Per oltre vent’anni il cuore della regolazione europea ex ante delle telecomunicazioni è stato asimmetrico. Gli obblighi più incisivi di accesso, trasparenza, non discriminazione e controllo dei prezzi non venivano applicati indistintamente a tutti, ma alle imprese individuate, dopo un’analisi di mercato, come detentrici di un significativo potere di mercato. Nella maggior parte dei casi, gli incumbent.
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Il Gigabit Infrastructure Act e il secondo binario regolatorio
Questa ricostruzione, però, richiede una precisazione. La regolazione europea non è stata mai esclusivamente asimmetrica. Già la Broadband Cost Reduction Directive del 2014 prevedeva un regime simmetrico di accesso alle infrastrutture fisiche; anche il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche consente, in circostanze determinate, l’imposizione di obblighi simmetrici sulle infrastrutture interne agli edifici. Il Gigabit Infrastructure Act non inventa quindi la regolazione simmetrica: sostituisce e sviluppa ulteriormente la precedente direttiva, trasformando un sistema frammentato e dipendente dalle trasposizioni nazionali in un quadro direttamente applicabile, più dettagliato e potenzialmente più incisivo.
Non si passa, dunque, da un mondo nel quale erano regolati soltanto gli operatori SMP a uno nel quale improvvisamente vengono regolati tutti. La trasformazione è più sottile. Accanto alla domanda tradizionale, chi possiede un potere di mercato tale da giustificare obblighi speciali? acquista maggiore importanza una seconda domanda: chi possiede o controlla infrastrutture fisiche utilizzabili per realizzare reti ad altissima capacità?
Sono due criteri diversi, destinati a convivere. La regolazione asimmetrica guarda alla posizione dell’impresa nel mercato. Quella simmetrica guarda alla funzione dell’infrastruttura nel processo di deployment. La prima nasce da un problema concorrenziale dimostrato attraverso un’analisi di mercato. La seconda può operare indipendentemente dalla designazione SMP, perché mira a ridurre i costi, i tempi e le duplicazioni connesse alla costruzione delle nuove reti.
La richiesta degli incumbent e l’estensione degli obblighi
Questa evoluzione è stata sostenuta anche da una parte significativa dell’industria degli incumbent. Nel 2021 ETNO propose di ampliare la nozione di “network operator”, includendovi qualsiasi soggetto che, indipendentemente dalla propria classificazione industriale, fosse in grado di offrire accesso a infrastrutture fisiche rilevanti per il deployment di reti fisse e mobili ad altissima capacità. La richiesta era sostanzialmente questa: se l’obiettivo europeo è accelerare la realizzazione delle reti, l’onere di mettere a disposizione le infrastrutture non può ricadere soltanto sugli ex monopolisti.
Era una richiesta comprensibile. Il mercato non è più quello della liberalizzazione degli anni Novanta. Le nuove reti non passano soltanto attraverso il rame, le centrali telefoniche e i cavidotti degli incumbent. Il deployment della fibra, del 5G, delle small cells e delle reti industriali dipende da una geografia assai più complessa: condotti, pali, tralicci, torri, installazioni d’antenna, edifici, tetti, infrastrutture energetiche, reti di trasporto e altri asset civili.
Ma proprio qui emerge il paradosso. Chiedere una regolazione più simmetrica significa distribuire gli obblighi su un numero maggiore di soggetti. Non significa necessariamente ridurre quelli applicabili agli incumbent. La simmetria non deregolamenta automaticamente chi era già regolato: allarga il perimetro di chi può esserlo.
Accesso alle infrastrutture fisiche e condizioni del GIA
L’articolo 3 del Gigabit Infrastructure Act dispone che i network operator e gli organismi pubblici che possiedono o controllano infrastrutture fisiche debbano soddisfare, su richiesta scritta di un operatore, le richieste ragionevoli di accesso finalizzate al deployment di reti ad altissima capacità o di associated facilities, a condizioni eque e ragionevoli, prezzo incluso. L’applicazione di questo meccanismo non richiede una preventiva designazione SMP.
Questo non significa, tuttavia, che sia sufficiente possedere un qualunque asset per essere automaticamente sottoposti a un obbligo di accesso. Il regolamento individua specifiche categorie di soggetti e di infrastrutture. La richiesta deve provenire da un operatore, essere scritta, ragionevole, riferita a elementi determinati e funzionale alla realizzazione di una rete ad altissima capacità o delle relative facilities. Il GIA prevede inoltre motivi espressi di rifiuto, tra cui l’inidoneità tecnica, la mancanza di spazio, esigenze di sicurezza e integrità delle reti e la disponibilità, in determinate condizioni, di alternative di accesso valide.
