Nel Digital Networks Act la Commissione rilancia l’obiettivo di un mercato unico delle telecomunicazioni, ma gli strumenti per renderlo operativo restano limitati. Tra scelte di continuità e nuove leve di governance, il testo lascia aperti i nodi che frenano servizi davvero paneuropei.
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Introduzione al Digital Networks Act e cambio di quadro
La tanto attesa proposta della Commissione europea sul Digital Networks Act (“DNA“), vale a dire la proposta di riforma del quadro regolamentare europeo delle comunicazioni elettroniche, è stata pubblicata il 21 gennaio scorso.
L’attuale corpus normativo, il Codice europeo delle Comunicazioni elettroniche (il “Codice“) è solo del 2018, ma il suo impianto fondamentale può essere fatto risalire al framework europeo del 2002, cioè quello immediatamente successivo alla primissima liberalizzazione del 1998.
Il DNA è stato proposto dalla Commissione come un regolamento, con applicazione diretta e quindi limitati margini di adattamento nazionale, andandosi a sostituire all’attuale Codice, che invece è una direttiva (precisamente la direttiva 2018/1972). Questo cambiamento di strumento legislativo complica il coordinamento tra i due testi, oltre che restringere le competenze degli Stati membri.
Non deve perciò sorprendere che numerosi governi nazionali avessero già anticipato, nel dibattito che ha preceduto l’adozione della proposta, la loro opposizione all’opzione del regolamento, forse anche nel timore di uno stravolgimento complessivo delle regole attuali, e quindi per mantenere un maggiore margine negoziale. Il tema resta quindi pendente, benché si possa presumere che la Commissione, verosimilmente sostenuta dal Parlamento, terrà duro sul punto della forma.
D’altra parte, e ciò potrebbe ammorbidire l’atteggiamento di alcuni Stati membri, la proposta di DNA si è rivelata alla fine meno disruptive del previsto. In effetti, il testo della Commissione conferma l’evoluzione regolamentare del regime europeo delle telecom, con novità anche significative in alcune parti, ma non introduce quella rivoluzione che era stata paventata con l’attivismo del passato commissario Breton, molto vicino alla visione di alcune grandi telco (lui stesso fu CEO di Orange dal 2002 al 2005). In particolare, per quanto riguarda i temi più dibattuti e controversi della fase preparatoria alla proposta, vale a dire il regime dell’accesso alle reti e della concorrenza infrastrutturale, e del consolidamento, il DNA appare molto più cauto delle previsioni.
L’approccio del nuovo commissario europeo competente per il digitale, la finlandese Virkkunen, si è rivelato piuttosto pragmatico e meno incline alle uscite eclatanti tipiche del predecessore Breton, pur senza rinunciare ad alcuni innovativi posizionamenti che ora cercheremo di decifrare.
Il presente articolo riguarda solo alcuni aspetti del DNA: la concorrenza, la normativa dell’accesso alle reti, il consolidamento ed il Single Market.
Concorrenza e accesso alle reti: status quo e regole light
Per quanto il tema della concorrenza venga formalmente derubricato da obiettivo del framework a strumento per lo sviluppo del mercato, il DNA non ne attenua l’importanza, tanto che si attenua il focus sulla deregolamentazione dell’accesso che aveva occupato gran parte del dibattito precedente all’adozione della proposta.
La relazione tra investimenti e concorrenza, che trova attuazione nel grado di regolamentazione dell’accesso alle reti, è un tema naturalmente divisivo tra gli stakeholder delle telecom, vista l’esistenza di diversità di ruoli (incumbent/altnet, paneuropei/nazionali/regionali, B2B/consumer), di mercato (fisso/mobile, fibra/rame, servizi innovativi e servizi tradizionali) e di stati di avanzamento infrastrutturale variabili a seconda dei paesi: il che da sempre sconsiglia un approccio olistico al tema, dovendosi riconoscere che molte dinamiche concorrenziali legate alle infrastrutture dipendano da fattori locali, più che da soluzioni centralizzate e top-down.
