Il dibattito italiano dell’estate 2026 sul decreto legislativo di adeguamento all’AI Act in materia di attività di polizia — approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri il 4 agosto, dopo che il parere del Garante del 14 luglio ne aveva imposto la riscrittura su un punto essenziale — si è svolto quasi interamente in chiave domestica, come se il problema di stabilire chi possa autorizzare l’identificazione biometrica di una persona, su quale archivio di confronto e con quali rimedi per chi ne sia interessato, fosse una peculiarità dell’attuazione italiana anziché una questione che ogni ordinamento dotato di quella tecnologia deve necessariamente risolvere.
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Il confronto con la disciplina cinese del riconoscimento facciale
Guardare a come vi risponde la Repubblica popolare cinese potrebbe sembrare, a prima vista, l’esercizio meno pertinente: la Cina non ha un AI Act, non conosce la categoria del dato personale come diritto fondamentale di rango costituzionale, e non dispone di un’autorità indipendente di protezione dei dati nel senso che l’esperienza europea attribuisce a quell’espressione. È proprio per questo che il confronto risulta istruttivo: dove manca l’infrastruttura concettuale europea, si vede con particolare nitidezza quale funzione essa svolga, e che cosa accada quando la si sostituisce con altro. Si aggiunga che la Cina ha adottato la propria disciplina nel 2025, cioè negli stessi mesi in cui gli Stati membri dell’Unione lavoravano all’attuazione dell’AI Act, e che i due provvedimenti sono dunque contemporanei al nostro, non anteriori.
Una precisazione metodologica è doverosa in apertura. Le fonti cinesi qui utilizzate sono state consultate nelle traduzioni inglesi curate da China Law Translate e dal Center for Security and Emerging Technology della Georgetown University, entrambe prive di carattere ufficiale: nei punti in cui la formulazione risulta decisiva per l’argomentazione se ne dà conto in nota, e il lettore che intenda verificarli dovrà risalire al testo cinese pubblicato dalla Cyberspace Administration of China e dal portale governativo [1].
Un’architettura a strati, e nessuno strato è una legge
La disciplina cinese del riconoscimento facciale non risiede in un testo unitario, ma si è formata per sedimentazione successiva di fonti di rango assai diverso, secondo un percorso che vale la pena ripercorrere perché la gerarchia — o meglio, la sua relativa irrilevanza — costituisce essa stessa un dato comparatistico.
Il punto di partenza è il Codice civile del 2020, che ha riconosciuto l’informazione personale di natura riservata come oggetto di un diritto della personalità azionabile in sede civile. Vi si è sovrapposta, il 28 luglio 2021, un’interpretazione giudiziaria della Corte suprema del popolo in sedici articoli, dedicata specificamente alle controversie civili concernenti il trattamento di informazioni personali mediante tecnologia di riconoscimento facciale, entrata in vigore il 1° agosto successivo [2]. Nell’agosto del medesimo anno è stata approvata la Personal Information Protection Law, che ha qualificato il dato facciale come informazione sensibile, subordinandone il trattamento a un consenso distinto e specifico; alcune municipalità — Shanghai, Shenzhen, Hangzhou — hanno poi adottato discipline locali, per lo più confinate a scenari circoscritti quali i controlli di accesso nei complessi residenziali.
È su questo fondo stratificato che intervengono, a distanza di poche settimane l’uno dall’altro, i due provvedimenti del 2025 che qui interessano: il Regolamento sull’amministrazione dei sistemi di videosorveglianza di pubblica sicurezza, adottato dal Consiglio di Stato nella riunione esecutiva del 16 dicembre 2024, promulgato il 13 gennaio 2025 ed entrato in vigore il 1° aprile [3]; e le Misure per la gestione della sicurezza nell’applicazione della tecnologia di riconoscimento facciale, adottate dalla Cyberspace Administration of China il 30 settembre 2024, approvate dal Ministero della Pubblica Sicurezza, promulgate il 13 marzo 2025 e in vigore dal 1° giugno [4].
Nessuno dei due è una legge in senso formale: il primo è un regolamento amministrativo del Consiglio di Stato, il secondo un atto congiunto di due amministrazioni. Il rilievo non ha valore soltanto classificatorio. Se si considera che la Spagna ha ritenuto necessaria una legge organica per disciplinare la medesima materia — in quanto l’art. 81 della Costituzione riserva a tale fonte lo sviluppo dei diritti fondamentali — e che l’Italia ha comunque impiegato un decreto legislativo adottato su delega parlamentare, la circostanza che in Cina la disciplina di una tecnologia tanto incidente sulle libertà individuali sia affidata a fonti secondarie adottate dall’esecutivo segnala una differenza che precede ogni valutazione di contenuto.
Che cosa dispongono le Misure per il settore privato
Sarebbe un errore, e un errore diffuso nella pubblicistica occidentale, presumere che la disciplina cinese dell’uso privato della biometria sia blanda. Il confronto puntuale con l’ordinamento statunitense — dove non esiste alcuna legge federale in materia e la tutela è rimessa a una ventina di discipline statali di contenuto disomogeneo — mostra anzi che, su diversi punti, le Misure sono più stringenti.
