Rinnovo frequenze mobili, situazione ad alto rischio per il mercato: ecco perché

Il primo sistema radiomobile italiano RTMI, avviato negli anni 70, che funzionava nella banda dei 160 MHz, è in più di 50 anni di servizi mobili, l’unico caso in cui le frequenze sono state restituite al termine dell’assegnazione.

Il ritiro era giustificato dall’interesse di SIP per una diversa banda di frequenza, il 450 MHz, che consentisse una maggiore diffusione del servizio e, soprattutto, dalla presenza di pochissimi clienti (circa 5.500) che transitarono tutti sul nuovo sistema.

Oggi con un numero di sim totali pari a circa il 185% della popolazione, la prima esigenza pubblica non è tanto rientrare nella disponibilità delle frequenze alla scadenza o massimizzare nel breve gli introiti, ma, al contrario, garantire nel tempo la migliore disponibilità del servizio, con continuità e offrendo la miglior tecnologia disponibile.

Un concetto da tenere a mente in questa fase in cui si parla di come fare il rinnovo delle frequenze radiomobili oltre la data attuale di scadenza, 31 dicembre 2029.

Durata assegnazione frequenze: le modalità di rinnovo in Italia

Va detto che negli anni in Italia la durata della assegnazione delle frequenze è stata oggetto di incremento con due diverse soluzioni.

• i)Nel 2002 a titolo gratuito con il DPR 211/2002 [1] che estese tutti i titoli vigenti a quel momento per ulteriori 5 anni senza oneri;
• ii) nel 2018 e nel 2021 con una semplice proroga con pagamento dei contributi al momento vigenti, rivalutati dell’inflazione ed incrementati per la maggiore efficienza spettrale ottenuta negli anni dalla assegnazione originale (perché con 5 MHz di frequenze nel tempo si ottiene un “prodotto” per il cliente sempre migliore in termini di capacità e servizi).

In particolare, nel 2018, con la delibera 296/17/CONS[2], AGCOM diede il suo parere favorevole alla proroga dei diritti d’uso nelle bande 900 MHz e 1800 MHz, originariamente assegnati negli anni ’90 per i servizi GSM/DCS1800. L’estensione era motivata da esigenze di continuità del servizio e armonizzazione con il quadro normativo europeo, prevedendo l’autorizzazione al cambio di tecnologia per permettere l’uso del 4G. Era previsto il pagamento anticipato e in un’unica soluzione dei contributi per i diritti d’uso delle frequenze previsti.[3]

Analoga scelta si ebbe nel 2021 quando la delibera 338/20/CONS[4] diede il via ad una proroga di 8 anni a Iliad per i diritti 3G nella banda 900 MHz, originariamente assegnati a H3G con l’applicazione degli stessi importi previsti nel 2018; con lo stesso provvedimento TIM, Vodafone e Wind Tre ottennero l’assenso di AGCOM ad una proroga per i diritti in banda 2100 MHz , sempre con il pagamento di un importo predeterminato pari al valor medio delle offerte aggiudicatarie per la banda a 2100 MHz nella gara del 2009, valore da incrementarsi sulla base del tasso di rivalutazione monetario.[5]

Delibera 247/24/CONS sulla riassegnazione delle frequenze

Arriviamo alla situazione attuale.

Prima consultazione

L’AGCOM ha avviato a fine 2024 un primo confronto sulle opzioni per la riassegnazione delle frequenze con la delibera 247/24/CONS in cui si evidenziano tre possibili strumenti previsti dal Codice delle Comunicazioni al fine della estensione della durata dei diritti d’uso sulle frequenze:

• Proroga (art. 62) secondo cui il Ministero, sentita l’Autorità, concede la proroga della durata del diritto d’uso a seguito di una valutazione oggettiva da effettuarsi al più tardi due anni prima della scadenza della durata iniziale di un diritto d’uso, se non c’è stata una contestazione per inadempimento.[6]
• Rinnovo (art. 63). Il MIMIT, d’intesa con l’Autorità, decide sul rinnovo dei diritti d’uso prima della scadenza salvo se al momento dell’assegnazione è stato escluso il rinnovo. Il Ministero può valutare il rinnovo di sua iniziativa o su richiesta del titolare del diritto non più di cinque anni prima della scadenza.
• Nuova assegnazione competitiva o comparativa (art. 67) quindi asta o beauty contest.

Nella delibera citata l’ AGCOM aveva previsto due approcci possibili, quello “orizzontale” (gestione separata per banda) con la possibilità di identificare dei “pacchetti” minimi di frequenze, composti da alcuni lotti di frequenze nelle varie gamme. I diritti d’uso di tali “pacchetti” avrebbero potuto quindi essere prorogati o rinnovati “in blocco”, e l’approccio quello “verticale” (pacchetti trasversali su più bande) ossia realizzato differenziando per bande l’applicazione di proroga, rinnovo e nuova assegnazione[7]. L’obiettivo della proposta era garantire la continuità del servizio , promuovere la concorrenza e favorire gli investimenti.

