Digital Networks Act: grandi ambizioni, molti compromessi, qualche svolta

Il Digital Networks Act è la proposta con cui la Commissione europea prova a riscrivere le regole del settore delle telecomunicazioni, aggiornando un quadro normativo che non reggeva più il ritmo dell’innovazione digitale. Ma per capire la posta in gioco, occorre partire dall’ecosistema che questa norma è chiamata a sostenere.

L’ecosistema digitale europeo e le sfide della competitività

La trasformazione digitale di imprese e Pubblica Amministrazione non è più una questione di singole tecnologie o fattori, ma di maturità dell’ecosistema. Un ecosistema che poggia inevitabilmente sulla disponibilità capillare di reti fisse e mobili ad alte prestazioni e che si completa con data center, cloud e intelligenza artificiale, infrastrutture e servizi che rendono possibile incrementare l’innovazione, la produttività e ottimizzare i modelli operativi.

È su questa base che l’UE e l’Italia hanno fissato obiettivi ambiziosi di digitalizzazione, con l’idea di rafforzare le leve di competitività in uno scenario globale sempre più instabile e competitivo.

Il contesto regolatorio: tra ritardi e proliferazione di norme

Eppure, l’Europa si muove oggi in una fase delicata e per certi versi contraddittoria. Da un lato, sconta un ritardo su partite cruciali come 5G, cloud e IA; dall’altro, accelera nella costruzione di un quadro regolatorio in ambito digitale via via più denso e sofisticato. Un impianto che alimenta una crescente domanda di adempimenti e compliance, con effetti inevitabili su investimenti, sviluppo e capacità di innovazione.

In questa già fitta cornice si colloca la proposta di Digital Networks Act (DNA) dello scorso 21 gennaio, che partendo da ambizioni decisamente più elevate, appare oggi – in attesa dei triloghi negoziali – senza dubbio espressione di un approccio più cauto, conseguenza evidentemente anche dell’acceso dibattito prodottosi nei mesi scorsi a livello europeo e nazionale e culminato nella lettera inviata da sei Stati membri, tra cui l’Italia, in cui veniva apertamente criticato l’approccio ai temi espresso dalla Commissione nel documento sottoposto alla call for evidence.

La copertura fissa e mobile in Europa e in Italia

Come noto, le infrastrutture digitali rappresentano un pilastro fondamentale del Decennio Digitale europeo. In particolare, l’obiettivo è raggiungere la connessione a gigabit per tutti e reti mobili performanti (almeno 5G) ovunque. Tuttavia, secondo gli ultimi dati della Commissione (aggiornati al 2024), il quadro europeo evidenzia ancora una marcata disomogeneità tra gli Stati Membri per quanto riguarda lo sviluppo e la diffusione delle infrastrutture digitali. In questo quadro, il nostro Paese solo in un caso – copertura VHCN – si colloca sotto la media europea (Fig.1).

La copertura FTTH regione per regione

Spostandoci invece sugli ultimi dati della Broadband Map di Agcom (Fig.2), è possibile osservare più nel dettaglio la situazione a livello nazionale, dove si evidenzia una significativa copertura FTTH. Infatti, il 77,2% delle famiglie è stato raggiunto da questa tecnologia. Resta comunque scoperta dal FTTH una porzione ancora rilevante del territorio italiano, che equivale a oltre 5,4 milioni di famiglie (22,8%).

Fig.2: Copertura FTTH – Famiglie raggiunte a livello nazionale

Fonte: elaborazioni I-Com su dati Broadband Map, Rapporto sulla connettività in fibra FTTH, Quarto Trimestre 2025, Rilevazione del 8 gennaio 2026 (Rev. Del 19 gennaio 2026)

Guardando alla diffusione del FTTH per Regione (Fig.3), si può notare ci sia una netta divisione tra le Regioni che si trovano al di sopra del valore medio nazionale e quelle che si collocano al di sotto. Tra le prime, performa meglio la Sicilia (89,06% di famiglie coperte con FTTH), seguita dal Molise (85,86%) e Puglia (83,84%). Viceversa, tra chi performa peggio si trovano: Calabria (64,57%), Trentino-Alto Adige (62,86%) e Valle d’Aosta (58,63%).