Finalità, informativa e consenso
L’art. 4 impone che il trattamento abbia una finalità determinata e sia pienamente necessario, che si impieghino i mezzi di minore impatto sui diritti individuali e che si adottino misure rigorose di protezione: una formulazione che il giurista europeo riconoscerà come traduzione, sia pure in linguaggio diverso, dei canoni di finalità, minimizzazione e proporzionalità. L’art. 5 elenca in modo analitico il contenuto dell’informativa preventiva, che deve indicare l’identità del titolare, la finalità, le modalità e la durata della conservazione, la necessità del trattamento e il suo impatto sui diritti individuali, nonché le procedure per l’esercizio dei diritti, con l’ulteriore prescrizione — che non ha equivalente immediato nel diritto europeo — di osservare le disposizioni sull’accessibilità quando siano trattati dati di persone anziane o con disabilità.
L’art. 6 richiede un consenso autonomo, prestato volontariamente e con piena cognizione, e riconosce il diritto di revoca con obbligo di predisporre modalità agevoli per esercitarlo; l’art. 7 impone per i minori di quattordici anni il consenso dei genitori o del tutore, unitamente all’adozione di regole speciali di trattamento. L’art. 8 stabilisce che, salvo diversa previsione normativa o consenso autonomo dell’interessato, l’informazione facciale debba essere conservata all’interno dell’apparecchiatura e non possa essere trasmessa all’esterno tramite rete: prescrizione tecnicamente severa, che confina il dato biometrico nel dispositivo di raccolta. L’art. 9 impone una valutazione d’impatto preventiva, il cui rapporto va conservato per almeno tre anni e rinnovato in caso di mutamento delle finalità o di incidenti rilevanti.
Divieti e modalità alternative
Due disposizioni meritano particolare attenzione. L’art. 10 vieta che il riconoscimento facciale sia reso metodo esclusivo di verifica dell’identità ogniqualvolta esistano tecnologie alternative idonee a conseguire il medesimo risultato, e impone di offrire modalità alternative ragionevoli e agevoli a chi non vi consenta; l’art. 12, con formulazione insolitamente diretta, vieta a chiunque di indurre gli interessati ad accettare la verifica biometrica mediante inganno, raggiro o coercizione, adducendo esigenze di efficienza operativa o di miglioramento della qualità del servizio. L’art. 13, infine, vieta in modo assoluto l’installazione di apparati di riconoscimento facciale nelle camere d’albergo, nei bagni pubblici, negli spogliatoi e nei servizi igienici.
La soglia dei centomila interessati
Il sistema si chiude con un obbligo di registrazione: l’art. 15 prescrive al titolare che superi la soglia di centomila persone i cui dati facciali siano conservati di provvedere entro trenta giorni lavorativi al deposito presso il dipartimento provinciale competente, allegando la descrizione delle finalità e delle modalità di trattamento, il volume dei dati, le misure di sicurezza, le regole procedurali e il rapporto di valutazione d’impatto [5].
Chi confronti questo apparato con la situazione statunitense, dove l’unico strumento realmente incisivo resta il Biometric Information Privacy Act dell’Illinois — peraltro ridimensionato dall’emendamento del 2024 e dalla pronuncia del Seventh Circuit dell’aprile 2026 che ne ha affermato l’applicazione retroattiva — non potrà negare che, sul versante privatistico, il legislatore cinese abbia costruito un corpus normativo di più organico.
Il perimetro che cede: non un’esenzione, ma un sistema di rinvii
È a questo punto che l’analisi deve farsi più attenta, perché la lettura corrente — secondo la quale le Misure conterrebbero un’esenzione a favore degli organi di pubblica sicurezza — non trova riscontro nel testo, e la realtà normativa è al tempo stesso più sottile e, per chi si occupi di tecnica legislativa, assai più interessante.
L’art. 2 delimita l’ambito applicativo alle attività che impiegano la tecnologia di riconoscimento facciale per trattare informazioni facciali entro il territorio continentale, e vi sottrae una sola categoria: le attività di ricerca e sviluppo della tecnologia e di addestramento degli algoritmi. Nulla, in quella disposizione, esclude gli organi statali. Se ci si fermasse alla norma sull’ambito, si dovrebbe concludere che le Misure si applicano anche alla pubblica sicurezza.
Le clausole di rinvio
La conclusione sarebbe però affrettata, poiché l’esenzione non è collocata in un’unica disposizione di esclusione, ma è distribuita nel corpo del testo sotto forma di clausole di rinvio, ciascuna delle quali cede il passo alle “leggi e ai regolamenti amministrativi”. Così l’art. 5, all’ultimo comma, dispone che, ove leggi o regolamenti amministrativi prevedano che l’informativa non debba essere resa, si osservino quelle disposizioni; l’art. 8 subordina alla medesima riserva sia l’obbligo di conservazione all’interno dell’apparecchiatura, sia il divieto di trasmissione in rete; l’art. 10, al secondo comma, stabilisce che, ove lo Stato abbia dettato altre disposizioni sull’impiego del riconoscimento facciale per la verifica dell’identità, siano quelle a prevalere, con ciò rendendo cedevole proprio il divieto di uso esclusivo che costituisce la garanzia più significativa dell’intero provvedimento.
