, e questa è la cosa che mi è dispiaciuta”.

Analisi, quella del Sindaco, sintetizzata così dall’assessore che ha seguito il lancio della piattaforma a Udine, Paolo Coppola: “l’aspettativa era che i cittadini partecipassero attivamente. Le aspettative sono state soddisfatte quasi per nulla. I numeri di partecipazione sono bassissimi e le interazioni sono molto scarse nel complesso”. Gli fa eco il Dirigente di sistemi informativi Scaramuzzi secondo cui “i riscontri non sono stati moltissimi”[11]. I riscontri, sottolinea ancora Coppola, sono stati “molto pochi. Apprezzamenti generici. Le delibere del comune sono poco interessanti per i cittadini”. Anche il Sindaco si sofferma sulle delibere e sul fatto che consultare i documenti presenti sulla piattaforma richieda impegno: Open Municipio “purtroppo richiede troppo sforzo, è uno strumento ancora molto difficile, devi leggere le delibere, devi entrare in una logica di approfondimento”. “La partecipazione – sostiene Coppola – è necessaria alla democrazia. Purtroppo la soglia d’accesso, di solito, è molto alta. Per partecipare occorre avere il tempo per approfondire e spesso i cittadini non hanno il tempo o gli strumenti necessari. Senza l’adeguato approfondimento la partecipazione rischia di essere strumentalizzata e, d’altra parte, la partecipazione ai processi decisionali li rende meno veloci. Sicuramente la partecipazione è utile nei processi di controllo”.

Il concetto di controllo torna più volte nelle risposte: “è chiaro – constata Honsell – che questo strumento fa apparire chiaramente alcune dinamiche del Consiglio comunale come le presenze, chi vota contro o a favore, chi vota diversamente dal gruppo di appartenenza; questo rende più responsabili tutti ed è ancora più difficile nascondersi. Soprattutto è molto più difficile fare dei trucchi come togliere la scheda al momento del voto, o non essere presente; queste piccole furbizie del consiglio comunale grazie a Open Municipio si possono scoprire più facilmente”. Sull’importanza che l’ente pubblico promuova il più possibile l’attività di controllo da parte dei cittadini si focalizza nelle sue risposte Carmine Cipriano, Segretario generale del Comune: la partecipazione “è da ritenersi sempre positiva, non solo per eventuali suggerimenti, proposte o critiche, ma anche e soprattutto perché la pubblicazione dei dati della Pubblica Amministrazione e la conseguente partecipazione dei cittadini integra anche un controllo di legittimità e di merito sull’azione amministrativa: ciò comporta, come primo risultato, la necessità di operare nel rispetto delle norme e di dare attuazione a quegli obiettivi di efficacia ed efficienza cui l’attività amministrativa deve essere rivolta”. Aggiunge Cipriano: “Grazie a questi strumenti di trasparenza il controllo degli atti è esercitato non solo dalla magistratura, ma anche dai cittadini comuni”.

Limiti e possibili sviluppi di Open Municipio

Le domande di ricerca cui abbiamo inteso dare una risposta in questo studio sono: come e quanto è stata utilizzata Open Municipio dai cittadini? Che tipo di valutazione ne fanno gli attori politici e i cittadini? Che effetti ha avuto questa piattaforma sulla partecipazione civica, politica e democratica della comunità udinese? La piattaforma riesce a realizzare l’obiettivo degli ideatori della piattaforma, ovvero quello di promuovere una partecipazione orizzontale e non intermittente da parte di cittadini, oppure si limita ad avere una funzione di monitoraggio delle decisioni prese dalle istituzioni?