La conseguenza per gli incumbent è comunque rilevante. La perdita della posizione SMP in un determinato mercato non determina necessariamente la completa uscita dell’impresa dal perimetro regolatorio. Se l’operatore continua a possedere infrastrutture fisiche rientranti nel GIA, queste possono restare soggette al regime orizzontale di accesso anche in assenza di dominanza.
La fine dell’SMP non equivale al vuoto regolatorio
Va riconosciuto con altrettanta chiarezza che, per un incumbent che perda la designazione SMP, l’alleggerimento regolatorio può essere reale. Il regime simmetrico del GIA non riproduce automaticamente l’intero apparato dei rimedi ex ante: non comporta, per il solo fatto di essere applicabile, offerte di riferimento, orientamento dei prezzi ai costi, equivalence of inputs, SLA, KPI e obblighi dettagliati di trasparenza. Ma alleggerimento non significa vuoto regolatorio. Il punto di arrivo non è necessariamente il ritorno al solo contratto: può rimanere un obbligo orizzontale di accesso a condizioni eque e ragionevoli, se ricorrono i presupposti del regolamento.
Occorre poi evitare un altro equivoco: il regolamento non costruisce, in linea di principio, una doppia regolazione cumulativa sulla medesima infrastruttura. L’articolo 3, paragrafo 9, stabilisce che le infrastrutture già soggette a obblighi di accesso imposti ai sensi del Codice europeo delle comunicazioni elettroniche o derivanti dalle regole europee sugli aiuti di Stato non siano sottoposte, finché tali obblighi restano vigenti, agli obblighi previsti dai paragrafi 1, 4 e 5 dello stesso articolo. Più in generale, l’articolo 1, paragrafo 2, dispone che, in caso di conflitto, prevalgano le pertinenti disposizioni del Codice.
Il punto corretto, quindi, non è che l’incumbent venga necessariamente regolato due volte sullo stesso asset. È che la cessazione degli obblighi SMP non garantisce più, da sola, la piena deregolamentazione dell’infrastruttura. Una volta venuto meno il regime asimmetrico, può rimanere applicabile quello simmetrico, se ne ricorrono le condizioni. Oppure il GIA può operare su infrastrutture dello stesso soggetto non coperte dagli specifici rimedi ex ante.
È questa la trappola concettuale della regolazione simmetrica: non sostituisce sempre il regime SMP e non ne rappresenta necessariamente una versione più leggera. Lo affianca, interviene su un presupposto diverso e mantiene aperto un secondo canale regolatorio.
Il ruolo del BEREC e la complementarità tra regimi
Questa distinzione trova conferma nel BEREC Report on the regulation of physical infrastructure access, BoR (25) 77, pubblicato il 5 giugno 2025. Nella sezione dedicata all’interazione tra regolazione simmetrica e asimmetrica, la maggior parte delle autorità che hanno risposto alla specifica domanda, undici ANR, considera, almeno per il momento, il regime BCRD/GIA uno strumento complementare o sussidiario rispetto alla regolazione SMP. Le ragioni sono concrete: il regime asimmetrico consente interventi più dettagliati su prezzi, offerte di riferimento, trasparenza, SLA, KPI e non discriminazione; il GIA assicura invece un livello orizzontale di accesso meno penetrante, ma applicabile indipendentemente dalla dominanza.
La seconda grande conseguenza riguarda le tower company.
Nel precedente quadro europeo la loro inclusione tra i soggetti obbligati non emergeva con la stessa chiarezza e uniformità in tutti gli Stati membri. Il GIA elimina buona parte di questa ambiguità. Il considerando 15 del regolamento menziona espressamente le “tower companies” e chiarisce che la definizione di “network operator” viene estesa alle imprese che forniscono associated facilities, rendendole soggette agli obblighi e ai benefici del regolamento, fatta eccezione per le disposizioni relative all’infrastruttura fisica interna agli edifici e all’accesso a quest’ultima. Inoltre, torri, tralicci, pali e installazioni d’antenna rientrano espressamente nella definizione di infrastruttura fisica.
Tower company, accesso e scrutinio regolatorio dei prezzi
Questo non trasforma le tower company in operatori SMP e non introduce una regolazione tariffaria preventiva e generalizzata dei loro canoni. La distinzione è essenziale. Il GIA non attribuisce al regolatore il potere di fissare ex ante tutti i prezzi delle torri o di riaprire automaticamente i Master Service Agreement esistenti.
Il meccanismo è diverso. Deve esistere una richiesta di accesso rientrante nel perimetro dell’articolo 3. Se l’accesso viene rifiutato oppure se, entro un mese, non viene raggiunto un accordo sulle condizioni, incluso il prezzo, la controversia può essere deferita all’organismo nazionale competente. Quest’ultimo può adottare una decisione vincolante e stabilire condizioni eque e ragionevoli, prezzo incluso.
