Nell’esercizio del suo potere di iniziativa legislativa, la Commissione europea ha formulato, lo scorso giugno 2025, una proposta di regolamento “sulla sicurezza, la resilienza e la sostenibilità delle attività spaziali dell’Unione” (cd. “EU Space Act”) che sarà sottoposta al vaglio congiunto del Parlamento europeo e del Consiglio nell’ambito della procedura legislativa ordinaria prevista per la definitiva adozione del testo ufficiale prima di entrare in vigore, dopo una preliminare fase di consultazione pubblica, aperta dal 15 luglio all’11 settembre, per consentire a chiunque di inviare feedback e commenti.
Indice degli argomenti
Contesto normativo e motivazioni dell’EU Space Act
La cornice operativa di riferimento è delineata nel programma di lavoro della Commissione per il 2025, integrata dalla Comunicazione recante l’approccio dell’UE alla gestione del traffico spaziale (“An EU Approach for Space Traffic Management An EU contribution addressing a global challenge”) in combinato disposto con la strategia spaziale dell’UE per la sicurezza e la difesa, ove si evincono le priorità strategiche formalizzate nell’agenda euro-unitaria in conformità alla cd. “Bussola della competitività” per favorire l’attuazione di un solido piano di crescita dell’Unione europea che, tra l’altro, sia in grado di ridurre l’attuale divario di innovazione riscontrabile tenuto conto dell’analisi contenuta nel rapporto Draghi sul futuro della competitività europea e nel rapporto Letta “Much More Than a Market”.
Alla luce dello scenario evidenziato, seguendo il percorso operativo delineato, la citata proposta legislativa mira a realizzare un quadro regolatorio armonizzato nel settore spaziale (suscettibile di revisione periodica ex art. 116), con l’intento di introdurre una disciplina organica in materia rispetto all’attuale frammentazione normativa esistente, nell’ottica di evitare sovrapposizioni confliggenti e duplicazioni applicative provocate dalla mancanza di coordinamento generale svolto dall’Unione europea.
Peraltro, la necessità di emanare la nuova legge spaziale europea discende, altresì, dall’esigenza di rinnovare in modo incisivo e aggiornato il panorama regolatorio vigente, prendendo atto che, allo stato attuale, nel contesto legislativo internazionale sussiste una rilevante lacuna normativa: il principale riferimento riguardante lo spazio extra-atmosferico, infatti, è rappresentato dal Trattato delle Nazioni Unite sui principi che regolano le attività degli Stati nell’esplorazione e nell’uso dello spazio extra-atmosferico, compresi la Luna e gli altri corpi celesti (OST), risalente al 1966, in una fase embrionale del diritto spaziale ancora agli albori. Per tale ragione, la citata convenzione ONU non contempla disposizioni specifiche e dettagliate per affrontare i rischi emergenti associati all’incremento delle attività spaziali, mentre le più recenti linee guida ONU per la sostenibilità a lungo termine formalizzate nell’Agenda 2030, pur prendendo in considerazione “il rischio di interruzione dei servizi spaziali a causa di attacchi informatici perpetrati alle infrastrutture spaziali, nonché l’impatto ambientale delle attività spaziali” – come puntualizza il legislatore euro-unitario -, hanno natura non vincolante, trattandosi di mere raccomandazioni “soft law” prive di efficacia applicativa cogente (Considerando nn. 7 e 8 della proposta).
Obiettivi strategici della proposta di legge spaziale europea
Al riguardo, la relazione esplicativa della proposta di legge spaziale dell’UE descrive la “ratio” sottesa all’entrata in vigore della nuova normativa, evidenziando la necessità di adottare una regolamentazione uniforme in materia come più efficace approccio di intervento giustificato dalla crescente espansione delle attività spaziali transfrontaliere con il coinvolgimento di attori commerciali e industriali privati che primeggiano nel mercato di riferimento (cd. “New Space”).
