Il procurement pubblico italiano attraversa una fase di continua evoluzione, accelerata da obblighi normativi progressivi da oltre un ventennio e da una crescente consapevolezza che l’inefficienza dei processi di acquisto ha un costo reale per la collettività. Ritardi nei pagamenti, frammentazione della spesa, scarsa visibilità sui fabbisogni effettivi e difficoltà nel monitorare l’esecuzione dei contratti sono ancora riscontrabili in numerose amministrazioni.
Il Codice dei Contratti Pubblici D. Lgs. 36/2023 ha innovato non solo le procedure inserendo nuovi principi per agevolare la ridefinizione dei processi di approvvigionamento e gestione dei fornitori ma ha introdotto la digitalizzazione obbligatoria, la più completa mai vista in passato. Dal primo gennaio 2024, l’intero ciclo di vita del contratto deve essere gestito in forma digitale: programmazione degli acquisti, progettazione dell’appalto, affidamento/gara, esecuzione del contratto. Non si tratta di una facoltà, ma di un obbligo che investe tutte le stazioni appaltanti, grandi e piccole.
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Il procurement pubblico tra norme e trasformazione digitale
È importante, tuttavia, distinguere due ambiti che spesso vengono confusi: digitalizzazione e automazione. Digitalizzare significa dematerializzare i processi, renderli tracciabili e interoperabili attraverso piattaforme certificate. Automatizzare significa invece eseguire attività senza intervento umano diretto. Nella PA italiana oggi si è prevalentemente nella prima fase: nel procurement i processi vengono digitalizzati, ma solo poche operazioni residuali sono effettivamente automatizzate. Non è un insuccesso, è un compromesso tra regole inderogabili e opportunità. Riconoscere questa distinzione è essenziale per evitare aspettative irrealistiche e per costruire percorsi di miglioramento graduali e sostenibili.
La programmazione degli affidamenti: un obbligo spesso sottovalutato
Uno degli strumenti più sottovalutati del nuovo Codice è il programma triennale, disciplinato dall’art. 37 del Codice D.Lgs. 36/2023. Si tratta di un obbligo per le stazioni appaltanti, ma soprattutto di uno strumento di governance che, se ben utilizzato, consente di anticipare i fabbisogni, ottimizzare le strategie di procurement, razionalizzare la spesa e ridurre il ricorso ad acquisti emergenziali che sono economicamente meno ottimizzati e più esposti a contestazioni.
La programmazione non è un adempimento formale da compilare e dimenticare. È il presupposto logico di tutto il ciclo di acquisto: senza una mappatura strutturata dei fabbisogni, qualsiasi tentativo di digitalizzare o ottimizzare il procurement si riduce a un intervento formale di facciata.
Le piattaforme di e-procurement oggi disponibili e la Banca Dati Nazionale Contratti Pubblici ANAC consentono di alimentare il programma triennale in modo strutturato, collegando i fabbisogni programmati alle procedure di affidamento avviate e ai contratti in esecuzione. Questo collegamento produce un dato prezioso: la spesa storica per categoria merceologica, che diventa la base per le decisioni di aggregazione e per la scelta degli strumenti di acquisto più adeguati.
Ottimizzare i fabbisogni: accordi quadro e centrali di committenza
Una volta che i fabbisogni sono mappati, la domanda operativa è come acquistare in modo efficiente nel rispetto dei vincoli pubblicistici. Il Codice mette a disposizione diversi strumenti, che vanno scelti in funzione della natura del fabbisogno.
Quando il fabbisogno è definito e prevedibile
Il primo livello è il comune contratto di appalto avente ad oggetto un fabbisogno compiuto e definito, con modesta flessibilità, caratterizzato da semplicità e idoneo per acquisti il cui contesto è stabile e definito e prevedibile.
Quando serve maggiore flessibilità operativa
Il secondo livello è l’accordo quadro a beneficio di un singolo Ente: uno strumento flessibile che consente di aggiudicare a uno o più operatori economici un contratto quadro contrattuale pluriennale, entro cui emettere ordinativi di fornitura al bisogno, ciascuno avente ad oggetto contenuti che sono definiti volta per volta nell’ambito di quanto previsto nell’Accordo Quadro. È comune per i lavori pubblici affidati dai Comuni, ma anche per forniture di beni e servizi dove non è possibile stabilire in anticipo il perimetro esatto dell’acquisto. L’Accordo Quadro può anche prevedere la possibilità di lanciare negoziazioni con i fornitori in Accordo Quadro allo scopo di operare personalizzazioni nell’ambito di singoli ordinativi di fornitura. È particolarmente utile per fabbisogni ricorrenti ma variabili nel tempo, dove la gara ogni volta sarebbe sproporzionata rispetto al valore del singolo acquisto.