La proposta di DNA conferma quindi lo status quo giuridico del 2016, centrato sull’operato dei regolatori nazionali a cui spetta implementare ed assicurare la congruità delle regole europeo nel rispettivo contesto nazionale. Tuttavia, a fare da contraltare al mantenimento dello status quo, il DNA marca una certa preferenza verso il regime simmetrico e le misure regolamentari “light“, il che non mancherà di creare discussioni nel percorso legislativo dell’atto.
E’ invece abrogata la norma sul coinvestimento (art. 76 EECC), vittima della formulazione complicata e bizantina che era stata il compromesso risultante dalla procedura di co-legislazione del Codice del 2018.
Wholesale-only e separazione delle reti: continuità e abrogazioni
Il regime di favore per gli operatori wholesale-only viene mantenuto (e la norma di riferimento, l’art. 80 del Codice, diventa 84 nel DNA). Si tratta di un fatto significativo, perchè la Commissione sembrava, in un primo momento, intenzionata ad abrogare la norma, benchè con motivazioni di “semplificazione” tutt’altro che chiare.
L’art. 80 è stato raramente applicato in pratica dai regolatori, ma ha comunque svolto un ruolo importante come norma di indirizzo, dando agli investitori un segnale importante circa l’opportunità di differenziare i modelli industriali wholesale e retail, che rispondono a logiche di investimento distinte.
Tuttavia, tale ruolo di indirizzo è stato poi penalizzato da un successivo atteggiamento di policy dell’allora Commissione europea, che invece di sostenere e promuovere il modello wholesale-only, come ci si sarebbe aspettati con l’introduzione della norma nel Codice del 2018, ha invece manifestato inclinazione a deregolamentare le reti di accesso in generale, a prescindere se si trattasse di operatori all’ingrosso o verticalmente integrati.
Questo posizionamento incoerente ha finito con l’erodere la posizione di privilegio regolamentare del modello wholesale-only, perchè nel frattempo gli incumbent verticalmente integrati hanno appreso che per essere deregolamentati bastava aspettare, invece che separare la rete. Ed infatti, tra le vittime di questa policy incoerente ci sono non solo l’art. 80 del Codice sul wholesale-only, ma anche gli articoli 77 e 78 sulla separazione delle reti (funzionale e volontaria), che – non a caso – sono stati raramente applicati (ed alla fine vengono abrogati nella proposta di DNA). Siamo di fronte, quindi, non a norme inefficaci, ma ad un comportamento incoerente della passata Commissione rispetto a delle norme del Codice il cui scopo era non solo quello di regolare casi concreti, ma anche di proporre al mercato dei modelli virtuosi di investimento.
Criticità dell’art. 80 e ipotesi di modifica
Possibili critiche all’ art. 80 possono tuttavia ravvisarsi in alcuni aspetti della norma ritenuti troppo generici, quali ad esempio la mancanza di distinzione tra infrastrutture passive ed apparati attivi, l’inclusione o meno di risorse di legacy, i price squeeze derivanti dal potenziale aumento dei prezzi wholesale. Ma d’altra parte, una disciplina eccessivamente dettagliata della norma finirebbe con lo sminuirne il ruolo di eccezione rispetto alla normativa generale dell’accesso. In definitiva, mentre il mantenimento dell’art. 80 appare incontestabile ed acquisito nella proposta di DNA, possibili proposte di modifiche restano teoriche ed oggetto di potenziale dibattito.
Poteri della Commissione: mercati rilevanti e veto sui rimedi
La Commissione mantiene, in linea generale, un significativo potere di influenza sull’operato dei regolatori nazionali. Da un lato, essa detiene una competenza esclusiva sulla raccomandazione dei mercati rilevanti, una specie di interruttore On/Off per l’intero regime di accesso alle reti.