In generale, i risultati delle tre analisi ci portano a concludere che la piattaforma viene utilizzata da una stretta minoranza dei cittadini, che le informazioni sulle attività politiche e amministrative non stimolano nei cittadini un’interazione partecipativa generalizzata e diffusa ma piuttosto promuovono il controllo degli atti e delle decisioni da parte di alcuni cittadini motivati. Molti cittadini intervistati valutano positivamente il fatto che ci siano maggiori opportunità per la trasparenza, la comunicazione e l’interazione con l’amministrazione e a sua volta l’amministrazione crede che la partecipazione sia importante per la qualità della democrazia e dell’attività dell’ente pubblico[12]. Per questi motivi Open Municipio è stato promosso dagli amministratori di Udine. Tuttavia, pur essendo riconosciuta come una buona pratica, alla prova dei fatti la piattaforma non ha raggiunto un tasso di partecipazione tale da portare ad una modifica sostanziale nella pratica politica cittadina e nel mondo di fare politica[13].

Queste dinamiche posso avere diverse spiegazioni. Come abbiamo già anticipato la partecipazione si può intendere in senso forte (dove chi partecipa rivendica la capacità di determinare alcune scelte) e in senso debole (dove chi partecipa si limita ad agire in un contesto già predeterminato da altri). Come acutamente Ceri (1996) sottolinea, “il problema della partecipazione si pone ogni volta che si manifestino, da soli o in congiunzione, i due fenomeni seguenti: a) lo sviluppo di istanze sociali volte a rivendicare accesso in determinate sfere di vita o arene decisionali e facoltà d’azione in esse; b) l’esigenza di favorire, da parte di chi dispone di potere e controlla sfere di vita e arene decisionali, l’estensione ad altri dell’accesso e della capacità d’azione.” L’analisi dell’implementazione di servizi informatici, quali la piattaforma Open Municipio si inserisce nel punto b: uno degli effetti della globalizzazione è che oggi il potere politico non riesce più a redistribuire la ricchezza in maniera efficace tra i suoi cittadini. In questo clima generale di sfiducia, oggi Internet dà almeno la possibilità di monitorare l’“ordinaria” amministrazione del bene pubblico. Ma, probabilmente, le potenzialità di Internet sono frenate dal fatto che molti cittadini non credono di poter contribuire a modifiche sostanziali dello stato delle cose oppure che i propri rappresentanti possano davvero cambiare i destini.

Inoltre, non solo in Internet ci si rivolge soltanto a coloro che sono in grado di utilizzare tale strumento (Vehovar et al. 2007), ma è anche da considerare che i cittadini interessati alla politica attiva sono sempre stati una minoranza: essere “buoni cittadini” è un impegno spesso non compatibile con l’organizzazione di una vita lavorativa e familiare dai ritmi già frenetici (paragrafo 2, punto 2)[14].

Open Municipio richiede ai cittadini tempo e attenzione, è uno strumento di conoscenza e di partecipazione esoso dal punto di vista cognitivo. La sua struttura e la sua “affordance” incentiva un atteggiamento di approfondimento e di studio. Tuttavia, anche a causa della mancata ma auspicabile semplificazione del linguaggio burocratico e degli atti amministrativi (Fioritto, 1997), leggere e commentare gli atti caricati in Open Municipio ha costi cognitivi elevati, dati dalla complessità dei documenti[15]. Comprendere le delibere presentante in una singola giunta o in un consiglio comunale ha costi cognitivi maggiori di quelli necessari a seguire un comizio ed esageratamente maggiori rispetto a seguire un telegiornale o i social network – si pensi, ad esempio, a Twitter, caratterizzato dalla semplificazione del messaggio (Bentivegna 2015). Si informano e partecipano alla piattaforma, quindi, coloro che sono molto motivati: come ha messo in luce l’analisi qualitativa, a frequentare Open Municipio con continuità sono soprattutto coloro che lo fanno per motivi lavorativi (es. ingegneri, liberi professionisti, dipendenti pubblici).