Nel valutare tali condizioni, il GIA impone di considerare elementi che proteggono anche il titolare dell’infrastruttura: i contratti e le condizioni commerciali esistenti, la possibilità di recuperare i costi, le spese di manutenzione e adattamento, l’impatto dell’accesso sul business plan, gli investimenti effettuati, il rischio assunto e la necessità di assicurare un rendimento equo. Per le tower company deve essere considerata espressamente anche la specificità del loro modello economico.
Non siamo quindi di fronte alla regolazione generale dei prezzi delle torri. Siamo di fronte a qualcosa di più circoscritto, ma non irrilevante: la possibilità di sottoporre il prezzo a uno scrutinio regolatorio nell’ambito di una controversia di accesso.
La differenza è enorme sul piano giuridico, ma può ridursi sul piano industriale. Perché il valore di un’infrastruttura non dipende soltanto dalla sua proprietà. Dipende dalla prevedibilità dei ricavi che quella proprietà è in grado di generare. Se le condizioni di accesso possono essere contestate davanti a un organismo pubblico e valutate secondo un criterio europeo di equità e ragionevolezza, il contratto resta fondamentale, ma non è più l’unico metro di giudizio.
Questo riguarda le tower company, ma anche gli incumbent, gli operatori alternativi, le utility e i soggetti pubblici che controllano infrastrutture rilevanti. Il proprietario rimane proprietario; il GIA fa espressamente salvo il diritto di proprietà. Ma l’uso dell’infrastruttura per il deployment delle reti può entrare nel campo del diritto regolatorio europeo.
Il rischio di incertezza e la traiettoria del Digital Networks Act
La sfida sarà evitare che la regolazione simmetrica, concepita per abbassare i costi e accelerare il deployment, produca l’effetto contrario: maggiore incertezza, più contenzioso e un aumento del costo del capitale. Gli eventuali orientamenti della Commissione sull’articolo 3, che il regolamento consente ma non impone, saranno importanti per rendere più prevedibile l’applicazione del criterio di equità e ragionevolezza e ridurre divergenze tra gli Stati membri.
E il GIA potrebbe non rappresentare il punto di arrivo di questa traiettoria. La proposta di Digital Networks Act presentata dalla Commissione nel gennaio 2026 mantiene il regime SMP e il test dei tre criteri, ma afferma espressamente l’intenzione di rendere più agevole, ove appropriato, il ricorso alle misure simmetriche. L’articolo 69 proposto contiene la disciplina generale delle misure simmetriche e consente alle autorità nazionali, in presenza di ostacoli economici o fisici alla replicazione elevati e non transitori, di estendere gli obblighi di accesso oltre il primo punto di concentrazione, fino a porzioni locali delle reti in fibra. L’articolo 71, intitolato “Symmetric measures for transition to fibre”, introduce inoltre specifiche misure simmetriche connesse alla transizione dal rame alla fibra, mentre il blocco dedicato al copper switch-off disciplina il quadro più ampio della migrazione ordinata dal rame alle reti in fibra. È ancora una proposta soggetta al negoziato tra Parlamento e Consiglio, non diritto vigente. Ma la direzione politica è leggibile: la simmetria non viene utilizzata soltanto come disciplina residuale dell’infrastruttura interna agli edifici; tende a diventare uno strumento più ampio per affrontare colli di bottiglia locali e governare il passaggio alle reti interamente in fibra.
Gli incumbent avevano una ragione nel chiedere che l’apertura delle infrastrutture non gravasse soltanto su di loro. Ma la risposta europea non è stata la semplice deregolamentazione degli ex monopolisti. È stata la progressiva costruzione di un sistema a due binari.
Da una parte resta la regolazione asimmetrica, più penetrante e fondata sul potere di mercato. Dall’altra si rafforza la regolazione simmetrica, generalmente più leggera ma fondata sul controllo di infrastrutture difficilmente replicabili o rilevanti per il deployment.
La differenza conta. Perdere l’SMP può significare meno obblighi, ma non garantisce più che il solo contratto torni a essere l’unica regola. E per le tower company, esplicitamente ricomprese dal GIA tra i soggetti del nuovo quadro, significa entrare in un perimetro dal quale erano rimaste a lungo almeno parzialmente e disomogeneamente escluse.
Non siamo passati dal potere di mercato all’infrastruttura. Siamo passati al potere di mercato più l’infrastruttura.
Ed è questa la vera ironia della regolazione simmetrica: nata anche dalla richiesta di non regolare soltanto gli incumbent, non ha fatto scomparire il regolatore. Ne ha allargato il campo visivo.
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