Dall’altro, essa conserva e persino propone di rafforzare il proprio potere di veto sulle misure nazionali (che ora Bruxelles vorrebbe arrivare ad estendere ai remedies). Si tratta di un potere enorme che la Commissione giustifica con l’idea che ciò le permetterebbe di meglio armonizzare e preparare le basi per il Mercato Unico. Ma dalla casistica emerge una realtà meno lineare: in effetti, l’intervento della Commissione sull’operato dei regolatori nazionali appare prevalentemente indirizzato a frustrare qualsiasi tentativo di regolare l’accesso alle reti, mentre gli aspetti di armonizzazione e Mercato Unico restano puramente formali.
Tutto ciò non sorprende perchè, come di vedrà anche nel prosieguo, da almeno una decade la Commissione europea persegue pervicacemente un’agenda deregolatoria la cui connessione con l’obiettivo del mercato interno non è per niente chiara, poichè esiste una profonda incoerenza tra deregolamentazione dell’accesso ed obiettivo del Single Market (vedi infra). D’altra parte, la stessa Commissione ha riconosciuto, a varie riprese, che il Mercato Unico non è stato raggiunto.
Questo insuccesso, lungi dall’essere una conseguenza di regolamentazione imperfetta o di poteri carenti della Commissione, appare semmai come l’effetto di un uso discutibile dei poteri esistenti. Pertanto, ogni richiesta della Commissione di aumentare le proprie prerogative in questo campo dovrebbe essere valutata con cautela e non vi è dubbio che da ciò scaturirà uno dei maggiori temi di dibattito avanti i colegislatori.
Consolidamento: antitrust, campioni europei e limiti telecom
Nonostante la narrativa incessante, il tema del consolidamento resta avulso dalla regolamentazione delle reti e quindi dal DNA: gli operatori restano liberi di consolidarsi, nel rispetto delle norme antitrust, ma la creazione di “campioni europei” resta una scelta industriale e non un diktat politico o regolamentare.
La Commissione di Virkkunen sembra aver ben recepito ed incorporato le indicazioni che in tal senso venivano dagli Stati membri, indicazioni espresse nelle Conclusioni del Consiglio del 6 dicembre 2024 così come in alcuni paper multigovernativi circolati in attesa del DNA.
In questo senso vanno intese le recenti osservazioni della presidente von der Leyen sul possibile “allentamento” delle regole antitrust europee, che vanno lette nel contesto dei mercati davvero integrati a livello dell’Unione. L’idea di fondo è che nei settori in cui un vero mercato unico già esiste o si sta formando – come il cloud, i semiconduttori, la difesa o alcuni segmenti digitali – potrebbe essere necessario consentire una maggiore concentrazione per creare “campioni europei” capaci di competere globalmente con i grandi operatori statunitensi o cinesi. In tali contesti, le imprese europee si confrontano direttamente con rivali extra-UE che operano su scala continentale e beneficiano di economie di scala e di scopo che le strutture frammentate europee faticano a eguagliare.
L’allentamento dell’applicazione delle norme di concorrenza viene dunque proposto come strumento per colmare questo “divario di scala”, non come un via libera generalizzato alle concentrazioni. Tuttavia, questa logica si adatta poco alla realtà delle telecomunicazioni europee, ancora organizzate prevalentemente su base nazionale: gli operatori europei non competono con quelli americani o cinesi nei mercati al dettaglio dell’Unione, ma quasi esclusivamente tra loro all’interno dei singoli Stati membri, in un quadro regolatorio misto tra norme europee e nazionali.
Il problema competitivo principale non è quindi la mancanza di “campioni europei”, ma la frammentazione regolatoria e di mercato che limita le economie di scala ottenibili. Da ciò deriva che è fuorviante invocare la narrativa dei “troppi operatori” attribuendola a un eccesso di rigore antitrust: nel settore non esiste un mercato unico pan-europeo ma ventisette mercati distinti, ognuno con la struttura tipica dei Paesi avanzati – tre o quattro operatori di rete mobile e una serie di operatori virtuali, che però non modificano il numero reale di reti. Il dato spesso citato di “quasi cento operatori” in Europa nasce da un mero calcolo aggregato (3-4 operatori mobili per 27 Stati) e non da una realtà integrata paragonabile a quella di Stati Uniti o Cina, dove il mercato è davvero unitario e più ampio per ogni singolo operatore (e comunque anche negli Stati Uniti gli operatori sono centinaia!). In pratica, le regole antitrust europee intervengono solo su un numero limitato di operazioni, in particolare fusioni mobili da quattro a tre operatori o accordi tra reti fisse e mobili di grande rilievo.