Fig.3: Copertura FTTH – Famiglie raggiunte per Regione

Fonte: elaborazioni I-Com su dati Broadband Map, Rapporto sulla connettività in fibra FTTH, Quarto Trimestre 2025, Rilevazione del 8 gennaio 2026 (Rev. Del 19 gennaio 2026)

Il 5G in Italia: dati, operatori e divari territoriali

Gli ultimi dati sulla copertura 5G del territorio italiano provengono, invece, dalla mappatura delle reti mobili effettuata da Infratel Italia e pubblicata il 9 gennaio 2025. I dati forniti dagli operatori nell’ambito di tale mappatura (Iliad, TIM, Vodafone, WindTre e Fastweb) sono espressi in % di pixel coperti e, con riguardo alla tecnologica, differenziano le evidenza tra 4G/DSS e 5G non-standalone (NSA). Difatti, nessuno tra gli operatori coinvolti ha indicato la presenza di porzioni di territorio nazionale coperte da 5G NSA, né tantomeno l’intenzione di volerlo fare nel 2026. Nonostante ciò, a ottobre scorso WindTre ha annunciato di aver sviluppato un servizio 5G standalone dedicato, per il momento, al solo mondo business.

Pertanto, guardando alla copertura con 5G NSA a livello regionale (Fig.4), si può notare una situazione simile quanto detto per il fisso. In questo caso, la media nazionale è addirittura più basso, pari al 68,9%. Tra le Regioni che performano meglio: Lombardia (85,2% di pixel coperti con 5G NSA), Veneto (83,3%) e Puglia (82,7%). Tra chi performa peggio: Marche (52,5%), Umbria (51,4%) e Provincia Autonoma di Bolzano (50,6%).

Fig.4: Copertura del territorio con reti mobili – % pixel coperti con 5G NSA per Regione (2023)

Fonte: elaborazioni I-Com su dati Infratel Italia, Mappatura 2024 reti a banda ultralarga – connessioni mobili, 9 gennaio 2025

La proposta di Digital Networks Act: dalle ambizioni alla realtà

Partendo dalla constatazione del ritardo europeo nello sviluppo delle infrastrutture digitali e dall’esistenza di mercati e regole ancora frammentate, la proposta di Digital Networks Act (DNA) lanciata dalla Commissione lo scorso 21 gennaio punta a rivedere la cornice normativa, al fine ultimo di ridurre la compliance e dunque rimuovere gli ostacoli allo sviluppo delle reti, attrarre investimenti ed accelerarne così lo sviluppo.

Su questa proposta le aspettative delle telco sono state tante e diverse: in particolare, è stata sollecitata una parificazione degli obblighi regolatori con gli OTT secondo il principio “same services same rules”; è stata richiesta la previsione di obblighi di contribuzione a carico dei grandi generatori di traffico; è stata evidenziata la necessità d assicurare un quadro regolatorio certo e stabile (con specifico riferimento anche alla gestione dello spettro frequenziale) per consentire un’adeguata pianificazione degli investimenti; è stata rilevata l’opportunità di un ripensamento dell’approccio regolatorio secondo una logica ex post.

Quel che è emerso, a valle di un ampio ed acceso dibattito culminato anche nella richiesta da parte di sei Stati, tra cui l’Italia, di adottare una direttiva in luogo di un regolamento, è una proposta che, complice probabilmente anche la scelta di uno strumento legislativo che non elimina ogni discrezionalità implementativa, introduce importanti evoluzioni, ma non rivoluzioni. D’altronde non erano poche né di facile soluzione le questioni calde: si pensi alla gestione dello spettro frequenziale, al copper switch-off, alla revisione della regolamentazione dell’accesso, alla previsione di strumenti – volontari o obbligatori – di cooperazione tra i vari attori dell’ecosistema digitale. Se si considera però che tra gli obiettivi del DNA c’è quello di superare la frammentazione che è conseguita al recepimento della direttiva recante il Codice europeo delle Comunicazioni e ridurre l’impatto della compliance sul business delle imprese, appare abbastanza condivisibile la scelta di andare avanti su uno strumento di armonizzazione massima seguendo un approccio più cauto sulle tematiche più divisive.