L’Autorità aveva anche previsto di associare, a tali procedure obblighi in capo agli operatori aggiudicatari, di uso effettivo, copertura e accesso e adeguate misure pro-competitive e anti accaparramento di frequenze, inclusi eventualmente meccanismi di riserva per operatori nuovi entranti e limiti di aggiudicazione (c.d. cap) per le bande di interesse.

Nel documento di sintesi l’Autorità aveva previsto che avrebbe avviato successivamente una o più consultazioni con proposte più specifiche ai fini della definizione dell’opportuna regolamentazione della materia, tenendo conto, tra l’altro, degli esiti della prima consultazione. Quindi l’Autorità in modo lungimirante aveva previsto la necessità di allineare nel tempo, all’approssimarsi della data del 31.12.2029, le modalità di estensione dello spettro.

Delibera 154/25/CONS (seconda consultazione)

Con la delibera 154/25/CONS AGCOM prosegue il confronto con il mercato prospettando che, salvo proroghe normative, i diritti esistenti decadranno alla fine del 2029, ma introducendo una possibilità di rinnovo automatico se gli operatori dimostreranno di aver attuato un refarming efficace dello spettro, implementato tecnologie avanzate (come 5G e 5G+) e garantito un’elevata continuità e capillarità della copertura, anche in aree rurali e periferiche.

Con la delibera l’Autorità propone due scenari operativi:

• L’ opzione mista: con un approccio intermedio tra quelli “orizzontale” e “verticale” previsti dalla precedente delibera 254/24/CONS con una combinazione di proroga, rinnovo e gara in maniera combinata e differenziata in base alla situazione delle frequenze interessate. I diritti d’uso delle frequenze che finora non hanno beneficiato di alcuna estensione, si procederebbe ad una proroga, ai sensi dell’art. 62 del Codice, pari a 8 anni, ossia fino al 31 dicembre 2037. Si prevede la scadenza uniforme al 31/12/2037 per molte bande (in linea con i diritti 5G esistenti) e si introduce la scadenza estendibile al 2044, solo per blocchi messi a gara.
• L’opzione rinnovo che prevede il rinnovo, ai sensi dell’art. 63 del Codice, di tutti i diritti d’uso delle frequenze fino al 31 dicembre 2037, con particolare riguardo all’allineamento con la scadenza dei diritti d’uso delle frequenze 5G.

AGCOM prevede, per l’intero periodo di rinnovo, il pagamento degli stessi importi attualmente previsti, sempre senza incrementi , rapportati alla quantità di banda e alla nuova durata dei diritti d’uso in scadenza al 31 dicembre 2029. Secondo AGCOM entrambi gli approcci risultano coerenti con l’orientamento di privilegiare specifici impegni di sviluppo delle reti rispetto agli introiti derivanti da nuove gare.

Rinnovo delle frequenze: importante la sostenibilità del mercato e rischio di eccessiva frammentazione

Un elemento chiave nella definizione delle modalità di riassegnazione dello spettro radio dopo il 2029 riguarda l’esigenza di non frammentare ulteriormente il mercato e di evitare quindi di creare un nuovo operatore dotato di frequenze. Questa posizione trova fondamento sia nei recenti sviluppi del mercato italiano sia nella teoria economica.

Infatti, il naturale processo di concentrazione osservato nel settore delle telecomunicazioni mobili in Italia – con la fusione tra Wind e H3G prima, e più recentemente tra Vodafone Italia e Fastweb (via Swisscom) – testimonia come il mercato tenda spontaneamente verso un numero efficiente di operatori infrastrutturati. Tale dinamica riflette una situazione di “concorrenza oligopolistica sostenibile”, nella quale la competizione resta efficace anche con pochi soggetti, ma ciascuno dotato di scala adeguata per investire in reti e innovazione.

I rischi

Secondo la teoria economica, e in particolare la teoria del “natural monopoly” in mercati ad alti costi fissi e economie di scala (es. Baumol, Panzar, Willig – 1982), intervenire artificialmente per mantenere o creare un numero di operatori superiore a quello economicamente sostenibile può generare effetti perversi: calo degli investimenti, peggioramento della qualità del servizio, rincari tariffari dovuti all’inefficienza produttiva.

Questo è ancor più rilevante in un contesto di margini compressi e necessità di forti investimenti per reti 5G e future infrastrutture 6G. Pertanto, eventuali scelte regolamentari che forzassero l’ingresso di un ulteriore operatore titolare di spettro radio rischierebbero di compromettere l’equilibrio del mercato, con conseguenze dannose per consumatori e innovazione. In questo quadro, le modalità di assegnazione dovrebbero tenere conto non solo della concorrenza di breve termine, ma anche della sostenibilità strutturale del settore nel lungo periodo.

