Riforma contabile PNRR, il modello accrual per la PA italiana

L’introduzione di un sistema unico di contabilità economico-patrimoniale accrual nella Pubblica Amministrazione italiana rappresenta uno dei passaggi più significativi nella modernizzazione dei processi amministrativi. Non si tratta di un semplice intervento tecnico, ma di un cambiamento di prospettiva: passare da una logica concentrata sui flussi finanziari a una incentrata sulla creazione, il consumo e la trasformazione del valore pubblico.

Il senso della riforma: dal controllo della spesa alla creazione di valore pubblico

La riforma 1.15 del PNRR, allineata agli orientamenti europei, mira a costruire un modello contabile omogeneo, trasparente e confrontabile, capace di sostenere le decisioni pubbliche con informazioni più complete e affidabili.

Per decenni la Pubblica Amministrazione italiana ha utilizzato un modello contabile basato sulla competenza finanziaria, pensato per presidiare gli aspetti autorizzativi della spesa. Questo approccio assolve a una funzione fondamentale: garantire legalità, regolarità procedurale e controllo delle risorse. Tuttavia, tale sistema non consente di misurare in modo efficace costi e ricavi, non rappresenta accuratamente il patrimonio pubblico e non permette di valutare la sostenibilità delle politiche nel medio-lungo periodo.

A livello internazionale, l’adozione di sistemi incentrati sulla competenza economica è ormai riconosciuta come la strada privilegiata per garantire trasparenza, tracciabilità del patrimonio, comparabilità dei conti pubblici e capacità di valutare gli effetti delle politiche nel tempo.

L’Unione Europea ha avviato un percorso verso standard comuni (EPSAS) che punta a ridurre le differenze tra i diversi sistemi contabili nazionali.

Prima del PNRR, in Italia coesistevano diversi modelli contabili eterogenei. Il d.lgs. 118/2011 aveva introdotto elementi di armonizzazione, come il piano dei conti integrato e il bilancio consolidato, ma non aveva risolto il problema della frammentazione.

La riforma PNRR cambia l’approccio: introduce un modello unico basato su un quadro concettuale nazionale, standard ITAS, e un piano dei conti multidimensionale.

Le università italiane hanno già adottato un sistema economico-patrimoniale, ma non sono ancora pienamente allineate agli standard accrual nazionali. La riforma richiede allineamento agli ITAS e l’adozione di un piano dei conti multidimensionale.

Come funziona il metodo accrual e cosa cambia

Per rendere più semplice la comprensione e tradurre sul piano concreto i concetti introdotti, utilizziamo un esempio concreto come la ristrutturazione di una biblioteca universitaria.

Lo scenario normativo attuale prevede che il costo della ristrutturazione sia rilevato alla ricezione della fattura, mentre lo scenario accrual prevede che il costo sia rilevato quando il lavoro è completato e si registra un rateo passivo.

Questo tipo di approccio fornisce una rappresentazione molto più ricca e strutturata di ciò che accade all’interno dell’ente portando ad una conoscenza più precisa del costo reale dei servizi pubblici, rispetto alla visione più limitata dei semplici flussi di cassa. In questo modo, un’amministrazione può finalmente basare la propria programmazione su dati completi e attendibili: sapere quanto costa realmente mantenere una scuola, gestire un centro sociale, curare un parco pubblico o garantire la sicurezza urbana significa non solo comprendere il peso finanziario di tali attività, ma anche valutarne l’effettiva sostenibilità nel tempo.

Il metodo accrual coglie il valore economico delle risorse utilizzate, includendo elementi che nella gestione quotidiana risultano spesso invisibili: il consumo progressivo degli edifici e delle attrezzature, l’usura delle infrastrutture, le prestazioni professionali già ricevute ma non ancora fatturate, i materiali impiegati e non ancora pagati, e l’apporto di beni e servizi che generano utilità nel periodo. Tutto ciò consente di attribuire a ogni servizio il suo costo effettivo, evitando sottostime e rappresentazioni distorte e permettendo decisioni più consapevoli in termini di allocazione delle risorse, valutazione delle performance e pianificazione degli investimenti futuri. In questo senso, la contabilità accrual non si limita a “registrare” ciò che accade, ma traduce la gestione in informazioni utili per governare con responsabilità, ottimizzare l’uso dei fondi pubblici e rendere più trasparente il rapporto tra costi sostenuti e servizi offerti alla collettività.

Sostenibilità, trasparenza e accountability: gli effetti del modello accrual

La contabilità accrual consente di valutare la sostenibilità nel medio-lungo periodo grazie a un insieme di strumenti che rendono pienamente visibili gli effetti economici e patrimoniali delle scelte pubbliche ben oltre l’anno finanziario. Un elemento centrale di questo approccio è il grande rilievo attribuito alla gestione del patrimonio, poiché la capacità di un ente di conservare, valorizzare o rinnovare i propri beni rappresenta uno dei principali indicatori della sua solidità futura. Attraverso uno stato patrimoniale completo e aggiornato, le amministrazioni possono monitorare l’evoluzione delle proprie risorse materiali e immateriali, verificando se il patrimonio pubblico stia crescendo oppure se si stia deteriorando, e individuando tempestivamente il bisogno di interventi manutentivi o sostitutivi.

Gli ammortamenti misurano il consumo effettivo degli immobili, delle infrastrutture e delle attrezzature, rendendo evidente il fabbisogno futuro di investimenti e prevenendo il rischio di trascurare beni strategici che potrebbero compromettere la continuità dei servizi. La registrazione di debiti, obbligazioni future, passività potenziali e accantonamenti nei fondi rischi permette di valutare con precisione l’impatto che impegni già assunti oggi avranno sulle generazioni successive, evitando che costi latenti emergano quando ormai è troppo tardi per gestirli efficacemente.