Il quadro definitorio: nuove definizioni e nodi aperti sull’interconnessione

La Parte I del DNA stabilisce il quadro orizzontale che disciplina l’organizzazione del settore delle comunicazioni elettroniche all’interno dell’UE. Ne definisce l’oggetto, l’ambito di applicazione – con esplicita esclusione del cloud e dunque superamento dell’approccio incentrato sulla convergenza che era stato fatto proprio dal White Paper del 2024 – e i concetti chiave, andando ad aggiornare anche il quadro definitorio al fine di garantire la certezza del diritto e un’applicazione coerente in tutti gli Stati membri. Stabilisce inoltre gli obiettivi generali (promozione della competitività del settore e degli investimenti, resilienza, sostenibilità, tutela degli utenti etc.) e i principi normativi da seguire nell’applicazione della disciplina (non discriminazione, prevedibilità regolatoria, valutazione e limitazione degli impatti regolatori e amministrativi, adeguata considerazione della varietà delle condizioni relative alle infrastrutture, alla concorrenza, alla situazione degli utenti finali e, in particolare, dei consumatori nelle diverse aree geografiche all’interno di uno Stato membro e rispetto del principio di neutralità tecnologica).

Con riferimento alle definizioni, oltre ad inserirne di nuove con riferimento alle comunicazioni satellitari ed alle reti gigabit, la proposta introduce anche revisioni di definizioni come quella di interconnessione che certamente alimenteranno il dibattito. Ed infatti, l’eliminazione del riferimento a “public” potrebbe suggerire una possibile estensione dell’interconnessione oltre le reti pubbliche, includendo anche le infrastrutture private e la potenziale estensione dell’ambito applicativo dello strumento della dispute resolution.

È ampiamente noto che nel dibattito italiano tale tematica è molto presente a seguito dell’adozione della delibera AGCom n. 55/25/CONS che ha esteso il regime di autorizzazione generale alle Content Delivery Networks (CDN). Si tratta tuttavia di un’analisi che non può prescindere dal considerare, da un lato, che la ridefinizione del concetto di interconnessione è diretta conseguenza dell’evoluzione tecnologica delle architetture di rete e che tener conto di questa evidenza non comporta, automaticamente, la conseguenza di considerare le reti private come servizi di pubblica utilità regolamentati e, dall’altro, che lo stesso DNA, in vari passaggi riconosce la cooperazione in atto e i numerosi accordi commerciali intercorsi.

La semplificazione normativa e il passaporto unico europeo

Nonostante la corposità della proposta e la numerosità degli implementing acts non agevoli l’opera, una delle finalità del DNA è semplificare. In questa logica, la proposta va a sostituire alcuni strumenti legislativi UE esistenti che regolano l’ecosistema della connettività: il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche (EECC), il Regolamento (EU) 2018/1971 istitutivo dell’Organismo dei regolatori europei (BEREC), il programma per la politica in materia di spettro radio (RSPP) di cui alla Decisione n. 243/2012/EU, parti del Regolamento n. 2015/2120 sull’Open Internet (OIR) e la direttiva 2002/58/CE (direttiva ePrivacy). L’obiettivo espresso dalla Commissione è quello di riunire questi strumenti nel DNA sotto forma di regolamento al fine di semplificare e coordinare meglio le norme, consentendo di operare e innovare nel mercato unico.

Nella stessa logica si muove la Parte III(“Single market authorisation and passporting”) che è certamente una delle più rilevanti ed innovative. Essa innanzitutto pone una riflessione in relazione al regime di autorizzazione generale che include “tutti i tipi di reti di comunicazione elettronica accessibili al pubblico” e (salvo eccezioni mirate) anche i “servizi di comunicazione elettronica disponibili al pubblico”.

Così come nell’attuale quadro vigente, restano esclusi dall’ambito dell’autorizzazione generale, i servizi interpersonali indipendenti dal numero. Allo stesso modo non rientrano nel regime le reti non destinate al pubblico (reti private interne, reti aziendali chiuse, infrastrutture di collegamento non usate per offrire servizi digitali pubblici). Sarà pertanto molto importante individuare con certezza gli attori che saranno soggetti al regime di autorizzazione generale e conseguentemente agli obblighi che ne derivano.

