Negli ultimi tre anni, il dibattito sulla trasparenza dei contratti pubblici si è concentrato sul nuovo Codice degli Appalti e sulle sue implicazioni regolatorie. Relativamente meno attenzione è stata dedicata a ciò che, in concreto, sta accadendo ai dati che alimentano la conoscenza pubblica del procurement.
Eppure, è proprio analizzando i dati effettivamente disponibili e la loro qualità che emerge con chiarezza quanto il sistema della trasparenza sugli acquisti pubblici abbia attraversato una fase di discontinuità senza precedenti (dal Decreto Trasparenza del 2013).
Questo breve articolo si concentra specificamente sull’impatto che il nuovo Codice degli Appalti ha avuto sulla disponibilità e qualità dei dati che alimentano la trasparenza amministrativa. (Non toccherò gli aspetti relativi alla fruibilità di tali dati da parte del comune cittadino, poiché questo tema è già stato affrontato da altri: mi focalizzerò invece sulla disponibilità e qualità dei dati grezzi).
Indice degli argomenti
Come il nuovo Codice sposta la trasparenza: dalla pubblicazione locale alla BDNCP
Il nuovo Codice, entrato in vigore a luglio 2023, è incentrato sulla digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici: dalla programmazione alla progettazione, dall’affidamento all’esecuzione.
Ciò è implementato facendo leva sulla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP), gestita dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC). Tutte le stazioni appaltanti, per affidare e gestire contratti (anche sotto soglia), devono utilizzare piattaforme di approvvigionamento digitale certificate, che dialogano con la BDNCP.
Prima del nuovo Codice, ogni stazione appaltante doveva pubblicare autonomamente sul proprio sito istituzionale (sezione “Amministrazione Trasparente”) una serie di file XML standardizzati, contenenti i dati sui contratti pubblici. Nel prosieguo, chiamerò questo processo “pubblicazione decentralizzata”.
Nel contesto del nuovo Codice, l’obbligo di pubblicazione non passa più (se non in misura secondaria e come link alla BDNCP) per i siti web delle singole amministrazioni, ma attraverso l’interoperabilità con la BDNCP stessa.
Si ottiene quindi una “pubblicazione centralizzata”, uniforme ed interoperabile by design (nel senso che non essere interoperabili blocca l’intero processo di appalto, non solo la pubblicazione ex post del dato, come avveniva per gli XML).
Open data appalti pubblici: perché guardare oltre gli Open Data ANAC
Per dare una rappresentazione del fenomeno “Dati Aperti sui contratti pubblici” il più possibile completa e confrontabile nel tempo, abbiamo preso a riferimento non solo gli Open Data di ANAC, bensì i dati raccolti dal portale AtokaPA (già ContrattiPubblici.org) del Gruppo Cerved.
Perché questa scelta? Da un lato – e colgo qui l’occasione per esplicitare anche un possibile conflitto d’interessi – perché l’autore di questo articolo è uno dei co-fondatori di questo progetto ed ha quindi la possibilità di accedere allo strumento.
Dall’altro, perché la stessa ANAC evidenzia come sia possibile ed utile integrare i dati che già acquisisce in modo strutturato, con altri dati che possono essere recuperati sul web.
Si legge, infatti, nella Relazione Annuale 2024 alla Camera dei Deputati (del maggio 2025) che “[t]ecniche avanzate di web-scraping, combinate con strumenti di intelligenza artificiale, saranno messe a punto allo scopo di esplorare i siti web delle pubbliche amministrazioni con l’obiettivo di acquisire i dati anche in quelle situazioni in cui struttura e formato dei dati rendono difficoltosa la normale consultazione”.
Ebbene, strumenti di questo tipo erano già utilizzati dalla piattaforma AtokaPA, prima della recente centralizzazione presso ANAC del processo di pubblicazione degli Open Data sui contratti. E versioni più avanzate di tali strumenti sono tuttora in uso, naturalmente assieme all’integrazione dei Dati Aperti pubblicati da ANAC stessa.
Dunque, i dati citati in questo articolo rappresentano una delle migliori integrazioni di tutti i dati aperti e comunque disponibili online, che il mercato è riuscito a realizzare, sia prima che dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice degli Appalti, sia facendo leva sulla pubblicazione decentralizzata degli XML, sia utilizzando gli Open Data offerti da ANAC, sia facendo web-scraping per riempire ove possibile le lacune.