In conclusione, le analisi proposte mettono in luce in modo realistico le potenzialità ma anche i limiti di questa piattaforma: rispetto alle dimensioni forti che la partecipazione può evocare (Ceri 1996, Fortunati 2011), tale piattaforma si ritaglia una dimensione limitata, seppur di per sé importante, delle pratiche comunicative: quella del controllo e del monitoraggio dell’operato dei suoi amministratori. Sembrano invece abbastanza carenti i risultati dal punto di vista della partecipazione, che era l’obiettivo principale dei suoi ideatori. Tornando quindi all’ultima domanda di ricerca e rifacendosi al modello di Reddick (2011) sulle forme di partecipazione civica e politica attraverso i nuovi media, Open Municipio sembra avvicinarsi al primo modello di e-government, quello manageriale, si limita quindi ad una logica comunicativa de facto senza feedback, ovvero ad avere una funzione prevalente di monitoraggio delle decisioni prese dalle istituzioni. La piattaforma udinese sembra invece più lontana al secondo modello (consultivo) e soprattutto al terzo (partecipativo), quello più vicino all’e-democracy e alla partecipazione orizzontale e non intermittente da parte di cittadini, anche perché l’amministrazione non ha utilizzato la piattaforma per “innescare”, a partire dalla pubblicazione degli atti dei politici, pratiche ed esperienza di intervento “diretto” dei cittadini, magari delegano loro alcune decisioni (es. bilancio partecipativo) ed utilizzando Open Municipio a tale scopo, facendo diventare la piattaforma punto di riferimento per le consultazioni.

Una piattaforma per i “cittadini monitoranti”

Come suggeriscono Bentivegna (2006) e Vaccari (2012), abbiamo cercato di analizzare Open Municipio partendo dalla considerazione che i nuovi media vanno analizzati in rapporto alle caratteristiche degli utilizzatori e alle loro strategie d’uso. Dal presente studio è emerso infatti che, sebbene sia tecnicamente possibile creare nuove vie per la partecipazione dei cittadini, queste nuove opportunità devono essere sempre messe in relazione con le motivazioni personali degli utenti, le loro caratteristiche cognitive, il contesto politico e sociale (Silverstone, Hirsh 1994).

Come è emerso dal presente studio, Open Municipio appare soprattutto come strumento di monitoraggio, di controllo, di valutazione disponibile a chi è interessato ad informarsi ed interagire con l’amministrazione, come luogo digitale che in quota parte contribuisce a sostenere la democrazia rappresentativa. La piattaforma è aperta e disponibile nei confronti di “cittadini monitoranti” (Schudson 1998) che non sono “omnicompetenti” ma che sono inclini a diverse forme di controllo: la vigilanza critica, la denuncia, la verifica (Ceccarini 2015). Il fatto che Open Municipio, alla luce delle ricerche e a differenza da quanto auspicato dai suoi proponenti, favorisca più la dimensione del monitoraggio rispetto a quello della partecipazione, oltre al fatto del limitato utilizzo da parte dei cittadini, tuttavia, non deve fare concludere che la piattaforma non possa dare il suo (seppur piccolo e parziale) contributo alla qualità dell’amministrazione pubblica. Teniamo a sottolineare, infatti, che la disponibilità per tutti di consultare atti e decisioni è un aspetto centrale in democrazia: come sostiene Bobbio (1984), la democrazia può essere descritta come il governo del potere visibile, “il governo del potere pubblico in pubblico”. Anche Habermas (1962) sottolinea l’importanza della cosiddetta opinione pubblica per i sistemi politici democratici: l’opinione pubblica ha il diritto di pretende di discutere e criticare gli atti del potere pubblico e di esigere per questo la pubblicità degli atti, delle decisioni, dei dibattiti. La pubblicità degli atti del potere, ricorda ancora Bobbio, rappresenta il vero e proprio momento di svolta nella trasformazione dello stato moderno da assoluto a stato di diritto: in una democrazia la pubblicità è la regola, il segreto l’eccezione[16].