La stessa sezione introduce poi una novità assoluta, ossia la Single Passport procedure,secondo la quale tutte le volte in cui, nell’ambito del regime di autorizzazione generale, un fornitore intenda fornire reti o servizi di comunicazione elettronica in uno o più Stati membri, debba presentare una notifica all’autorità nazionale di regolamentazione di uno di tali Stati membri secondo la procedura del passaporto unico, senza necessità di dover ottenere ulteriori autorizzazioni o atti amministrativi.

La notifica è effettuata mediante un modello di notifica conforme alle linee guida che il BEREC adotterà entro sei mesi dall’entrata in vigore del regolamento (e ad aggiornare, se necessario) e che stabiliranno gli aspetti procedurali relativi alle interazioni tra i fornitori, le autorità nazionali di regolamentazione e altre autorità competenti, nonché il ravvicinamento delle condizioni e delle norme applicabili negli Stati membri. L’autorità di regolamentazione notificata trasmette senza indebito ritardo la notifica ricevuta all’Office for Digital Networks (ODN). Se la notifica riguarda l’avvio della fornitura di reti e servizi in più Stati membri, l’ODN la trasmette senza indebito ritardo alle autorità competenti degli altri Stati membri in cui il fornitore intende operare. Tali autorità sono chiamate a confermare al prestatore l’autorizzazione a fornire reti o servizi di comunicazione elettronica entro una settimana dalla presentazione della notifica e ad indicare tutte le condizioni, gli obblighi ed i diritti applicabili. Una volta confermata la notifica, il fornitore può esercitare i diritti derivanti dall’autorizzazione generale e avviare l’attività, se necessario nel rispetto delle disposizioni sui diritti d’uso previste dal presente regolamento. L’ODN è chiamato a gestire una banca dati dell’Unione accessibile al pubblico contenente le notifiche presentate alle autorità nazionali di regolamentazione mentre le autorità notificate ad aggiornare le informazioni relative a tutte le notifiche ricevute nella banca dati almeno ogni due mesi.

Si tratta, evidentemente, di un intervento di semplificazione che, sebbene esponga al rischio del forum shopping, appare molto rilevante in termini di riduzione della compliance e garanzia della certezza del diritto.

La gestione dello spettro frequenziale nel DNA

La disciplina dello spettro frequenziale costituisce una delle tematiche certamente più rilevanti ed innovative ma anche più delicate del DNA. La Parte IV (“Resources – Radio Spectrum and numbering”) istituisce un quadro per la gestione, l’assegnazione e l’uso delle risorse chiave delle comunicazioni elettroniche, in particolare, le risorse dello spettro radio e della numerazione, riconoscendone il ruolo di beni pubblici strategici essenziali per la connettività, l’innovazione, la sicurezza e il funzionamento del mercato unico.

Per quanto riguarda lo spettro radio, la proposta di regolamento definisce principi e obiettivi comuni per una pianificazione strategica e una gestione coordinate a livello dell’UE, in linea con gli obblighi internazionali, e rafforza i meccanismi di coordinamento transfrontaliero e di risoluzione delle interferenze dannose. Valorizza la neutralità tecnologica e dei servizi, promuove un uso condiviso ed efficiente dello spettro.

La stessa sezione prevede una strategia dell’UE in materia di spettro e tabelle di marcia (anche nazionali) per garantire la prevedibilità, la disponibilità tempestiva e l’allineamento con gli obiettivi politici più ampi dell’UE. Il regolamento armonizza inoltre i regimi di autorizzazione, le condizioni di assegnazione, la durata, il rinnovo, il trasferimento e la condivisione dei diritti relativi allo spettro radio, rafforza le procedure di assegnazione favorevoli agli investimenti e alla concorrenza. Uno dei temi più caldi è senza dubbio la durata dei diritti d’uso in quanto il regolamento proposto prevede, che i diritti d’uso siano concessi, in generale, per una durata illimitata (con possibilità di revoca per le ragioni e secondo le procedure indicate).