Standardizzare dove possibile, progettare dove serve
Il terzo livello è il ricorso alle centrali di committenza, locali, regionali o la nota Consip nazionale. Qui è opportuno introdurre una distinzione che raramente emerge nel dibattito pubblico, ma che ha implicazioni pratiche rilevanti. Le convenzioni e gli accordi quadro Consip si articolano sostanzialmente in due famiglie. La prima riguarda fabbisogni standardizzabili ossia ad esempio forniture di computer, licenze software, servizi di pulizia, manutenzione, telefonia, trasmissione dati. In tal caso il committente sa quanti metri quadrati di uffici deve far pulire, quali impianti devono essere manutenuti, di quanti gigabyte di banda deve disporre, quanti computer o licenze deve acquisire. L’Accordo Quadro funziona bene perché l’Ente per conseguire il proprio obiettivo di acquisto deve solo scegliere i beni e i servizi disponibili nell’Accordo Quadro e stabilire i quantitativi da ordinare.
La seconda famiglia di accordi quadro riguarda fabbisogni non standardizzabili come ad esempio consulenza organizzativa, sviluppo applicativo, servizi professionali complessi o forniture complesse come centrali telefoniche. In questi casi, l’Accordo Quadro razionalizza i costi unitari – ad esempio il costo giornaliero per profilo professionale – ma non sostituisce la capacità progettuale dell’Ente che deve dimensionare il proprio ordinativo di fornitura. L’Ente in base ai propri obiettivi deve scegliere il mix di profili e servizi, dimensionare i quantitativi e costruire un piano di lavoro coerente. Aderire all’Accordo Quadro senza questa capacità interna significa disporre di uno strumento senza sapere come usarlo: i risparmi attesi sui prezzi unitari possono venir vanificati da acquisti mal dimensionati. In questi casi le ottimizzazioni o le diseconomie hanno un impatto percentuale sui costi a due cifre, e non parliamo di simulazioni ma di casi reali.
Questa distinzione ha una conseguenza diretta: la digitalizzazione del procurement non sostituisce la capacità di programmazione e progettazione interna della PA. Al contrario, la rende sempre più necessaria e critica, perché porta a galla le lacune di competenza e di governance che i processi tradizionali di procurement tendevano a non evidenziare.
Il ciclo passivo digitale: dalla richiesta al pagamento
Il cuore operativo della digitalizzazione del procurement è il ciclo procure-to-pay (P2P): l’insieme dei processi che vanno dalla scelta di beni, servizi o lavori da acquistare fino al pagamento finale.
In Italia, questo ciclo è supportato da un’infrastruttura normativa e tecnologica già consolidata: BDNCP (Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici), piattaforme di approvvigionamento digitale, Nodo di Smistamento degli Ordini (NSO) per la trasmissione elettronica degli ordini di acquisto, sistema di fatturazione elettronica per la ricezione e la gestione delle fatture passive.
Dalla tracciabilità alla continuità dei flussi
Questi strumenti, presi singolarmente, hanno prodotto risultati significativi in termini di tracciabilità e riduzione dei tempi di lavorazione. La limitazione principale è che raramente sono integrati in un flusso continuo: spesso coesistono con processi manuali intermedi, sistemi gestionali non interoperabili e fasi di riconciliazione affidate a operatori umani. Il risultato è un processo formalmente digitale ma sostanzialmente ancora frammentato.
L’obiettivo a cui tendere, e che alcune amministrazioni più avanzate stanno già perseguendo, è la continuità digitale del ciclo passivo: ogni evento del processo (emissione dell’ordine, conferma di consegna, approvazione della fattura, autorizzazione al pagamento) deve essere tracciato in modo automatico e collegato ai processi precedenti e successivi. Solo a quel punto diventa possibile efficientare l’intero processo di approvvigionamento e produrre KPI affidabili sui processi end-to-end. Il Codice a riguardo favorisce e implicitamente auspica questa continuità ma non può obbligarla.
La gestione dinamica dei fornitori: oltre il vendor rating
Se le grandi imprese private dispongono da anni di sistemi strutturati di vendor rating che assegnano ai fornitori una valutazione sintetica basata su qualità delle prestazioni, rispetto dei tempi, affidabilità contrattuale e sostenibilità, la PA si trova in una posizione radicalmente diversa.
La digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dell’appalto offre gli strumenti per avvicinarsi, nei fatti, a una valutazione dinamica dei fornitori: indicatori oggettivi automatizzati che misurano tempi di consegna, rispetto degli SLA, penali applicate, esiti dei collaudi, in sostanza una base informativa strutturata che alimenta le decisioni di acquisto nel rispetto della trasparenza e dell’imparzialità.