In questo senso, non è tanto importante che un grande numero di cittadini legga effettivamente gli atti dei governi e delle amministrazioni, ma che vi sia la possibilità di farlo. Si potrebbe quindi concludere che la funzione di Open Municipio non stia tanto nella quantità di cittadini che partecipano al governo della comunità attraverso la piattaforma, ma nel fatto che i cittadini (ma anche giornalisti, studiosi, rappresentanti di categorie, portatori di interesse ecc.) siano messi in grado, all’occorrenza, di monitorare il potere politico e di poter attivare quelle forme di azione politica e di partecipazione che ritengono più opportune.

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  1. Si può sostenere che la letteratura sul ruolo dell’adozione e utilizzo della tecnologia sui processi democratici si organizza lungo due posizioni. Da un lato, si trovano interpretazioni ottimistiche in cui si pensa che la rete possa ridefinire le relazioni fra potere e cittadini, rinnovare le forme della democrazia e trasformare le istituzioni. In altre parole, c’è la convinzione che la rivoluzione tecnologica comporti quella politica, che la rete possa ridefinire le relazioni di potere e trasformare radicalmente le istituzioni e i processi della democrazia rappresentativa (De Rosa, 2014). Dall’altro lato, si trovano i sostenitori della “normalizzazione”, secondo cui l’utilizzo dei media digitali non finirà per favorire cambiamenti rilevanti nel funzionamento dei sistemi democratici e avrà soltanto effetti minimi e conseguenze di tipo incrementale (Margolis, Resnick, 2000; Chadwick, 2006; Hindman, 2009).
  2. Dalla ricerca di Fortunati e Manganelli (2011) è emerso che coloro che dedicano del tempo per partecipare alla vita pubblica lo strappano a quello da dedicare alla sfera relazionale intima e ad altre attività sociali, quali lo sport, ad esempio. Inoltre una ricerca di Sarrica e colleghi (2009) sulle rappresentazioni sociali della partecipazione mostra quanto problematico e anche frustrante possa essere l’esercizio della partecipazione: ad esempio i giovani riportano di provare un senso di fallimento quando il loro contributo non è apprezzato dagli altri e quando, intervenendo la competizione, c’è un vincitore e tutti gli altri sono esclusi. Sono le stesse difficoltà vissute dagli adulti nella partecipazione ai partiti politici e ai movimenti e che possono scoraggiare i cittadini dal continuare a impegnarsi nell’attività politica.
  3. Secondo Adam Smith (1759), John Stuart Mill (1859) e Habermas (1962) è la società nel suo complesso a trarre vantaggio dalla partecipazione dei cittadini alla vita della comunità. Nella sua opera Teoria dei sentimenti morali (1759) Smith ha scritto che nella natura umana sono fortunatamente presenti alcuni principi che fanno sì che le persone partecipino a fortuna e miseria altrui. Questi principi, che sono motori di sviluppo sociale e di civiltà, sono “passioni sociali” quali la generosità, l’empatia e la compassione. Mill, invece, ricorda il valore di una partecipazione il più possibile inclusiva al dibattito pubblico e alle decisioni politiche, sostenendo che: «impedire l’espressione di un’opinione è un crimine particolare, perché significa derubare la razza umana (…), coloro che dall’opinione dissentono ancor di più di chi la condivide: se l’opinione è giusta, sono privati dell’opportunità di passare dall’errore alla verità, se è sbagliata, perdono un beneficio altrettanto grande, la percezione più chiara e viva delle verità, fatta risaltare dal contrasto con l’errore» (Mill, trad.it 2009, p.35). L’importanza di una fondazione delle decisioni pubbliche basata sulla partecipazione al discorso pubblico è presente, mutatis mutandis, un secolo più tardi anche in Habermas (Giacomini 2016b).