Quanto alla condivisione delle frequenze, la proposta di regolamento abilita ciascun soggetto interessato a richiedere alla competente autorità nazionale l’utilizzo di una specifica porzione di spettro in un certo ambito territoriale e per un determinato periodo di tempo riconoscendo ai titolari di diritti d’uso la facoltà di rifiutare tale condivisione solo per ragioni di ordine tecnico e definisce accuratamente gli ambiti da disciplinare per garantire che la condivisione avvenga in maniera ordinata ed efficace. L’ODN è incaricato di predisporre e gestire un data base dinamico per la geolocalizzazione ed il monitoraggio delle opportunità di utilizzo dello spettro nella logica di favorire la condivisione e l’efficiente gestione dello stesso (nel rispetto della privacy e della segretezza delle informazioni commerciali).

La proposta istituisce, inoltre, strumenti a livello dell’UE quali la procedura relativa al mercato unico dello spettro radio (che attribuisce un ruolo centrale a Commissione, BEREC e RSPB nella valutazione delle procedure definite a livello nazionale potendo giungere a bloccare la procedura stessa), condizioni di autorizzazione comuni, procedure di sportello unico e autorizzazioni UE, compreso un quadro specifico per le reti e i servizi satellitari nell’UE. In particolare, istituisce autorizzazioni a livello dell’UE per lo spettro satellitare, nonché il suo monitoraggio e la sua applicazione. Inoltre, definisce una procedura per la concessione di tali autorizzazioni e stabilisce meccanismi di coordinamento più efficaci per le registrazioni ITU, garantendo la coesistenza tra le allocazioni di spettro satellitari e terrestri all’interno dell’UE.

Copper switch-off: il termine al 2035 e le condizioni di sostenibilità

Uno dei temi che certamente faranno più discutere nel corso del trilogo è il copper switch-off. Ed infatti, partendo dalla forte contrapposizione tra quanti, in linea con quanto aveva annunciato il White Paper del 2024, chiedevano una scelta forte con fissazione di un termine al 2030 e quanti, sulla base delle peculiarità nazionali, rifiutavano l’idea della fissazione di un termine unico per l’UE, la proposta ha scelto la via del termine armonizzato, fissato al 31 dicembre 2035. Nello specifico, si introduce un quadro specifico per la transizione dalle reti in rame tradizionali alle reti FTTH, prevedendo, per gli Stati membri in cui le reti in rame rimarranno in servizio dopo il 30 giugno 2029, i seguenti step:

1. entro il 31 dicembre 2035, gli Stati membri devono ordinare lo switch-off del rame in tutte le CSO (ossia le aree in cui sono attive reti in rame), con priorità rispetto a quelle che soddisfino specifiche condizioni;
2. fissazione da parte degli Stati membri, con atto normativo vincolante, di un termine entro cui procedere allo switch-off del rame;
3. definizione ed invio all’autorità nazionale di regolamentazione dei piani per lo switch-off del rame da parte degli operatori;
4. entro il 31 maggio 2028, redazione (ed eventuale aggiornamento) da parte delle autorità nazionali di regolamentazione, della lista delle aree CSO;
5. entro il 31 ottobre 2029 definizione da parte degli Stati membri, di un piano per la transizione alla fibra;
6. entro il 30 giugno 2029, pubblicazione da parte delle autorità nazionali di regolamentazione di un elenco delle aree CSO in cui sono soddisfatte le condizioni di sostenibilità. Successivamente, per un periodo di cinque anni, le autorità nazionali di regolamentazione sono tenute a pubblicare, almeno ogni 12 mesi, un elenco delle aree CSO che successivamente soddisfano tali condizioni;
7. entro il 30 giugno 2034, aggiornamento del piano di transizione alla fibra e comunicazione del piano aggiornato alla Commissione;
8. entro il 31 dicembre 2035, gli Stati membri sono chiamati ad adottare misure adeguate a protezione degli utenti finali che si affidano a servizi basati sul rame.

Le condizioni di sostenibilità che obbligano gli Stati membri a disporre la disattivazione del rame in singole aree, sono individuate come segue: 1) almeno il 95% delle unità immobiliari nell’area CSO è coperto da una rete in fibra; 2) sono disponibili servizi di connettività al dettaglio a prezzi accessibili e di qualità comparabile per gli utenti finali che si affidano a servizi basati su rame.