Elenchi, indagini di mercato e criteri di valutazione
Il sistema pubblico è tuttavia vincolato ai principi fondamentali di parità di trattamento, imparzialità, accesso al mercato e non discriminazione. Introdurre un giudizio reputazionale permanente sul fornitore avrebbe comportato l’attribuzione a soggetti pubblici di un potere discrezionale difficilmente compatibile con questi principi. Non è un caso che il rating d’impresa inizialmente previsto dal Codice e affidato per l’attuazione ad ANAC – che non vi ha dato seguito – sia stato completamente cancellato dal Decreto Correttivo. Il sistema avrebbe comportato oggettive criticità, dall’eccessiva discrezionalità valutativa al rischio di distorsioni concorrenziali a svantaggio dei nuovi entranti.
Oggi la valutazione dell’operatore economico non assume la forma di un giudizio sintetico e permanente, ma si realizza di volta in volta, attraverso criteri in parte oggettivi e in parte discrezionali stabiliti per ciascuna procedura in ragione dell’obiettivo che l’Ente deve perseguire.
Gli strumenti che il Codice mette a disposizione per una gestione strutturata dei fornitori sono disciplinati dall’Allegato II.1 e comprendono gli elenchi di operatori economici – aperti in modo permanente, organizzati per categoria merceologica e fascia di importo, basati su requisiti oggettivi e verificabili e le indagini di mercato, utilizzate quando non esiste un elenco per una determinata categoria e avviate tramite avviso pubblico che ha la funzione di descrivere l’appalto e raccogliere manifestazioni di interesse da parte delle Imprese che poi saranno invitate alla gara.
Il ruolo dell’AI e dei dati nella governance della spesa
Il Codice introduce timidamente il tema dell’intelligenza artificiale nel procurement pubblico, senza tuttavia definire un quadro applicativo preciso. Nella pratica attuale, l’AI trova applicazione principalmente in tre ambiti specifici:
• la previsione dei fabbisogni attraverso modelli che analizzano la spesa storica per proiettare i fabbisogni futuri per categoria merceologica;
• la simulazione di scenari di gara che consente di valutare ex ante l’impatto di diverse strutture di lotti, criteri di aggiudicazione o basi d’asta sulla competitività della procedura. È esclusa la possibilità di valutare le offerte con l’AI, essendo questa delicatissima fase rimessa alla discrezionalità della commissione giudicatrice;
• il monitoraggio dei contratti e delle prestazioni, con sistemi previsionali atti a prevenire inadempimenti e patologie contrattuali e finalizzati a fornire dati e KPI affidabili.
Si tratta di applicazioni ancora limitate e sperimentali, concentrate soprattutto nelle centrali di committenza più strutturate. Non esistono ad oggi sistemi di AI che automatizzano fasi decisionali del ciclo di acquisto nella PA italiana: le decisioni rimangono in capo ai funzionari, con l’AI nel ruolo di strumento di supporto.
Il valore immediato e concreto, più che nell’AI, sta nella governance dei dati di spesa: cruscotti che aggregano la spesa per fornitore, categoria, unità organizzativa e centro di costo; sistemi di alert sui contratti in scadenza; reportistica automatica sui tempi di pagamento. Strumenti già disponibili, spesso già finanziabili attraverso i fondi dedicati alla digitalizzazione della PA, che producono un ritorno misurabile in termini di efficienza gestionale e qualità delle decisioni di acquisto.
Competenze interne e qualità della spesa
Il procurement pubblico digitalizzato non è semplicemente un procurement più veloce. È un procurement più governabile: i processi diventano tracciabili, i dati diventano confrontabili, le decisioni diventano documentate e verificabili.
L’effetto virtuoso della digitalizzazione è che essa rafforza i controlli. Meno discrezionalità informale, più trasparenza strutturale, migliore accesso al mercato per gli operatori economici. I vincoli pubblicistici – parità di trattamento, concorrenza, imparzialità, trasparenza – non sono aggirabili grazie alla tecnologia e diventano più facili da rispettare quando i processi sono digitalizzati e i dati sono immodificabili e disponibili in tempo reale.
Resta però una condizione necessaria che nessuna piattaforma può sostituire: la capacità interna delle amministrazioni di programmare i fabbisogni, progettare gli acquisti complessi e valutare i risultati dell’esecuzione. La digitalizzazione evidenzia l’importanza di questa capacità, la esalta quando c’è, e ne rivela l’assenza quando manca. Investire in strumenti tecnologici senza investire parallelamente nelle competenze delle persone che li utilizzano rischia di produrre un’efficienza di facciata, formalmente conforme ma sostanzialmente inefficace.