  4. Modellizzando questo continuum teorico fra e-government e democrazia digitale, secondo Reddick (2011) le forme di partecipazione che fanno ricorso ai nuovi media si organizzano attraverso tre modelli generali. Il primo è costituito dal modello manageriale: in questo caso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione hanno come scopo principale quello di informare i cittadini su servizi e funzioni specifiche, si tratta quindi di una logica comunicativa uni-direzionale, sostanzialmente senza feedback, funzionale agli obiettivi delle istituzioni pubbliche e senza molte possibilità per i cittadini di giocare un ruolo propositivo. Il secondo modello è quello consultivo, in cui i governi e le amministrazioni non si limitano a fornire informazioni: le tecnologie della comunicazione sono usate anche per raccogliere informazioni sulle politiche pubbliche e quindi per migliorarle dal punto di vista qualitativo. In questo modello i portatori di interesse che forniscono riscontri a governi e pubbliche amministrazioni in genere non coincidono con tutti i cittadini o possono variare a seconda delle richieste specifiche e delle politiche pubbliche coinvolte. Il terzo modello individuato da Reddick, infine, è quello che possiamo definire partecipativo e che più di tutti avvicina l’e-government alla democrazia digitale: in questo modello, infatti, le tecnologie della comunicazione possono garantire un’interattività più ampia e diffusa, non intermittente, ad esempio attraverso le piattaforme per la democrazia deliberativa (Sorice 2014).
  5. http://www.openMunicipio.it/progetto.html (ultimo accesso 6/6/2018)
  6. Ad esempio i commercianti per quanto riguarda Friuli Doc, gli operatori del settore edile – architetti, ingegneri, imprese – per quanto riguarda i lavori pubblici, i dipendenti comunali per quanto riguarda l’aggiornamento del contratto.
  7. Gli assessori più monitorati risultano essere Federico Pirone, assessore alla Cultura di Lista civica (monitorato da 14 cittadini), Alessandro Venanzi, assessore al Commercio e al Turismo del PD (11 cittadini) e Antonella Nonino, assessore ai Diritti di Lista civica (10 cittadini). I consiglieri più monitorati sono Claudia Gallanda del gruppo M5S (8 cittadini), Vanessa Passoni del Gruppo M5S (8 cittadini), Paolo Perozzo del M5S (6 cittadini), Maria Elena Porzio del M5S (5 cittadini), Hosam Aziz del PD (5 cittadini) e Lorenzo Bosetti del PdL (5 cittadini). Questi dati indicano che fra tutti gli utenti soltanto una esigua minoranza decide di monitorare con continuità i politici, tanto che l’amministratore più seguito non vanta più di 14 cittadini che lo monitorano.
  8. Questa selezione pregiudica la possibilità di generalizzazione i risultati ma, vista la scarsa diffusione di Open Municipio riscontrata nella precedente analisi quantitativa, ha permesso di identificare soggetti in grado di fornire indicazioni interessanti.
  9. Si ringrazia il dottor Eugenio Zanatta per aver somministrato i questionari e per aver condotto una prima analisi dei risultati.
  10. La conoscenza della piattaforma è maggiore fra i liberi professionisti (consulenti, ingegneri), gli imprenditori i commercianti. Open Municipio è conosciuta anche fra i lavoratori dipendenti, gli impiegati, i funzionari della pubblica amministrazione, i lavoratori della cultura (insegnanti, ricercatori, giornalisti). Ad esempio, alcuni funzionari del comune ricorrono alla piattaforma “per uso interno”, ovvero per trovare velocemente le delibere che stanno cercando. La percentuale di persone intervistate che conoscono la piattaforma cala fra gli studenti e fra i pensionati, ovvero fra coloro che, come gli studenti, non hanno motivazioni di tipo lavorativo per frequentare la piattaforma o che, come i pensionati, hanno una scarsa familiarità con i mezzi di comunicazione informatici.