Da ciò discende l’esigenza di una supervisione unitaria a livello di Unione europea superando l’attuale “mosaico” legislativo settoriale che prende forma, a macchia di leopardo, in virtù dell’iniziativa regolatoria rimessa ai singoli Stati membri. Occorre, invece, un cambio di paradigma sul piano giuridico mediante un diretto intervento del legislatore euro-unitario, atteso che “i dati e i servizi spaziali basati sullo spazio sono diventati una parte importante dell’economia dell’Unione e della vita quotidiana dei cittadini” […] “forniscono contributi inestimabili a una vasta gamma di settori, come la connettività Internet, la televisione satellitare, la gestione della navigazione e il monitoraggio ambientale. Consentono applicazioni per scopi scientifici o operazioni di sicurezza e difesa, come missioni di ricerca e soccorso, comunicazioni per scopi di comando e controllo e capacità di ricognizione” (Considerando nn. 1 e 2 della proposta).
In tale prospettiva, il cd. “EU Space Act” mira a garantire una maggiore certezza giuridica a “tutela della sicurezza, della resilienza e della sostenibilità ambientale delle infrastrutture spaziali” che “possono avere un impatto negativo sulla fornitura di dati e servizi spaziali basati sullo spazio nell’Unione” […] con l’intento di “affrontare […] i rischi derivanti dalla crescita esponenziale delle attività spaziali e salvaguardando l’uso a lungo termine dello spazio” (cfr. Relazione esplicativa, contesto della proposta – Motivazioni e obiettivi della proposta).
La proposta di legge spaziale dell’UE, pertanto, armonizza il quadro giuridico dell’Unione, in coerenza con la disciplina sulla sicurezza informatica prevista dalla Direttiva NIS 2 e con la normativa sulla resilienza fisica delle entità critiche stabilita dalla Direttiva CER, integrando ulteriormente il settore rispetto all’attuale ambito di operatività dei menzionati riferimenti (che risultano limitati soltanto al contesto spaziale euro-unitario), nell’ottica di colmare tale lacuna operativa per fornire un sistema completo di gestione dei rischi esteso in via integrale ai diversi segmenti dell’infrastruttura spaziale e a tutti i relativi operativi.
Coerenza dell’EU Space Act con le politiche ambientali europee
In linea con il Green Deal europeo 8 e con gli obiettivi di sostenibilità dell’Unione il cd. “EU Space Act” contribuisce, altresì, a “ridurre l’impatto ambientale delle attività spaziali e consente di affrontare in futuro potenziali nuovi impegni dell’Unione nell’ambito delle convenzioni internazionali concluse nel settore” (cfr. Relazione esplicativa, contesto della proposta – Coerenza con le altre politiche dell’Unione).
Struttura normativa e ambito soggettivo dell’EU Space Act
Sul piano strutturale, la proposta di legge spaziale europea consta di 119 articoli, distinti in 7 Titoli (Titolo I – Disposizioni generali, Titolo II – Autorizzazione e registrazione per le attività spaziali; Titolo III – Aspetti di Governance; Titolo IV – Regole tecniche; Titolo V – Decisioni di equivalenza, accordi internazionali e regimi per le organizzazioni internazionali; Titolo VI – Misure di sostegno; Titolo VII – Disposizioni transitorie e finali).
Più nel dettaglio, entrando nel merito delle principali novità introdotte dalla proposta, l’art. 1 precisa che le norme armonizzate sono emanate per garantire l’istituzione e il funzionamento del mercato interno dei dati e dei servizi spaziali basati sullo spazio, con l’intento di conseguire un elevato livello comune di sicurezza, resilienza e sostenibilità ambientale dei servizi spaziali attraverso la gestione e l’uso di infrastrutture spaziali che generano dati spaziali, ferma restando la positivizzata “clausola di sicurezza nazionale” ex art. 4, che non pregiudica le responsabilità degli Stati membri in materia di salvaguardia della sicurezza nazionale e di altre funzioni essenziali dello Stato.
L’ambito soggettivo di applicazione del cd. “EU Space Act” include in generale tutti i fornitori di servizi spaziali come categoria omnicomprensiva che annovera operatori spaziali, fornitori di servizi spaziali anticollisione, fornitori primari di dati spaziali e organizzazioni internazionali, fatte salve tassative fattispecie escluse, riguardanti, tra l’altro, gli oggetti spaziali utilizzati esclusivamente per scopi di difesa o di sicurezza nazionale, indipendentemente dal fornitore di servizi spaziali che svolge le attività spaziali, o che sono stati temporaneamente posti, per scopi difensivi, sotto il controllo e l’operazione militare, per la durata della rispettiva missione spaziale (cfr. art. 2).
