Perché acquistare innovazione nella PA resta ancora così difficile

L’acquisto di innovazione da parte della PA è critico per almeno tre ordini di motivi. In primis l’avversione al rischio e resistenza al cambiamento. Tale avversione nasce, troppo spesso, dalla mancanza da un lato di un’organizzazione adeguata, dall’altro di un chiaro endorsement da parte del vertice, nel supportare il singolo dipendente nel gestire adeguatamente l’innovazione e i suoi rischi. Poi, per i vincoli di budget, non tanto nella disponibilità di per sé di mezzi quanto nella rigidità del bilancio che rende difficile allocare risorse verso nuove o diverse voci di spesa. A questa rigidità si aggiunge in generale la necessità di determinare con ragionevole certezza l’entità dello stanziamento e del successivo impegno. Tuttavia, quando si parla di innovazione, non sempre tutte le voci di costo sono conosciute e conoscibili fin da subito e quindi potere stabilire un quadro economico.

Infine, per la rigidità nelle procedure di acquisto. Per rigidità si intende la difficoltà ad adattare un processo / procedura di acquisto pensato per l’acquisto di prodotti / servizi disponibili sul mercato, e quindi con caratteristiche definite e definibili con certezza, rispetto a un prodotto innovativo. Le cause di questa difficoltà sono diverse: mancanza di competenze e conoscenza di tutti gli strumenti offerti dalla norma o di capacità nel motivarne il ricorso e applicarli. Prassi consolidate che unite all’avversione al rischio portano a prediligere percorsi procedurali conosciuti, ovvero, laddove si superi la soglia europea a prediligere la procedura aperta.

Ecco la situazione.

Pro e contro dell’affidamento diretto

L’innalzamento della soglia dell’affidamento diretto a 140.000 euro ha sicuramente agevolato il primo acquisto di prodotti/servizi innovativi anche in ottica di sperimentazione. L’affidamento diretto, al di là della possibilità affidare un contratto senza una procedura di gara e in cui la scelta è operata discrezionalmente dalla stazione appaltante, negli enti locali molto spesso può essere gestito direttamente dall’unità organizzativa che esprime la domanda, senza vedere quindi il coinvolgimento dell’ufficio gare, non rientra, inoltre, negli obblighi di programmazione dei contratti e non richiede la qualificazione ex articolo 62 del Codice dei Contratti.

Si tratta di una evidente semplificazione amministrativa e organizzativa. Allo stesso tempo l’affidamento diretto, però, deve sottostare in modo più rigido rispetto a procedure negoziate che prevedono la possibilità a chiunque di essere invitato, al principio di rotazione, per cui il riaffidamento all’operatore economico uscente può essere motivato in riferimento alla struttura del mercato, all’effettiva assenza di alternative. Condizioni queste che non sempre un RUP è in grado di motivare.

Dalla sperimentazione alla scalabilità dei prodotti innovativi

Le amministrazioni e le imprese fornitrici si trovano nella condizione, quindi, di potere “testare” un’innovazione, ma di avere difficoltà nello scalarla. Difficoltà che non risiede in astratto nella mancanza di procedure adatte nel Codice dei Contratti (la stessa procedura aperta se ben congegnata può prestarsi), ma anche e forse soprattutto, nel salto in termini di complessità amministrativa del gestire queste procedure rispetto al “semplice” affidamento diretto. In assenza, come si è discusso, di un chiaro supporto organizzativo o di endorsement da parte dei vertici dell’organizzazione, questa accresciuta complessità può contribuire ulteriormente a scoraggiare l’adozione di prassi innovative o nella migliore delle ipotesi ad allungare i tempi del processo.

Startup govtech e Pubblica Amministrazione

Fatte queste premesse, cosa dovrebbe fare un’impresa e ancora più nello specifico una startup che vuole proporre prodotti innovativi govtech alla Pubblica Amministrazione (PA)? Proviamo a proporre qualche punto:

1. Essere resistente: vendere innovazione alle PA è un processo lungo, complesso, pieno di ostacoli. Questa considerazione è del tutto antitetica all’idea di velocità con cui si è soliti pensare ai processi innovativi, ma è un dato di fatto. Le PA sono organizzazioni complesse, che, come si è discusso, presentano una serie di vincoli e rigidità. Per potere proporre innovazione su larga scala occorre entrare in quest’ottica. Per potere essere resistente un’impresa innovativa dovrà necessariamente cominciare a diversificare la propria offerta verso il mercato privato, oppure verso i fornitori delle Amministrazioni, sapendo mantenere la propria riconoscibilità e tratti distintivi. Di converso le Amministrazioni devono imparare a gestire meglio i subappalti e subcontratti e tutelare meglio subappaltatori e subcontraenti.
2. Garantire certezza nella spesa o quanto meno formule contrattuali e di pagamento che consentano all’Amministrazione di programmare e stanziare le risorse. Non si tratta di rinnegare le logiche agile che sottendono a molti processi innovativi, quanto di farli evolvere per venire incontro alle esigenze del cliente pubblico.
3. Presentare un business case strutturato che sia in grado di spiegare non solo il perché, ma anche il come effettuare un acquisto e cioè tracciare un percorso amministrativo che, partendo dagli atti generali di programmazione dell’ente a cui si rivolge, fornisca gli elementi di motivazione a sostegno della scelta e infine identifichi lo strumento procedurale. Si tratta di competenze non banali da sviluppare che richiedono un forte investimento in termini di conoscenza del cliente pubblico. In tal senso una eventuale sperimentazione mediante un affidamento diretto deve essere utilizzata dall’impresa oltre che ad affinare il proprio prodotto, anche ad affinare le modalità di offerta ponendosi nell’ottica di dover superare l’affidamento diretto.
4. Non avere paura della concorrenza. La ricerca spasmodica di alternative a una procedura competitiva [sopra soglia] da parte dell’Amministrazione e del suo fornitore, distoglie energie da una buona progettazione della stessa. Il percorso evolutivo dalla sperimentazione al rapporto “consolidato” deve essere chiaro fin dall’inizio e tutti gli stakeholder rilevanti devono condividerlo. Questo percorso può comportare la necessità di aprire a concorrenti attraverso procedure di gara. Queste gare però possono – e devono – essere gestite in modo coerente rispetto agli obiettivi dell’Amministrazione. Per farlo sono necessari tempo e risorse da dedicare alla loro progettazione. Una gara ben progettata può dare buoni risultati, anche se questo vuol dire identificare un nuovo e si spera migliore, fornitore. Chi ha perso però può trarre non solo insegnamento, ma anche spingere altre Amministrazioni potenziali clienti ad aprirsi al mercato e quindi avere più opportunità di business.