L’insieme delle azioni di assistenza tecnica e capacity building attivate negli ultimi anni a supporto della Pubblica Amministrazione rappresenta uno dei più rilevanti investimenti immateriali connessi alla politica di coesione e al PNRR.
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Capacità amministrativa, 3,5 miliardi in campo ma risultati incerti
Come emerge dalla tabella in basso sono stati investiti 3,5 miliardi di euro per rafforzare la capacità delle Amministrazioni attraverso diversi strumenti.
Accanto ai tradizionali programmi di assistenza tecnica, si sono affiancati accordi quadro con Invitalia per lo svolgimento di funzioni tecniche e per l’affidamento dei lavori, convenzioni e strumenti Consip funzionali alla realizzazione dei progetti e all’acquisizione di servizi di supporto, in particolare nell’ambito della digitalizzazione. A questi si aggiungono iniziative promosse da diverse amministrazioni centrali – dalla Funzione Pubblica al MEF, fino al MIT – che prevedono il reclutamento e l’assegnazione di esperti selezionati a livello nazionale. L’impianto complessivo appare, almeno sulla carta, articolato e strutturato: esistono canali di supporto specialistico, strumenti contrattuali centralizzati, procedure di candidatura e bacini di professionalità dedicate.
Tutti questi strumenti hanno l’obiettivo di aiutare le Amministrazioni nella messa a terra degli PNRR e fondi per la Coesione, a fornire un supporto nella gestione delle pratiche amministrative e di rendicontazione ad essi collegati e più in generale alla realizzazione degli investimenti pubblici. Il risultato è il raggiungimento dei target e milestone del PNRR ove di competenza e il rispetto dei tempi della programmazione.
La mappa delle misure finanziate
Strumenti e finanziamenti attivati
| Misura | Finanziamento | Descrizione |
| 2.2.1 Assistenza tecnica offerta a livello centrale e locale | 368,4 milioni € +30 milioni | Creazione di un pool di 1.000 esperti |
| 2.3.1 Investimenti in istruzione e formazione + 7.29 | 139,0 milioni € +0,750milioni € RepowerEU per greenskills | Formazione individuale, 125 milioni attraverso voucher formativi |
| 2.3.2 Sviluppo delle capacità nella pianificazione, organizzazione e formazione strategica della forza lavoro | 320,0 milioni € | Accompagnamento comuni medio piccoli in percorsi di change management, sottoscritto accordo tra funzione pubblica e CDP e Invitalia |
| “Piano nazionale di formazione per la professionalizzazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza” | 2,0 milioni € annui | Formazione ai RUP, iniziativa MIT, ITACA, IFEL e SNA https://formazionenazionaleappalti.it Art. 7 c.7-bis DL 76/2020 |
| Presidi territoriali unitari | nd | assunzione a tempo indeterminato di 700 unità di personale, e in particolare 400 unità da destinare al ministero dell’Interno per le esigenze delle prefetture – Uffici territoriali del Governo, e 300 unità per il dipartimento della Ragioneria generale dello Stato per le esigenze delle ragionerie territoriali dello Stato. |
| Capacity Italy | 40,0 milioni di € | network di 550 esperti coordinato da CDP e Mediocredito centrale con l’obiettivo di assicurare supporto tecnico operativo durante l’intero ciclo di realizzazione dei progetti, a partire dalla fase di definizione dei bandi fino alle fasi di controllo e rendicontazione. |
| Servizi di assistenza tecnica per le Amministrazioni titolari di interventi e soggetti attuatori del PNRR | nd | Circolare n.6 24/01/2022 Con risorse nazionali MEF ha sottoscritto accordi con: CDP, Invitalia, Studiare Sviluppo per offrire assistenza tecnica alle Amministrazioni. Raccolta fabbisogni gestita da Servizio Centrale PNRR |
| Fondo progettazione | 1.483 milioni di € tra il 2020 e il 2025 | a favore dei Comuni del Mezzogiorno e Aree urbane interne per rafforzare la capacità progettuale dei Comuni (fino a 30.000 abitanti) ed incentivarne la partecipazione ai bandi attuativi del PNRR. L’Autorità di gestione del Fondo è la Agenzia per la coesione territoriale (ACT). |
| PN Capacità per la Coesione | 1,128 miliardi | Due linee di intervento rivolte a regioni meno sviluppate: azione mirata di reclutamento, a tempo determinato, di alte professionalità destinate agli enti locali rafforzamento delle pipeline progettuali, miglioramento nell’attuazione degli appalti pubblici, adozione di comuni pratiche di trasparenza e valutazione in itinere ed ex post e di contrasto a comportamenti illeciti |
| Programmi Regione Coesione | 450 milioni di euro | Rafforzamento amministrativo |
Lo scollamento tra risorse impiegate e verifica dei risultati
Le risorse impiegate sono dunque significative e testimoniano una chiara consapevolezza istituzionale del problema della capacità amministrativa. Tuttavia, nel passaggio tra la disponibilità degli strumenti e i risultati effettivamente conseguiti emergono alcune criticità che impongono una riflessione sull’approccio stesso.
La prima criticità riguarda la difficoltà a valutare l’effetto di questi strumenti. Se è vero che il PNRR risulta “in orario” se misurato rispetto all’aderenza delle richieste di pagamento all’Unione Europea e loro accoglimento, questo risultato è stato in ogni caso frutto di una serie di revisioni e modifiche che hanno portato ad eliminare man mano i progetti critici o rivedendo le milestone. Molte milestone e relativi target riferiti alla realizzazione degli investimenti, inoltre, sono concentrati nell’ultima rata, la decima, e si segnalano molteplici criticità.