Definizioni tecniche nella proposta di legge spaziale europea
Il menzionato art. 2 va integrato con il successivo art. 5 che specifica ulteriormente la portata applicativa della proposta di legge spaziale europea mediante un corposo inquadramento qualificatorio che consta di ben 75 definizioni volte a precisare il contenuto delle nuove disposizioni.
Al riguardo, il termine “oggetto spaziale” identifica un qualsiasi “oggetto creato dall’uomo e inviato nello spazio, compresi un veicolo spaziale e la fase orbitale del veicolo di lancio”, mentre assume un diverso significato concettuale la configurazione normativa di “veicolo spaziale” enucleata dalla citata disposizione al fine di indicare, in tal caso, “un oggetto spaziale progettato per svolgere una funzione specifica o una missione spaziale, come la fornitura di servizi di comunicazione, navigazione o osservazione, o la fornitura di operazioni e servizi nello spazio, tra cui un satellite, gli stadi superiori del lanciatore o il veicolo di rientro”.
Dalla fattispecie base di “costellazione” (intesa come “gruppo di oggetti spaziali costituito da almeno 10 veicoli spaziali operativi, ma non più di 99 di tali veicoli spaziali, che lavorano insieme per una missione spaziale comune, soggetta a un piano di dispiegamento orbitale predefinito”), si differenzia la “mega costellazione” (“che contiene almeno 100 veicoli spaziali operativi, ma non più di 999 di tali veicoli spaziali”) e la “giga costellazione” (“che contiene almeno 1000 veicoli spaziali operativi”).
Quando si parla di “infrastruttura spaziale” il legislatore euro-unitario intende “qualsiasi risorsa o insieme di risorse, sistemi e sottosistemi o parti di essi, utilizzati per svolgere attività spaziali, attraverso l’interazione e il funzionamento dei segmenti terrestri, spaziali e di collegamento”, mentre il “segmento terrestre” indica “il segmento dell’infrastruttura spaziale situato sulla Terra, all’interno o all’esterno del territorio dell’Unione”, a differenza del “segmento spaziale” qualificabile come “segmento dell’infrastruttura spaziale situato nello spazio extra-atmosferico, compresi oggetti spaziali, stazioni spaziali, sonde spaziali, sistemi di trasporto spaziale con equipaggio e hardware e software di bordo nei sistemi informativi e altri materiali o apparecchiature di bordo”.
La tecnica definitoria utilizzata dal legislatore euro-unitario positivizza un’ampia categorizzazione concettuale di termini rilevanti ai fini dell’applicazione del cd. “EU Space Act” che consente, altresì, di richiamare, in sede di ricostruzione esegetica della nuova disciplina, anche il significato di “dati basati sullo spazio”, ossia “dati ricevuti dallo spazio extra-atmosferico, inclusi, a titolo esemplificativo ma non esaustivo, dati di intercettazione, di localizzazione, di trasmissione di un segnale generato da un oggetto spaziale, o dati di osservazione, e che hanno origine dalla Terra, da un corpo celeste, da un oggetto spaziale o dallo spazio extra-atmosferico”.
Le “attività spaziali” comprendono, sempre sulla scorta di un approccio descrittivo ampio e generale, “un insieme di operazioni svolte nello spazio extra-atmosferico (in particolare, funzionamento e controllo di oggetti spaziali, anche per il rientro; servizi di lancio, compresi i tentativi di lancio; gestione e manutenzione dei siti e delle strutture di lancio; attività relative all’esplorazione dello spazio extra-atmosferico, quali voli spaziali con equipaggio umano, trasporto spaziale e conduzione di esperimenti, anche di natura scientifica, nello spazio extra-atmosferico; attività relative all’uso e alla gestione di oggetti spaziali nello spazio extra-atmosferico, quali operazioni e servizi nello spazio (ISOS); operazioni che comportano il monitoraggio dei detriti spaziali; operazioni che comportano lo smaltimento di detriti spaziali”).
Sistema autorizzativo per operatori spaziali nell’EU Space Act
Nell’ambito del Titolo II – Autorizzazione e registrazione per le attività spaziali, all’interno del Capitolo I (rubricato “Autorizzazione degli operatori spaziali dell’Unione”), l’art. 6 stabilisce la regola generale della preventiva autorizzazione allo svolgimento di attività spaziali, come necessario adempimento posto a carico degli operatori, finalizzato a dimostrare il rispetto delle prescrizioni normative stabilite secondo le modalità descritte dall’art. 7.