Mercato unico e competitività: obiettivi e strumenti nel dna
Il DNA annovera, tra i propri obiettivi principali, il raggiungimento di un vero Single Market delle comunicazioni elettroniche (art. 3, par. 1, lett. b), introducendo una formulazione che – per la prima volta – traduce in termini tecnici l’idea di servizi paneuropei.
La disposizione menziona infatti la gestione delle reti e la fornitura di servizi transfrontalieri all’interno dell’Unione, lo sviluppo di reti digitali transeuropee e la fornitura di reti e servizi innovativi, segnando un’evoluzione concettuale rispetto al Codice del 2018. Tuttavia, gli strumenti previsti per concretizzare tale visione restano limitati. La riforma del roaming, elemento essenziale per la piena concorrenza dei servizi mobili, è stata lasciata fuori dal perimetro del DNA; parallelamente, la disciplina sulla separazione funzionale delle reti (artt. 77 e 78 del Codice) è espressamente abrogata, riducendo le leve regolatorie a disposizione per la creazione di operatori paneuropei integrati per i servizi.
Restano invece nel testo alcune previsioni di potenziale interesse, come l’introduzione di una numerazione europea (art. 47) e la possibilità di un accesso broadband wholesale armonizzato a livello UE (art. 81), che tuttavia appaiono soluzioni parziali e non sufficientemente incisive rispetto all’obiettivo di un mercato unico effettivo.
Tale impostazione riflette, in ultima analisi, l’incoerenza di fondo della Commissione europea, che da oltre un decennio proclama l’obiettivo del mercato unico digitale ma al tempo stesso mantiene una politica industriale basata sul ladder of investment, incoraggiando gli operatori a investire in proprie infrastrutture d’accesso nazionali.
Questo approccio, pur coerente con logiche di concorrenza infrastrutturale, è strutturalmente incompatibile con la creazione di un vero mercato unico: nessun operatore trova economicamente razionale replicare la propria rete di accesso in tutti gli Stati membri, mentre l’alternativa – un accesso regolamentato alle reti esistenti – è sistematicamente scoraggiata. Una strategia efficace richiederebbe semmai di replicare nel fisso il modello mobile, ossia prevedere un regime di accesso regolato di tipo “roaming del fisso”, che permetta agli operatori di fornire servizi paneuropei senza duplicazioni inefficienti di infrastruttura.
Conclusioni: continuità critica e nodi del single market
Nel complesso, il DNA appare come un intervento di continuità critica più che di rottura, che consolida l’impianto del Codice del 2018 assecondando il grado di sviluppo delle reti, ma senza affrontare fino in fondo i nodi strutturali che frenano una reale integrazione del settore.
La scelta dello strumento del regolamento e il rafforzamento del ruolo della Commissione accentuano la tensione tra centralizzazione e caratteristiche locali delle reti, riproponendo interrogativi sul corretto equilibrio tra governo europeo del mercato e specificità nazionali, specie in materia di accesso e rimedi. Il mantenimento del regime wholesale-only e la cautela sul consolidamento confermano che l’agenda non è quella di un “via libera” politico alla concentrazione, bensì quella di un aggiustamento marginale di un modello ancora fondato sulla concorrenza infrastrutturale, pur in un contesto in cui la frammentazione regolatoria e di mercato continua a ostacolare la nascita di veri operatori paneuropei.
Per questa via, il DNA ambisce a rilanciare l’obiettivo del Single Market delle comunicazioni e a promuovere reti più moderne e resilienti, senza però sciogliere l’ambiguità di fondo tra retorica del mercato unico e persistenza di ventisette mercati nazionali, né proporre una chiara alternativa regolatoria – ad esempio un autentico “roaming del fisso” – capace di rendere concretamente contendibile, e non solo proclamato, il livello europeo.