Guardando al bicchiere mezzo pieno, tuttavia, non si può non notare come le Amministrazioni in ogni caso siano riuscite a far fronte a un impegno enorme e straordinario per gestire questi fondi. Il tema resta in ogni caso quello di valutare e comprendere se a questi risultati abbiano contribuito o meno positivamente le misure adottate, andando al di là di considerazioni aneddotiche.
Costi di gestione e necessità di una valutazione più puntuale
La Valutazione ex post dei fondi nel periodo di programmazione 2014-2020, pubblicato lo scorso ottobre, afferma che i risultati delle assistenze tecniche siano stati positivi fondando però tali affermazioni su singoli casi studio e interviste. Da notare che lo stesso report quantifica in 8,7 miliardi di euro i costi supportati dalle pubbliche amministrazioni a livello europeo per implementare i fondi, di cui la metà solo per la rendicontazione.
A questi si aggiungono, supportati sia dalla PA sia dalle imprese, tra i 5,8 e i 13,4 miliardi di euro di costi per fare le application ai finanziamenti, tra i 15 e i 22 miliardi di project management. Il costo relativo alla gestione e implementazione dei fondi è quindi enorme e a maggior ragione richiederebbe una valutazione più puntuale delle misure volte a ridurlo e aumentare l’efficacia dell’azione dei beneficiari / soggetti attuatori pubblici.
Capacità amministrativa tra frammentazione e sovrapposizione degli interventi
Da un punto di vista organizzativo una prima questione riguarda la sovrapposizione delle strutture di assistenza e la frammentazione degli interventi. Il sistema si è stratificato nel tempo, generando una pluralità di soggetti che operano parallelamente, spesso senza un reale coordinamento. Questo comporta una scarsa penetrazione a livello locale, soprattutto nei contesti più fragili, e una dispersione delle risorse.
Le assistenze tecniche, in molti casi, intervengono su singole fasi del processo – redazione di atti, supporto alle gare, predisposizione documentale – ma non presidiano l’intero ciclo di vita del progetto. In assenza di un mandato forte e di una profonda conoscenza delle dinamiche interne delle amministrazioni, il rischio è che tali supporti finiscano per adattarsi al modus operandi esistente, rimanendo inglobati nelle prassi ordinarie anziché modificarle.
Domanda locale, selezione degli esperti e continuità del supporto
Un ulteriore nodo riguarda il governo della domanda a livello centrale. In mancanza di un’analisi sistematica dei fabbisogni territoriali, si tende a proporre modelli standardizzati che non tengono conto delle specificità organizzative e delle differenze di capacità tra enti.
La selezione centralizzata degli esperti garantisce rigore procedurale, ma non necessariamente produce interventi calibrati sulle reali esigenze locali. Inoltre, il meccanismo di candidatura bottom-up presuppone che le amministrazioni siano in grado di intercettare le opportunità e di attivarsi per richiederle: proprio gli enti più deboli, che avrebbero maggiore bisogno di supporto, rischiano di rimanere esclusi. Anche il rapporto tra esperti esterni ed enti destinatari tende a essere discontinuo, con la conseguente dispersione del capitale relazionale e delle competenze maturate.
Quanto pesa l’assenza di cambiamento strutturale
Il limite più rilevante, tuttavia, si manifesta nella scarsa capacità di questi strumenti di generare vero cambiamento nei soggetti beneficiari sul territorio. Come si è detto la difficoltà nasce spesso da un’assenza di chiaro commitment da parte dei beneficiari dell’assistenza e di leadership da chi la fornisce.
D’altro canto, anche laddove l’assistenza tecnica interviene, essa si innesta su strutture che non sono state ripensate per lavorare per progetti e per risultati. Ne deriva un effetto prevalentemente compensativo: il supporto esterno aiuta a superare criticità contingenti, ma non produce automaticamente un rafforzamento strutturale dell’organizzazione.
Il bilancio finale sulla capacità amministrativa
Il bilancio complessivo appare quindi ambivalente. Da un lato, le risorse mobilitate hanno probabilmente consentito di sostenere operativamente molte amministrazioni, soprattutto in fasi critiche legate alla progettazione e all’avvio degli interventi. Dall’altro, l’impatto sulla capacità amministrativa di lungo periodo risulta disomogeneo. Dove esisteva già una base organizzativa solida, l’assistenza ha funzionato come acceleratore.
Dove la capacità era debole, il supporto non è stato sempre sufficiente a colmare il divario. Soprattutto, il ricorso estensivo a consulenti esterni, in assenza di meccanismi strutturati di trasferimento di competenze e di riorganizzazione interna, non garantisce un accumulo stabile di capitale amministrativo.
La riflessione che ne deriva è che la capacitazione della Pubblica Amministrazione non può essere ridotta a un problema di quantità di assistenza tecnica. È una questione di governance, di integrazione tra livelli istituzionali, di governo della domanda e, soprattutto, di modelli organizzativi.
Senza un ripensamento strutturale delle modalità con cui gli enti territoriali gestiscono i progetti, presidiano i processi decisionali e sviluppano competenze interne, il rischio è che le risorse impiegate producano effetti parziali e temporanei. Il passaggio decisivo consiste nel trasformare l’assistenza da strumento sostitutivo a leva di apprendimento organizzativo, capace di lasciare in eredità strutture più solide, competenze diffuse e una cultura amministrativa orientata ai risultati.