Con questa premessa, mi sembra lecito confrontare alcuni trend, ma soprattutto alcune metriche di completezza dei dati, alla luce dei cambiamenti normativi e (conseguenti cambiamenti) organizzativi lungo la filiera della trasparenza.
Open data appalti pubblici: trend su valore e numero dei contratti dal 2013
È utile partire da una rappresentazione complessiva del valore e numero dei contratti pubblici per ogni anno dal 2013 ad oggi (naturalmente, con l’avvertenza che i dati 2025 risultano parziali).
Il lettore non si stupisca qualora questi numeri non coincidano esattamente con quelli delle relazioni di ANAC o della Corte dei Conti: il fenomeno è così complesso ed articolato che l’approfondimento delle note metodologiche sarebbe indispensabile per far quadrare esattamente i conti.
Gli ordini di grandezza sono tuttavia allineati.
Rispetto al valore complessivo delle procedure di affidamento, si osserva un trend di crescita, iniziato nel periodo post-Covid e tuttora in corso:
(file 00_export-cp_trend-contratti_per_valore.png)
Lo stesso non si può dire per il numero di procedure di affidamento: qui il trend è stabile fino al 2023, con una significativa diminuzione nel 2024, probabilmente in linea con la tendenza a rendere più stringenti i criteri di qualificazione delle stazioni appaltanti e dunque a ridurre indirettamente il ricorso a procedure estremamente parcellizzate.
Open data appalti pubblici: quanti contratti hanno un vincitore conoscibile
Rispetto a questo universo di contratti di riferimento, la prima domanda interessante è, a mio avviso, per quanti contratti si conosca (almeno un) vincitore.
Analizzando la risposta per valore dei contratti, questo è il risultato:
La percentuale (per valore) dei contratti per quali il pubblico ha la possibilità di conoscere il vincitore è stata poco sotto il 90% nei primi anni degli obblighi di “pubblicazione decentralizzata” (2013-2015), si è poi stabilizzata sopra il 90% fino al 2021 ed ha avuto una discesa significativa negli ultimi anni.
Se il dato 2022 meriterebbe forse un approfondimento a parte (e, vedremo indirettamente tra poco, dipende probabilmente dalla disponibilità di informazioni su alcune grandi procedure), quello 2023 (con un copertura attorno all’82%) è quasi sicuramente da attribuirsi ad una gestione non ottimale della transizione tra il regime decentralizzato ante nuovo Codice ed il nuovo regime incentrato sulla BDNCP.
Infatti, nel 2023, non era chiaro alle amministrazioni se e come fosse necessario adempiere ancora gli obblighi di “pubblicazione decentralizzata”, mentre la nuova “pubblicazione centralizzata” è diventata disponibile da inizio 2024.
Il buco del 2023: crolla la copertura dei vincitori per numero di contratti
Il “buco della trasparenza” del 2023 è reso evidente dal dato per numero di contratti con vincitore noto:
Risulta qui evidente come la disponibilità di questa informazione chiave sia passata da oltre il 60% del 2022 a meno del 25% nel 2023.
Fortunatamente, questo fenomeno è stato legato alla transizione al nuovo sistema: il dato sull’identità del vincitore è passato nel 2024 ad oltre il 90%. (Naturalmente, non è opportuno analizzare da questo punto di vista il 2025 come anno intero, in quanto molte procedure potrebbero essere ancora in fase di aggiudicazione).
Rispetto a questo dato chiave – chi ha vinto l’appalto? – il nuovo modello centralizzato si è rivelato efficace, anche se una gestione poco lungimirante della transizione ha creato sicuramente un vulnus di trasparenza nel 2023.
A questo proposito, va però segnalato un caveat: portando l’analisi a livello trimestrale, nella prima parte del 2025, la copertura scende significativamente.
Solo 378 mila degli 1,2 milioni di contratti con data di inizio nel primo trimestre del 2025 hanno un vincitore noto ed una proporzione simile (attorno al 30%) vale anche per il secondo e terzo trimestre (dove, però, è più facile immaginare una giustificazione relativa alla mancata aggiudicazione ad oggi).
