Con il decreto legge approvato dal Consiglio dei ministri il 29 gennaio scorso, recante “Ulteriori disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e in materia di politiche di coesione”, viene realizzato un intervento organico sul procedimento amministrativo ex lege 241/90, combinando accelerazione dei tempi, rafforzamento della responsabilità dirigenziale e digitalizzazione strutturale dei flussi procedurali/informativi.
Il focus di questo importante provvedimento di riforma si trova nel Capo II, dedicato all’accelerazione degli investimenti e allo snellimento delle procedure, con lo scopo di garantire il rispetto di crono-programma e scadenze del PNRR, che dovrà conseguire la completa realizzazione di component e missioni entro il 31 agosto, con chiusura dei procedimenti di rendicontazione entro la fine dell’anno.
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Decreto PNRR, come cambiano i termini procedimentali
Una prima importante novità riguarda la compressione in via definitiva dei termini procedimentali. Per gli interventi di protezione civile, così come per quelli funzionali al PNRR, sono drasticamente ridotti i termini per pareri, nulla osta e atti di assenso (art. 17-bis Legge n. 241/90) dagli attuali trenta a dieci giorni rispetto alle procedure ordinarie e dagli attuali novanta a trenta giorni nei casi più complessi. Decorso invano il termine, il decreto stabilisce che il procedimento debba comunque essere concluso senza ritardo, a significare che l’amministrazione procedente non può attendere ulteriormente eventuali pareri o assensi tardivi.
E poiché l’eventuale inerzia dell’amministrazione pubblica rileva ai fini della valutazione della performance individuale, può essere causa di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente incaricato del procedimento. In questo modo, la semplificazione viene ricondotta a una concreta dimensione organizzativa, dato che la riduzione dei tempi è accompagnata da un meccanismo di accountability che responsabilizza i dirigenti sul raggiungimento del risultato.
I nuovi termini per la Conferenza dei servizi
Ulteriori interventi incisivi riguardano i termini di scadenza perentori per le determinazioni nella Conferenza di servizi, che vengono fissati in 30 giorni, che diventano 45 solo se sono coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica o sanitaria. Le determinazioni devono essere espresse in modo motivato, indicando eventuali prescrizioni correttive e i relativi costi, nel rispetto dei principi di proporzionalità, efficacia e sostenibilità finanziaria. Inoltre, qualora delle amministrazioni coinvolte nella Conferenza di servizi non vi prendano parte, oppure non esprimano un dissenso motivato, si considera comunque acquisito il loro silenzio-assenso.
In questo modo, si rafforza la logica dell’assenso implicito come regola di chiusura del procedimento, riducendo drasticamente il rischio di stalli decisionali. Rispetto a quest’ultimo punto, si chiarisce che il silenzio-assenso non si forma esclusivamente se l’istanza è priva degli elementi essenziali che la qualificano come richiesta autorizzativa oppure non è pervenuta all’amministrazione competente. Viene infine introdotta l’automatica attestazione telematica della formazione del silenzio-assenso, che l’amministrazione ha l’obbligo di trasmettere d’ufficio anche nei procedimenti non interamente digitalizzati. Una misura che rafforza la tutela dell’affidamento dei privati, consolidando la certezza degli effetti giuridici del silenzio.
Interventi normativi finalizzati a modificare le tempistiche di realizzazione della Conferenza di servizi, con particolare riferimento alla riduzione dei termini di conclusione dei lavori e al consolidamento del principio del silenzio/assenso, erano già avvenuti in precedenza, con i decreti legge che a partire dal 71/2021 disciplinavano la governance del PNRR. Ma si trattava di disposizioni espressamente collegate all’attuazione del Recovery Plan, che in chiave derogatoria erano pensate come strumenti contingenti ed emergenziali, validi entro un orizzonte temporale limitato, per agevolare gli investimenti previsti dalle misure del piano. Oggi, invece, si interviene con una modifica definitiva del procedimento amministrativo ordinario, che attraverso una modifica della Legge 241/1990 comporterà cambiamenti definitivi nel modo in cui le amministrazioni pubbliche processeranno le pratiche autorizzative.
Verso un nuovo modello di governance
Prende perciò forma un passaggio importante, poiché è come se venisse istituzionalizzato il modello di governance utilizzato in questi ultimi anni per il PNRR. E ciò ha molteplici implicazioni, a partire dal fatto che l’eventuale opposizione di un ente coinvolto perde capacità di iniziativa nei casi di inerzia e soprattutto non può più essere utilizzata come strumento di contestazione a posteriori. Un aspetto molto importante per quel che concerne la celerità delle procedure, che tuttavia non manca di criticità, che in particolare possono riguardare alcune materie di rango costituzionale, come per esempio la tutela di interessi ambientali e paesaggistici. In questi casi, infatti, diventa fondamentale la capacità di redigere dissensi puntuali, cioè opportunamente motivati, e tempestivi da parte degli enti interessati.
Proprio l’esempio rappresentato da situazioni critiche rispetto alla tutela ambientale e paesaggistica contribuisce a illuminare in modo chiaro le opportunità e i rischi di questo provvedimento. Se, infatti, da un lato, l’accelerazione del procedimento mira a contrastare inerzie e dissensi puramente formali, dall’altro impone una maggiore qualità tecnica di pareri e determinazioni da parte degli enti pubblici. Per dirla altrimenti, a fronte di scadenze incondizionatamente perentorie che si fanno imminenti, è vero che le amministrazioni avvertiranno l’incentivo a concludere le procedure nei tempi previsti dalla legge, ma è altrettanto vero che ciò potrebbe procurare un sovraccarico decisionale degli enti interessati, con il rischio che qualche procedimento vada fuori controllo.