Ai fini del rilascio dell’autorizzazione, l’autorità competente dello Stato membro in cui è stabilito il richiedente (nonché l’autorità competente dello Stato membro in cui il richiedente intende operare o rispettivamente avviare un’attività, se diverso dallo Stato membro di stabilimento), tiene conto del parere emesso dall’organismo tecnico qualificato per le attività spaziali sulla base delle valutazioni tecniche effettuate ai sensi dell’art. 8.
Qualora gli operatori spaziali dell’Unione europea intendano avvalersi dei servizi spaziali forniti da un operatore spaziale di un Paese terzo o da un’organizzazione internazionale, è necessario dimostrare l’avvenuta registrazione nel cd. “URSO” (Registro degli oggetti spaziali dell’Unione di cui all’art. 24) conformemente agli artt. 17 e 18, il cui rispetto è attestato dal rilascio di un certificato elettronico (ex art. 25), ferma restando, in ogni caso, la tendenziale generale applicabilità delle norme stabilite dal cd. “EU Space Act” anche per la categoria specifica degli operatori spaziali extra-europei, come si evince dall’art. 15, fatte salve tassative deroghe indicate dall’art. 19.
L’art. 21 prevede la possibilità di attivare la cd. “Clausola di emergenza” qualora si verifichi un’emergenza o una crisi in uno Stato membro, oppure un incidente o un attacco suscettibile di provocare perturbazioni che colpiscono più Stati membri o le istituzioni dell’Unione, consentendo alla Commissione europea, di propria iniziativa o su richiesta dello Stato membro interessato, di effettuare quanto prima una valutazione per autorizzare l’uso di dati spaziali o di servizi spaziali da parte di fornitori di servizi spaziali non registrati presso il cd. “URSO”.
Governance nazionale e sovranazionale della normativa spaziale europea
Il Titolo III della proposta di legge spaziale europea costruisce il processo di governance configurabile in materia, prevedendo, anzitutto sul piano nazionale, che ciascun Stato membro designi o istituisca un’autorità pubblica in qualità di autorità competente, responsabile dell’autorizzazione e della supervisione degli operatori spaziali dell’Unione, nonché di qualsiasi attività di vigilanza del mercato di riferimento necessaria per salvaguardare l’uso dei dati spaziali in conformità alla legge spaziale europea (cfr. art. 28).
Più precisamente, in condizioni effettive di indipendenza, le autorità competenti supervisionano le attività spaziali svolte dagli operatori, con la funzione, tra l’altro, di controllare l’applicazione dei requisiti stabiliti dal cd. “EU Space Act”, condurre indagini, tenere registri interni delle violazioni, cooperare con le autorità competenti degli altri Stati membri, effettuare audit, richiedere all’organismo tecnico qualificato per le attività spaziali di effettuare valutazioni tecniche, riferire alla Commissione europea sulle principali attività di vigilanza (cfr. art. 29), disponendo di tutti i poteri di vigilanza, indagine, correttivi e sanzionatori a tale scopo necessari ex art. 30.
Sul piano deterrente, l’art. 31 rimette agli Stati membri il compito di stabilire le norme relative alle sanzioni applicabili in caso di violazione delle prescrizioni normative introdotte, a condizione che, come principio generale imposto dal legislatore euro-unitario, le sanzioni sino efficaci, proporzionate e dissuasive.
In ogni caso, nella determinazione della sanzione da irrogare, le autorità competenti prendono in considerazione tutte le circostanze rilevanti congruamente motivate, tenuto conto di una serie di indicatori sintomatici riscontrabili nel caso concreto da esaminare (ossia: la gravità e la durata della violazione, la permanenza dei danni causati dalla violazione, precedenti violazioni da parte della persona fisica o giuridica responsabile della violazione, il danno materiale o immateriale causato dalla violazione o tramite la stessa, comprese le perdite finanziarie o economiche e gli effetti negativi su altri servizi, e i criteri pertinenti per l’impatto di una violazione, come il numero di utenti interessati o l’entità della perdita subita da terzi a seguito della violazione, l’intenzionalità o la negligenza da parte dell’autore della violazione, le misure adottate dall’operatore spaziale dell’Unione per prevenire o mitigare il danno, il livello di cooperazione con le autorità competenti e qualsiasi ostacolo alle ispezioni, agli audit o ad altre attività di monitoraggio delle autorità competenti, a seguito della scoperta della violazione, l’entità dei profitti conseguiti o delle perdite evitate dalla persona fisica o giuridica responsabile della violazione, la necessità che la sanzione amministrativa abbia un effetto deterrente; cfr. art. 31).