Parallelamente, il conto economico evidenzia se la gestione corrente stia producendo nuova ricchezza o se stia consumando risorse, fungendo da indicatore essenziale della capacità dell’ente di operare in equilibrio economico. L’integrazione con contabilità analitica e sistemi di controllo di gestione permette poi di calcolare il costo pieno dei servizi pubblici e di valutarne l’efficienza nel tempo. Infine, il patrimonio netto, che sintetizza la ricchezza complessiva dell’ente, diventa la misura più immediata dell’equilibrio intergenerazionale: un suo aumento indica che le politiche attuali stanno creando valore, mentre una sua riduzione segnala che i costi dell’oggi potrebbero ricadere domani sui cittadini.

Nel loro insieme, questi strumenti forniscono una visione prospettica e completa della gestione pubblica, trasformando il modello accrual in un alleato fondamentale per decisioni responsabili, sostenibili e orientate al futuro.

I vantaggi

La contabilità accrual rafforza in modo significativo la trasparenza e l’accountability, e questo miglioramento ha un impatto diretto sulla capacità degli enti pubblici di perseguire la sostenibilità nel medio-lungo periodo. Rendendo visibili componenti economiche prima trascurate – come l’usura dei beni, gli impegni futuri già maturati, i costi non ancora pagati ma già sostenuti, o i rischi connessi a passività potenziali – l’accrual permette ai cittadini e ai decisori di valutare con maggiore chiarezza la solidità dell’azione amministrativa e la sua coerenza con gli obiettivi di equilibrio intergenerazionale.

Una gestione trasparente del patrimonio e dei costi effettivi consente infatti di comprendere se l’ente stia consumando risorse più velocemente della loro capacità di rigenerarsi, oppure se stia investendo in modo sostenibile nel proprio assetto strutturale. L’accountability non si limita più alla rendicontazione formale della spesa, ma si traduce in una capacità di rendere conto degli effetti futuri delle decisioni presenti: un bilancio redatto secondo criteri accrual mostra chiaramente quanto ogni scelta impatti sulla ricchezza complessiva dell’ente e sul patrimonio che verrà trasmesso alle prossime generazioni. In questo modo, trasparenza e sostenibilità diventano elementi inscindibili: la prima permette di vedere con precisione ciò che accade; la seconda garantisce che ciò che accade oggi non comprometta la capacità dell’ente di offrire servizi domani.

La sfida per università ed enti di ricerca e il ruolo di CINECA

Le università e gli enti di ricerca hanno già una buona base di partenza grazie all’introduzione della contabilità economico patrimoniale. Passare però al modello “accrual” significa fare un passo avanti importante: non si tratta solo di registrare numeri, ma di migliorare il modo in cui l’ateneo programma, controlla e valuta le proprie attività.

Per funzionare bene, questo nuovo sistema richiede la collaborazione di molte aree dell’università, non soltanto degli uffici contabili. Devono essere coinvolti dipartimenti, centri di ricerca, uffici tecnici, segreterie e soprattutto i servizi informatici, che oggi rappresentano un grande punto di forza. Infatti, grazie a software specifici e piattaforme integrate, è possibile raccogliere dati in modo più preciso, evitare errori e avere una visione più chiara dell’uso delle risorse pubbliche.

La vera sfida, più che nelle risorse disponibili, è nel loro coordinamento: tutte le strutture devono lavorare con gli stessi obiettivi e con regole comuni. Per questo la leadership accademica ha un ruolo importante: deve aiutare l’università a vedere la contabilità accrual non come un obbligo burocratico, ma come uno strumento utile per migliorare qualità dei servizi, trasparenza e capacità di programmazione.

Un altro elemento fondamentale in questo passaggio è la formazione. Il personale deve essere messo nelle condizioni di capire e utilizzare correttamente il nuovo sistema, così da evitare complicazioni e ritardi. I periodi dell’anno sono già molto densi di scadenze, quindi sapere usare strumenti informatici e procedure condivise aiuta a semplificare il lavoro.

La difficoltà maggiore sarà rappresentata dalla gestione del cambiamento in modo coordinato e consapevole. Con una governance chiara, personale formato e strumenti informatici moderni e integrati, la transizione al modello accrual può diventare un’opportunità per rendere la gestione delle università più trasparente, affidabile ed efficiente: un beneficio diretto anche per i cittadini che le finanziano e le utilizzano.

Strumenti, piattaforme e governance per la transizione accrual

L’adozione della contabilità accrual, dunque, non rappresenta solo un cambiamento tecnico, ma richiede un’evoluzione culturale e organizzativa che coinvolge processi, persone e tecnologie. Per questo motivo, università ed enti di ricerca hanno bisogno di strumenti affidabili, piattaforme integrate e un supporto competente capace di accompagnare ogni fase della transizione: dalla raccolta dei dati alla gestione del patrimonio, dalla rendicontazione alla pianificazione strategica.

Il caso Cineca

In questo percorso di trasformazione, Cineca, che da anni opera come riferimento tecnologico per il sistema accademico nazionale, mette a disposizione di atenei ed enti di ricerca piattaforme progettate per integrarsi con il nuovo impianto contabile richiesto dalla riforma, facilitando l’allineamento agli standard ITAS e al modello accrual.

IIl Consorzio ha istituito un gruppo di lavoro, finalizzato alla definizione condivisa delle logiche di mapping tra il piano dei conti esistente e il piano dei conti standard ITAS. L’analisi congiunta permette di individuare corrispondenze, criticità e scelte interpretative comuni, che vengono poi tradotte nelle logiche applicative del software.