Se, dunque, la “pubblicazione centralizzata” ha dimostrato il proprio potenziale positivo nel 2024, pare opportuno non far venir meno l’attenzione ed il monitoraggio civico sull’implementazione delle norme e sulla pubblicazione degli open data anche rispetto al 2025 ed agli anni a venire.
Affidamenti diretti: un mercato che cresce in valore e cambia forma
Per quanto il focus di questo articolo sia sui dati in quanto tali, l’analisi ha evidenziato un aspetto sostanziale, che pare opportuno citare (e poi usare come spunto per un ulteriore approfondimento sulla qualità dei dati).
Il trend di crescita (in valore) degli Affidamenti Diretti è particolarmente notevole, come mostra il grafico seguente.
Così come per la spesa complessiva, un netto trend di crescita è iniziato nel 2021-2022, ma qui il fenomeno ha caratteristiche ben più esplosive e, soprattutto, i valori 2025 (che, lo ricordiamo, sono per definizione ancora parziali, scrivendo ad inizio dicembre 2025) risultano già superiori al totale del 2024.
Guardando il fenomeno anche per numero di contratti, possiamo evincere che ciò che sta crescendo non è la quantità complessiva, ma la dimensione media degli affidamenti diretti: assistiamo ad una decrescita del numero di procedure affidate senza gara, ma con un raddoppio del valore aggiudicato in questo modo rispetto al 2020 o 2021.
Il trend, quindi, precede lievemente il nuovo Codice, ma sembra essere stato accelerato dal nuovo assetto normativo.
Siccome gli affidamenti diretti rappresentano la maggioranza (circa l’85% per numero) dei contratti, non stupirà chi è arrivato a leggere sin qui che per la maggior parte di questi affidamenti sia noto il vincitore.
Al fine di favorire l’analisi che segue, in ogni caso, riporto qui il numero totale di contratti in affidamento diretto, per cui è noto il vincitore (sino all’anno 2024 incluso):
Open data appalti pubblici e qualità: il problema della data di fine contratto
Vorrei ora concludere questa analisi (preliminare) con qualche ulteriore valutazione sulla qualità del dato, soffermandomi sull’informazione relativa alla data di fine del contratto.
Questo metadato è particolarmente interessante per gli affidamenti diretti, poiché – conoscendo questa informazione – nuovi fornitori potrebbero più efficacemente “candidarsi” a sostituire quello attualmente identificato (con ampio margine di discrezionalità) dalla pubblica amministrazione, coerentemente col principio di rotazione dei fornitori.
Nel seguente grafico, possiamo vedere il numero di contratti in affidamento diretto, con vincitore noto, per cui è altresì disponibile l’informazione relativa alla data di fine del contratto:
È purtroppo evidente che questa informazione apparentemente “secondaria” non ha la stessa completezza dell’informazione relativa al vincitore: non solo la fase di transizione del 2023 è rimasta scoperta, ma lo stesso si può dire in buona parte per il 2024.
Sembra questo un caso in cui il modello di “pubblicazione centralizzata” ha fatto peggio della vecchia “pubblicazione decentralizzata”.
Una rapida analisi degli Open Data pubblicati direttamente da ANAC conferma che la pubblicazione dell’informazione relativa alla data di fine dei contratti è stata discontinua e non particolarmente abbondante (rispetto al volume complessivo dei contratti).
Vediamo qui sotto il numero di singoli contratti (Codici Identificativi Gara univoci) con una data di fine nota, presenti nei Dati Aperti pubblicati da ANAC nei vari rilasci, da inizio 2024 a settembre 2025:
Cosa insegna la transizione: efficacia nel 2024, ma attenzione su frequenza e completezza
In conclusione, l’approccio centralizzato alla pubblicazione dei dati relativi ai contratti pubblici ha dimostrato nel 2024 di poter essere efficace, ma va mantenuta alta l’attenzione sulla frequenza e completezza delle pubblicazioni di dati aperti (oltre che sulla completezza dei dati alla fonte).
L’obiettivo è non rischiare di trovarci in una situazione peggiore, rispetto a quella – un po’ a macchia di leopardo – garantita dal vecchio “modello decentralizzato” di trasparenza amministrativa.
