Come spesso accade con la recezione delle direttive europee a livello nazionale, l’applicazione pratica può essere di non facile comprensione e applicazione, quando si inserisce in contesti già parzialmente regolati dall’ordinamento nazionale. La disciplina del whistleblowing non sfugge a questo paradigma, soprattutto ove si abbia presente che l’ambito di applicazione oggettivo è più ampio di quello cui normalmente si pensa, non essendo limitato alla sola corruzione e ai reati rilevanti per la responsabilità amministrativa degli enti di cui al d. lgs. 231 del 2001 (cd. criminal corporate liability).
Un quadro reso poi complesso anche dall’esigenza di coniugare le norme con le realtà pratiche cui esse si applicano.
Un tentativo di chiarimento e di rilevazione dello stato dell’arte, almeno con riferimento alla sfera degli enti pubblici e delle società in controllo pubblico, è stato pregevolmente condotto dall’Università Vanvitelli, in due giornate di lavori cui hanno partecipato accademici e magistrati, rappresentanti dell’ANAC e avvocati (tra i quali lo scrivente) e del quale mi accingo a fare un resoconto, sulla base delle note della d.ssa Marta Maurino che fa parte del gruppo di ricerca sullo stato di attuazione della normativa, insieme ad altri ricercatori, guidato dalla professoressa Andreana Esposito e dal professor Alberto De Chiara
Indice degli argomenti
Il contesto della disciplina del whistleblowing e l’ambito oggettivo
Si è svolto il 19 e 20 febbraio, presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi della Campania Luigi Vanvitelli, l’incontro di studio dal titolo “Effettività e integrazione delle politiche e delle misure di prevenzione amministrativa dell’illegalità e della corruzione”, appuntamento conclusivo delle attività dell’Unità di ricerca del Dipartimento nell’ambito del Progetto di ricerca di rilevanza nazionale (PRIN) 2022 IntegraPA, giunto alla sua fase finale con la chiusura del progetto prevista per il 28 febbraio 2026 e che ha coinvolto anche le Università degli Studi di Perugia (capofila) e di Ferrara.
L’iniziativa ha rappresentato un momento di sintesi e confronto sui risultati di una ricerca che, a oltre dieci anni dalla costruzione del sistema nazionale di prevenzione della corruzione, ha indagato l’effettività delle misure adottate e la loro capacità di integrazione con altri strumenti di compliance, con particolare riferimento al coordinamento tra piani di prevenzione triennale della corruzione (TPCT), modelli organizzativi ex d.lgs. 231/2001 e presidi in materia di antiriciclaggio.
All’interno di questo quadro, l’Unità di ricerca della Vanvitelli ha sviluppato un focus specifico sul tema dell’attuazione della disciplina in tema di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società in controllo pubblico, ambito particolarmente significativo per comprendere le dinamiche di interazione tra logiche pubblicistiche e modelli organizzativi di matrice privatistica.
Disciplina del whistleblowing a due anni dal d.lgs. 24 del 2023
Particolare rilievo ha assunto la sessione del 19 febbraio, dedicata allo stato di attuazione della disciplina del whistleblowing a due anni dall’entrata in vigore del d.lgs. 24 del 2023. L’incontro ha offerto l’occasione per valutare l’impatto concreto della riforma, attraverso la presentazione dei primi risultati dell’indagine sul punto e il confronto con esponenti delle istituzioni e della pratica professionale.
I lavori sono stati introdotti e moderati dalla professoressa Andreana Esposito, responsabile dell’Unità di ricerca. È stato evidenziato come il whistleblowing costituisca uno snodo cruciale nelle politiche di prevenzione dell’illegalità, in quanto strumento capace di favorire l’emersione di illeciti ma al contempo bisognoso di un contesto organizzativo adeguato per funzionare efficacemente.
L’indagine empirica su enti e società in controllo pubblico
Nel corso della sessione sono stati presentati i risultati dell’indagine empirica condotta su un campione articolato, comprendente non solo le società in controllo pubblico di otto Regioni, ma anche i relativi enti territoriali. Questa scelta metodologica ha consentito di cogliere relazioni tra diversi livelli dell’amministrazione e di valutare in modo più completo il grado di attuazione della disciplina.