Nell’ambito della governance configurabile a livello di Unione, di cui al Capitolo II, Titolo III della proposta legislativa, l’art. 40 attribuisce all’Agenzia una serie di compiti volti, tra l’altro:
- a effettuare le valutazioni tecniche che consentono alla Commissione europea di prendere decisioni in merito all’autorizzazione e alla supervisione continua degli operatori spaziali, nonché alla registrazione e alla supervisione continua degli operatori di Paesi terzi;
- istituire e gestire il cd. “URSO”;
- rilasciare il certificato elettronico;
- riferire alla Commissione europea sull’applicazione della gestione semplificata dei rischi;
- presentare raccomandazioni appropriate;
- coordinare le attività della Rete di resilienza spaziale dell’Unione (EUSRN);
- contribuire all’istituzione e al mantenimento del quadro per l’etichettatura spaziale dell’Unione;
- gestire un sito web che fornisca informazioni aggiornate e pubblicizzi i programmi di etichettatura spaziale dell’Unione e le relative etichette spaziali;
- assistere la Commissione europea nella preparazione degli atti delegati e di esecuzione basati sulla legge spaziale europea, nonché nella preparazione di eventuali proposte di modifica, mediante l’emissione di pareri tecnici formali;
- emanare linee guida indirizzate alle autorità competenti e agli operatori spaziali dell’Unione, nonché raccomandazioni a una o più autorità competenti per promuovere pratiche di vigilanza coerenti in tutta l’UE e l’applicazione uniforme del diritto euro-unitario;
- fornire alla Commissione europea tutta la consulenza e il supporto tecnico, scientifico e amministrativo necessari per consentirle di svolgere i suoi compiti di vigilanza;
- instaurare una cooperazione con le autorità di controllo dei Paesi terzi, le organizzazioni internazionali o i loro organismi;
- promuovere e agevolare la sensibilizzazione a livello internazionale riguardo ai requisiti stabiliti dal cd. “EU Space Act”.
Poteri di controllo e tariffazione nell’EU Space Act
Inoltre, a tenore dell’art. 41, l’Agenzia impone agli operatori spaziali dell’Unione, agli operatori spaziali dei Paesi terzi e alle organizzazioni internazionali tariffe volte a coprire integralmente le spese necessarie sostenute nello svolgimento dei compiti previsti dalla legge spaziale europea, mediante il pagamento di un importo proporzionale al fatturato prodotto da ciascun fornitore di servizi spaziali.
Per l’espletamento di tali funzioni, l’art. 42 prevede l’istituzione presso l’Agenzia di un organo di controllo della conformità e di una commissione di ricorso, disciplinati dagli artt. 43-46.
All’interno della successiva Sezione 2 (Poteri della commissione e dell’Agenzia in materia di operatori spaziali dell’unione di beni di proprietà dell’unione e fornitori di servizi spaziali di Paesi terzi) sono positivizzate le funzioni di controllo e vigilanza esercitate dall’Agenzia e dalla Commissione europea, ricorrendo, se del caso, alla conclusione di appositi accordi di cooperazione e alla definizione di protocolli operativi di collaborazione.
Inoltre, ai sensi dell’art. 50, la Commissione europea e l’Agenzia svolgono indagini, anche delegabili, nei confronti dei fornitori di servizi spaziali, con ampi poteri istruttori di accesso informativo e di ispezione in loco, al fine di verificare eventuali violazioni e procedere all’adozione di misure sanzionatorie ex art. 54 e 56.