  11. Secondo Scaramuzzi “i cittadini non sono forse abituati a partecipare alla vita pubblica utilizzando questa tipologia di strumenti, privilegiandone forse altri che veicolano informazioni più sintetiche come Facebook o Twitter”. Open Municipio “consente ad un qualunque cittadino di seguire le attività svolte dagli eletti in Consiglio Comunale oppure presenti in Giunta. Da questo punto di vista le aspettative sono soddisfatte, anche se i numeri dei “followers” degli esponenti politici di Consiglio e Giunta sono ancora lontani da quelli presenti su altri strumenti web di comunicazione (come ad esempio i social networks)”. Questa considerazione mette in luce un elemento molto importante e cioè che l’accesso a Internet tende sempre più a essere “fagocitato” dall’accesso ai social.
  12. La partecipazione è importante per le classi dirigenti stesse in quanto è alla base della loro legittimità, legittimità che viene messa in crisi nel momento in cui i cittadini disertano le urne elettorali o riducono la loro partecipazione ad attività politiche e associative.
  13. Dinamiche simili, in realtà, sono state riscontrate anche in altre sperimentazioni. La bassa partecipazione, ad esempio, è stata registrata anche quando, a fine 2012, alcuni amministratori pubblici hanno deciso di utilizzare Liquid Feedback – un software che raccoglie le opinioni all’interno di una comunità stimolando la partecipazione – per la discussione delle politiche del distretto del Friesland in Germania. A tre mesi dall’avvio gli iscritti erano appena 500 e che non si contavano più di quindici o venti persone per dibattito, un numero piccolo per un territorio di circa 100.000 abitanti. Questo trend ha spinto Grottendieck (2013) a considerare l’impatto del software sulla partecipazione come limitato. Un altro aspetto che emerge in altri studi sulle piattaforme di e-government, e che è rintracciabile anche a Udine, è che i cittadini teoricamente vogliono partecipare, ma che non sempre questo sentimento si trasforma in una richiesta mirata. In uno studio basato su due surveys del 2006 e del 2011 condotto tra le amministrazioni locali negli Stati Uniti, Norris e Reddick (2012) sottolineano che lo sviluppo degli strumenti di partecipazione digitale generalmente non nasce da iniziative dal basso ma da una preoccupazione dei vertici politici. Secondo i due ricercatori l’e-government nell’ambito locale è principalmente “one way”, ad una sola direzione, dalle amministrazioni ai cittadini, ed è difficilmente rintracciabile l’evidenza che queste innovazioni incidano effettivamente nello stile di governo dei territori.
  14. È possibile che le caratteristiche cognitive degli individui costituiscano una sorta di “collo di bottiglia” nei confronti delle potenzialità dello strumento tecnologico. Come indicano recenti ricerche cognitive e sperimentali, gli esseri umani non sono perfettamente razionali ma sono razionalmente limitati, ovvero hanno una possibilità di calcolo e di riflessione non infinite (Simon 1982; Kahneman 2011): l’attenzione, la concentrazione, la riflessione sui temi politici interagiscono con lo strumento di comunicazione, ma dipendono primariamente dal modo in cui gli individui raccolgono le informazioni e le elaborano (Giacomini, 2016a). I cittadini hanno numerose attività da svolgere durante il giorno (di tipo familiare, lavorativo e professionale, ludico e ricreativo, ecc.) oltre a quelle civili e politiche. Come ricorda Bennett (1998), la scarsità di tempo è un ostacolo ad informarsi in maniera approfondita e completa, anche a causa dell’allungamento delle giornate lavorative.
  15. A questo proposito, un possibile potenziamento di Open Municipio potrebbe essere quello di affiancare alle delibere delle “traduzioni” in linguaggio comune e giornalistico delle decisioni degli organi, ad opera di specifici comunicatori pubblici. Tuttavia, è evidente che il questo caso l’investimento da parte della Pubblica amministrazione si accresce notevolmente.
  16. “C’è pur sempre una differenza fra autocrazia e democrazia, giacché in quella il segreto di stato è una regola, in questa un’eccezione regolata da leggi che non ne permettono indebite estensioni” (Bobbio 1984, p. 104).

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