Dall’analisi è emerso un quadro composito. Da un lato, si registra un progressivo adeguamento formale degli enti e delle società alle nuove disposizioni normative, con una crescente attenzione alla predisposizione dei canali di segnalazione e alla definizione delle procedure interne.
Dall’altro, permangono criticità legate sia a profili organizzativi sia a fattori culturali: tra queste, la difficoltà di garantire piena fiducia nei meccanismi di tutela del segnalante, le incertezze interpretative nella gestione delle segnalazioni e una non ancora diffusa percezione del whistleblowing come strumento ordinario di prevenzione.
Il confronto tra istituzioni e pratica professionale
Il dibattito che ha seguito la presentazione ha consentito di arricchire l’analisi con il contributo di diverse prospettive. Il dott. Raffaele Cantone, Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Perugia, ha sottolineato il valore del whistleblowing quale strumento di emersione di fenomeni corruttivi, evidenziando al contempo la necessità di un uso responsabile e consapevole dell’istituto.
Dal punto di vista dell’ANAC, la dott.ssa Coccagna ha richiamato il ruolo di indirizzo e supporto svolto dall’Autorità, soffermandosi sulle principali difficoltà riscontrate nella fase attuativa.
Un ulteriore elemento di riflessione è stato offerto dall’intervento dal sottoscritto, che ha evidenziato le sfide che le strutture di compliance affrontano nell’implementazione di sistemi di segnalazione efficaci, soprattutto nei contesti in cui si intrecciano esigenze di efficienza organizzativa e vincoli derivanti dalla normativa pubblicistica, nonché la necessità di una creazione di una cultura della segnalazione.
Le conclusioni della consigliera ANAC Valli hanno infine ribadito la necessità di leggere il whistleblowing all’interno di un sistema integrato di prevenzione, capace di dialogare con gli altri strumenti di gestione del rischio.
Il quadro complessivo su anticorruzione e trasparenza nelle partecipate
La seconda giornata, dedicata al tema dell’attuazione della disciplina anticorruzione e trasparenza nelle società in controllo pubblico, ha rappresentato il naturale completamento del percorso di ricerca sviluppato dall’Unità Vanvitelli, restituendo un quadro complessivo delle criticità e delle potenzialità di questo ambito.
Nel complesso, la ricerca svolta ha restituito l’immagine di un sistema di prevenzione della corruzione ormai strutturato sul piano formale, ma ancora segnato da significative criticità sotto il profilo dell’effettività. Dalle analisi condotte emerge infatti come, a un diffuso adeguamento agli obblighi normativi, non corrisponda ancora un pieno radicamento sostanziale degli strumenti di prevenzione nelle prassi organizzative, con il rischio che tali misure restino, in parte, adempimenti formali più che leve effettive di gestione del rischio.
L’incontro di studio della Vanvitelli ha quindi segnato il momento di chiusura di un percorso di studio e al tempo stesso di apertura di nuove prospettive di riflessione, confermando il ruolo centrale del dialogo tra accademia e istituzioni nella costruzione di modelli di prevenzione sempre più efficaci e integrati.
Prospettive future per la disciplina del whistleblowing
Una considerazione sottostante condivisa da pressoché tutti i partecipanti è la necessità che si crei una cultura d’insieme che protegga il segnalante ben oltre le misure che le norme offrono a partire dalla consapevolezza della rilevanza che le segnalazioni hanno al fine della emersione delle condotte illecite.
Ad opinione di chi scrive, poi, emerge la necessità della previsione di ulteriori misure, quali strumenti d’incentivo anche di carattere economico nei confronti del segnalante, che possano offrire adeguata tutela dall’isolamento cui il medesimo può trovarsi esposto, a prescindere dai divieti di misure ritorsive.
Un messaggio di fondo importante è venuto inoltre dalla consigliera ANAC Laura Valli: la centralità della lotta alla corruzione, della quale il whistleblowing è elemento di presidio rilevante, non è solo attuazione della legalità ma strumento di tutela dei diritti umani e presidio della democrazia, una lezione che tutti noi dovremmo tenere ben presente.