Rischi di un’asta competitiva: valore insostenibile rispetto al settore

Un ulteriore elemento critico da considerare riguarda l’ipotesi di procedere, anche solo parzialmente, mediante procedure d’asta competitiva (basate esclusivamente su rialzo economico).

Secondo stime di settore e analisi precedenti, il valore complessivo potenziale delle bande di frequenza in scadenza al 2029, se messo interamente all’asta, potrebbe superare il fatturato annuale aggregato dell’intero settore delle comunicazioni elettroniche in Italia. Il costo totale sino ad oggi dello spettro che si proroga al 2029 è stimabile in circa 21 miliardi di euro, valore che in caso di procedura competitiva rischia di essere paragonabile alla base d’asta e che comporta un prezzo totale di aggiudicazione vicino ai 30 miliardi di euro!

Una simile situazione ma con valori notevolmente inferiori a quelli che si potrebbero raggiungere nella prossima asta, si era già verificata in occasione dell’asta 5G del 2018, in cui i prezzi raggiunti sono stati tra i più alti d’Europa in rapporto alla popolazione. Questo tipo di esborso, non sostenibile nel medio periodo, rischia di drenare risorse fondamentali destinate agli investimenti in reti, con ricadute negative su qualità, copertura e innovazione. Inoltre, in un mercato ormai consolidato in quattro operatori infrastrutturati principali (ma che potrebbero ridursi ulteriormente a tre), i soli soggetti potenzialmente in grado di partecipare e sostenere economicamente un’asta sarebbero solo gli OTT non europei: il rischio sarebbe quello di mettere le comunicazioni mobili del nostro Paese nelle mani degli unici soggetti al mondo in grado di pagare, in un’asta, una cifra vicina ai 30 miliardi di euro. Alla luce di questi elementi, l’adozione di una procedura d’asta generalizzata o parziale appare incoerente con l’obiettivo di promuovere un uso efficiente dello spettro e uno sviluppo sostenibile del mercato, come previsto dal Codice europeo delle comunicazioni elettroniche.

Relazione annuale Agcom: non si parla di spettro

Il fatto che nel discorso del Presidente Lasorella tenuto il 16 luglio 2025 non sia stato presente un solo riferimento alla situazione dello spettro ( pur abbondamente citato nella Relazione completa) è indice non di disinteresse, ma della profonda consapevolezza della rilevanza della questione dell’estensione della disponibilità dello spettro dal 1° gennaio 2030 e della difficoltà di assumere ogni posizione prima di una attenta analisi che certamente non terminerà con le risultanze della consultazione avviata con la delibera 154/25/CONS.

Rinnovare la modalità di estensione a canone annuale rivalutato già applicata nel 2018 e nel 2021 è sicuramente, tra le possibilità delineate da AGCOM nella sua ultima consultazione, la più sostenibile ma non consente di tenere conto né dell’attuale momento dell’economia nazionale e mondiale né dell’ingente investimento che nei prossimi anni gli operatori continueranno a dover sostenere per offrire delle reti sempre in linea con le più avanzate tecnologie.

Una soluzione ottimale per il rinnovo frequenze

La soluzione ottimale per il sistema economico nazionale, ma non ancora presente nelle ipotesi avanzate nelle due delibere dell’AGCOM, è sicuramente quella della estensione gratuita con obblighi di investimento, occupazione e copertura di aree particolari, attività che potranno essere eventualmente garantite da una fidejussione bancaria (in analogia al performance bond applicato all’inizio della liberalizzazione) ed il cui rispetto dovrà essere soggetto a costanti verifiche. Detta soluzione verrebbe a massimizzare l’interesse del Paese in termini di infrastrutture, occupazione e recupero della copertura nelle aree oggi non coperte dal servizio 5G.

Inoltre, si eviterebbe, almeno sino al 2037, l’ingresso degli OTT nel mercato delle comunicazioni mobili infrastrutturate, avendo a mente che detti soggetti sono gli unici che potrebbero avere a disposizione gli importi necessari per l’aggiudicazione dello spettro se si scegliesse di applicare una procedura competitiva (asta).

Assegnazione frequenze – tabella comparativa opzione mista – approccio orizzontale/verticale

Note e link

[1]https://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2002-09-25&atto.codiceRedazionale=002G0240&elenco30giorni=false

DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 1 agosto 2002, n. 211 Regolamento recante modifiche all’articolo 6 del decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997, n. 318, in materia di licenze individuali nel settore delle telecomunicazioni. (GU Serie Generale n.225 del 25-09-2002)

[2] https://www.agcom.it/sites/default/files/provvedimenti/delibera/2024/296_17_CONS_pubblicabile.pdf

[3] Legge 232 del 2016 punto 570.

[4] https://www.agcom.it/provvedimenti/delibera-338-20-cons. Punto 34

[5] Paragrafo 100 e seguenti.

[6] https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2003-08-01;259 vedi art. 62

[7] Punti 45 e 46 della Delibera