Gestione del rischio nelle missioni spaziali secondo l’EU Space Act
In relazione alla procedura di gestione del rischio da attivare durante l’integrale ciclo di vita delle missioni spaziali, l’art. 76 pone a carico degli operatori l’obbligo di adottare tutte le misure adeguate per garantire la sicurezza delle reti e dei sistemi informativi, nonché la sicurezza dell’infrastruttura fisica e dell’ambiente, nel rispetto del principio di proporzionalità, previa effettuazione dell’attività di valutazione preventiva in grado, tra l’altro, di identificare, su base continuativa, tutte le fonti di rischio, individuare le vulnerabilità, gli incidenti fisici e di sicurezza informatica al fine di analizzarli, nonché stabilire piani dedicati al trattamento dei rischi (ex art. 77).
A tenore dell’art. 83, gli operatori spaziali monitorano costantemente il verificarsi di anomalie e incidenti mediante l’impiego di sistemi e meccanismi di rilevamento adeguati, garantendo che tali sistemi siano sottoposti a test periodici, anche sulla base di appositi interventi di crittografia e cifratura ex art. 85.
Nell’ambito della gestione del rischio, gli operatori spaziali devono, altresì, attuare e documentare l’adozione di misure di gestione degli incidenti e delle crisi attraverso piani di risposta e ripristino personalizzati (cfr. art. 87), con l’ulteriore pianificazione di progetti di apprendimento formativo ex art. 89, che impone agli operatori spaziali l’obbligo di fornire al proprio personale una formazione adeguata e personalizzata, specie se è previsto l’espletamento di compiti in ambienti sensibili, per l’utilizzo di apparecchiature complesse o dati sensibili.
Misure operative e ambientali previste dalla legge spaziale europea
Tra le misure previste dal cd. “EU Space Act” l’art. 90 stabilisce che gli operatori spaziali debbano predisporre una strategia di comunicazione di crisi che consenta la divulgazione responsabile di incidenti significativi, nonché di attivare una procedura di gestione degli incidenti per intervenire tempestivamente ex art. 91 effettuando altresì, ove previsto, le ulteriori segnalazioni nel rispetto della disciplina di cui all’art. 93.
L’art. 94 stabilisce, inoltre, l’istituzione della Rete di resilienza spaziale dell’Unione (“EUSRN”) per supportare il coordinamento e gli scambi tra l’Agenzia e le autorità competenti nell’espletamento delle rispettive funzioni, con il compito, tra l’altro, di garantire approcci coerenti nel fornire attività di consulenza e supportare gli operatori spaziali nell’attività di monitoraggio e nella gestione degli incidenti significativi.
L’art. 96 prende in considerazione l’impatto ambientale delle attività spaziali che gli operatori spaziali sono tenuti a calcolare nello svolgimento delle missioni spaziali in una qualsiasi delle orbite terrestri, comprese le orbite cimitero, mediante la presentazione di adeguata documentazione, integrata da una dichiarazione dell’impronta ambientale (“EFD”), corredata da un certificato rilasciato da un organismo tecnico qualificato in grado di attestare il rispetto delle prescrizioni legislative stabilite.
Gli artt. 102-103 dettano specifiche norme sul traffico orbitale, con l’intento di assicurare il corretto svolgimento di manovre anticollisione in caso di allerta, mentre gli artt. 105-108 consentono alla Commissione europea di adottare decisioni di equivalenza per gli operatori spaziali di Paesi terzi mediante atti di esecuzione sulla base di una valutazione dettagliata, per verificare il rispetto di requisiti giuridicamente vincolanti equivalenti agli standard stabiliti dal cd. “EU Space Act”.
Gli artt. 111-112 attribuiscono, infine, alla Commissione europea il compito di elaborare un quadro giuridico per l’etichettatura spaziale dell’Unione al fine di promuovere una maggiore adesione volontaria degli operatori spaziali al rispetto di elevati standard di protezione delle attività spaziali, mediante la definizione di sistemi di etichettatura UE in grado, tra l’altro, di limitare i rischi associati ai detriti spaziali, migliorare la sicurezza e la sostenibilità degli oggetti spaziali in orbita, la sicurezza degli aeromobili in volo o la sicurezza delle persone e delle proprietà a terra durante lo svolgimento di attività spaziali, ridurre l’inquinamento luminoso delle navicelle spaziali e l’inquinamento radioattivo delle navicelle spaziali, salvaguardare la resilienza delle infrastrutture spaziali, nonché contribuire a ridurre l’impatto ambientale delle attività spaziali (cfr. art. 11).
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