Nella fase iniziale, gli Stati membri saranno tenuti a imporre la disattivazione del rame nelle aree in cui siano soddisfatte cumulativamente le due condizioni seguenti: (i) almeno il 95% di copertura in fibra e (ii) disponibilità di servizi di connettività al dettaglio a prezzi accessibili. Nella fase successiva, le condizioni non avranno più alcuna rilevanza e gli Stati membri saranno tenuti a imporre la disattivazione in tutte le restanti aree di disattivazione del rame, ad eccezione delle aree in cui la diffusione della fibra ottica non è economicamente sostenibile e non è disponibile alcuna soluzione di connettività adeguata in grado di sostituire i servizi basati sul rame. Durante l’intero processo si applicano misure di salvaguardia al fine di mantenere la continuità e proteggere i consumatori.

La conciliazione volontaria e la cooperazione nell’ecosistema digitale

La Parte VIII (“General and final provisions”) stabilisce le disposizioni generali, procedurali e finali che garantiscono l’applicazione efficace, trasparente e comune del presente regolamento in tutta l’UE ed introduce, nel Titolo IV, “Ecosystem Cooperation” in cui viene riconosciuta la possibilità, su richiesta dei fornitori di reti di comunicazioni elettroniche o di altre imprese attive nel settore delle comunicazioni elettroniche o in settori strettamente correlati, di adire le autorità nazionali di regolamentazione al fine di ottenere un incontro conciliativo.

Tale procedura sarà disciplinata da specifiche linee guida del BEREC (da adottare entro 12 mesi dall’adozione del regolamento) che saranno, per l’appunto, tese ad assistere i fornitori di reti di comunicazioni elettroniche e altre imprese operative nel settore delle comunicazioni elettroniche o in settori strettamente correlati, nell’applicazione delle pratiche del settore e nel facilitare la cooperazione su questioni tecniche e commerciali relative alla fornitura di servizi di comunicazioni elettroniche o servizi della società dell’informazione in modo efficiente, economicamente sostenibile e affidabile, nonché relative alla fornitura di prodotti e servizi innovativi, a beneficio degli utenti finali. Tali linee guida dovranno coprire questioni al di fuori dell’ambito degli obblighi previsti dal presente Regolamento che abbiano effetto sulla fornitura di servizi di comunicazioni elettroniche o servizi della società dell’informazione.

Conclusioni: un punto di partenza pragmatico per le reti del futuro

L’ecosistema infrastrutturale europeo e nazionale ha un gap da colmare in un contesto geopolitico fortemente complesso e per certi versi imprevedibile, che vede l’UE ancora lontana dalla capacità di giocare un ruolo da protagonista nello sviluppo e nell’adozione delle tecnologie digitali da cui dipende in grande misura, la propria capacità di competere nel contesto internazionale. In un ecosistema tecnologico in rapidissima evoluzione, il DNA ha l’obiettivo di aggiornare una cornice normativa ormai vetusta e di inserire quelle semplificazioni funzionali a dare un boost alle infrastrutture digitali senza le quali alcuna trasformazione digitale è davvero realizzabile.

Perseguendo questi obiettivi, quel che emerge dalla proposta è equilibrio e pragmatismo rispetto a tematiche quali la gestione dello spettro e il copper switch-off che non mancheranno tuttavia di alimentare dibattito nel corso della procedura legislativa. Molte questioni avranno bisogno di approfondimento e di analisi come l’ampiezza dell’ambito applicativo del regime di autorizzazione generale e la necessità, in funzione dei ruoli svolti dai vari attori, di graduare gli obblighi, oppure la definizione di “rete pubblica” e di “interconnessione, che presentano ancora aree grigie da chiarire.

Certamente sono stati inseriti e valorizzati principi come la durata illimitata dei diritti d’uso e la condivisione dello frequenze, che assicurano efficienza e capacità di pianificazione degli investimenti e che appaiono decisamente positivi per il settore telco.

Qualcosa in più andrà fatto con riguardo alla tematica della Net Neutrality per consentire il fiorire di servizi innovativi ma certamente l’approccio complessivo adottato nella proposta, seppur perfettibile, appare certamente un ottimo punto di partenza per la definizione di un quadro future-proof.