La crescita della responsabilità dei dirigenti
In buona sostanza, ciò che impone la riforma è un’accelerazione dei tempi giuridicamente sanzionati, a cui inevitabilmente si associa una maggiore responsabilità dirigenziale nella redazione di pareri e motivazioni. Ma senza intervenire sul fronte degli organici effettivi delle amministrazioni, delle competenze tecniche effettivamente disponili presso gli uffici, dell’organizzazione interna degli enti direttamente coinvolti nelle procedure, non è scontato che la capacità istruttoria concreta corrisponda alle aspettative definite dalla normativa.
E proprio su questo fronte, i professionisti delle pratiche amministrative potrebbero apportare un contributo importante, se fossero messi nelle condizioni migliori per svolgere la loro funzione, sfruttando al meglio le potenzialità della transizione digitale, in modo da rappresentare un’interfaccia costante fra Pubblica amministrazione e mondo delle imprese. Non è questa la sede adeguata per approfondire le possibilità concretamente offerte da un più stretto coordinamento fra professionisti delle pratiche amministrative e uffici pubblici, anche se vale comunque la pena richiamare questo aspetto.
Già solo il riconoscimento giuridico di una delega digitale professionale permetterebbe ai professionisti, e grazie alla loro mediazione anche alle imprese, di interfacciarsi in maniera più efficace con i diversi enti pubblici implicati nel procedimento amministrativo. Con conseguenze positive sulle tempistiche delle procedure autorizzative così come sul livello di controllo assicurato alle pratiche oggetto di autorizzazione. Ormai dovrebbero essere maturi i tempi per una riconosciuta centralità del ruolo che in qualità di professionisti rivestiamo in rapporto sia ai cambiamenti organizzativi in corso nella Pubblica amministrazione sia alla riforma del procedimento amministrativo. Anche se nei fatti siamo ancora molto lontani da tale riconoscimento e l’irrisolta questione della delega digitale professionale è lì a dimostrarlo.
Decreto PNRR e rafforzamento del CAD
La semplificazione del procedimento amministrativo viene inoltre ulteriormente assecondata da un rafforzamento del Codice dell’Amministrazione digitale. Viene ribadito il principio dell’unicità dell’invio dei dati, in virtù del quale cittadini e imprese non devono fornire dati già in possesso della Pubblica amministrazione, in quanto l’acquisizione di tali dati viene assicurata dalla Piattaforma Digitale Nazionale Dati e l’interoperabilità diventa modalità ordinaria di accertamento d’ufficio. L’inadempimento nell’abilitare l’accesso ai dati comporta conseguenze dirette sulla retribuzione di risultato dei dirigenti, con una riduzione non inferiore al 30 per cento.
Il decreto amplia anche l’utilizzo della Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) in una serie di ambiti specifici, confermando il modello dichiarativo come strumento ordinario per l’avvio delle attività economiche. E a tutela del meccanismo di autodichiarazione è stabilita una sanzione per dichiarazioni non veritiere.
Numerose sono poi le misure che intervengono su procedimenti di stampo anagrafico e fiscale, dall’acquisizione d’ufficio dell’ISEE alla carta di identità elettronica con validità illimitata per gli ultrasettantenni, dalla tessera elettorale digitale all’eliminazione dell’obbligo di conservazione cartacea delle ricevute di pagoPA.
Decreto PNRR, lo scenario
Nel complesso, il decreto delinea una semplificazione sistematica del procedimento amministrativo. Riduzione dei termini, assenso implicito rafforzato, digitalizzazione delle attestazioni e interoperabilità obbligatoria convergono verso un modello di procedimento più rapido, prevedibile e orientato al risultato.
Tuttavia la sfida resta aperta, soprattutto rispetto all’implementazione efficace del decreto, che dipenderà in maniera cruciale dalla capacità delle amministrazioni di adeguare tempestivamente i sistemi informativi e di interiorizzare una cultura della decisione e della responsabilità. Ciò però non toglie che dal punto di vista normativo questo provvedimento rappresenti uno degli interventi più organici degli ultimi anni sul procedimento amministrativo, volto a realizzare quella semplificazione amministrativa che finora è proceduta a passi troppo spesso lenti e incerti.
Il ruolo della transizione digitale
Non dobbiamo dimenticare che la semplificazione amministrativa costituisce un’irrinunciabile premessa per la competitività e la coesione del paese. Per agevolare il mondo produttivo e delle imprese nell’assolvere quegli adepimenti che, se non gestiti in modo efficiente ed efficace, rischiano di pregiudicarne la capacità di concorrere sul mercato al fianco dei paesi nei quali la burocrazia pubblica non rappresenta un fattore di ostacolo. E per neutralizzare quegli elementi potenzialmente distorsivi che un’amministrazione incapace di assicurare prestazioni omogenee su tutto il territorio nazionale può produrre a scapito delle realtà che più si trovano ai margini del processo produttivo, a cominciare dalle regioni meridionali, con gravi conseguenze sul piano della coesione sociale.
La transizione digitale si sta dimostrando uno degli strumenti fondamentali del percorso di riforma intrapreso dalla Pubblica amministrazione. Ma non dobbiamo dimenticare che l’innovazione tecnologica, senza la cultura organizzativa e le competenze tecniche indispensabili alla sua implementazione, non è sufficiente per produrre il cambiamento. E in questo percorso sarebbe ingenuo fare affidamento esclusivamente sulle risorse organizzative e umane sulla Pubblica amministrazione. È necessario fare sistema, con il mondo delle attività produttive anzitutto, ma anche con quel mondo professionale da sempre impegnato ad agevolare l’operato degli enti pubblici affiancando quotidianamente cittadini e imprese.