L’art. 13 compie l’ultimo passaggio, e lo compie rovesciando la prospettiva: gli apparati installati in luoghi pubblici sono ammessi “in quanto necessari a preservare la pubblica sicurezza”. La sicurezza pubblica non figura dunque come il limite entro il quale la sorveglianza debba essere contenuta, secondo lo schema al quale il diritto europeo ha abituato, bensì come il titolo che la giustifica. Il medesimo art. 13, del resto, va letto in combinazione con l’art. 26 della Personal Information Protection Law, alla stregua del quale il consenso distinto non è richiesto qualora l’informazione facciale sia raccolta al solo fine di mantenere la sicurezza pubblica e non sia utilizzata per altre finalità [6].
Il risultato è che l’apparato di garanzie costruito dagli articoli precedenti non viene abrogato per gli organi statali: semplicemente, si ritrae ogni volta che interviene una fonte pubblicistica, e poiché tale fonte esiste ed è il regolamento del Consiglio di Stato di cui subito si dirà, il ritrarsi è sistematico. La differenza rispetto a un’esenzione esplicita non è meramente redazionale: un’esenzione sarebbe visibile, circoscritta e criticabile, mentre un sistema di rinvii disseminati produce il medesimo effetto senza mai enunciarlo, e lascia intatta l’apparenza di una disciplina generale.
Il Regolamento n. 799 e la vigilanza sui propri atti
Il testo che disciplina effettivamente la sorveglianza statale è dunque il Regolamento del Consiglio di Stato, in trentaquattro articoli, che governa i sistemi di raccolta, trasmissione, visualizzazione e conservazione delle immagini nelle aree rilevanti per la pubblica sicurezza.
Alcune sue previsioni sorprenderanno il lettore per severità. L’art. 8 vieta l’installazione di apparecchiature nelle camere d’albergo e nelle stanze private delle strutture ricettive, nei dormitori studenteschi e nei locali destinati al riposo dei dipendenti, nei bagni pubblici, nei servizi igienici, negli spogliatoi, nelle sale per l’allattamento e nei camerini di prova, nonché in ogni altro luogo dal quale sia possibile riprendere o intercettare la sfera privata altrui; l’art. 16 impone misure organizzative e tecniche contro l’abuso e la divulgazione, tra cui l’obbligo di istituire un registro delle consultazioni nel quale annotare veridicamente la ragione dell’accesso, il contenuto e l’identità di chi lo ha effettuato; l’art. 22 prescrive misure di protezione rafforzata per i volti e per le targhe dei veicoli qualora le immagini siano oggetto di diffusione pubblica.
Tre disposizioni, però, delineano un assetto privo di equivalenti negli ordinamenti di tradizione liberaldemocratica.
La direzione del Partito comunista cinese
La prima è l’art. 3, ai sensi del quale la gestione dei sistemi di videosorveglianza di pubblica sicurezza “aderisce alla direzione del Partito comunista cinese” e attua le linee, le politiche e le decisioni del Partito e dello Stato. Non si tratta di formula di preambolo, ma di disposizione collocata nel corpo dispositivo, immediatamente prima delle norme sostanziali: la direzione politica è dunque, formalmente, il primo criterio di gestione del sistema.
Vigilante e vigilato coincidono
La seconda è l’art. 5, che attribuisce al dipartimento del Consiglio di Stato competente per la pubblica sicurezza — vale a dire al Ministero della Pubblica Sicurezza — la responsabilità di indirizzare, sorvegliare e amministrare la costruzione e l’impiego dei sistemi su tutto il territorio nazionale, e replica il medesimo schema a livello locale in capo agli organi di pubblica sicurezza dei governi popolari di contea e di grado superiore. Poiché quegli stessi organi sono i principali utilizzatori dei sistemi, l’autorità di vigilanza e il soggetto vigilato coincidono. Si aggiunga che il medesimo Ministero è cofirmatario delle Misure sul riconoscimento facciale, e il quadro si completa: l’apparato che impiega la tecnologia è anche quello che ne scrive la disciplina e ne controlla l’osservanza.
Il termine minimo di conservazione
La terza è l’art. 17, che merita di essere letto con attenzione perché il suo significato è esattamente opposto a quello che un lettore europeo sarebbe indotto ad attribuirgli: le immagini raccolte dai sistemi di pubblica sicurezza devono essere conservate per almeno trenta giorni. Non si tratta di un termine massimo di conservazione, secondo la logica della minimizzazione che governa il diritto europeo, bensì di un termine minimo, funzionale a garantire la disponibilità del materiale per le esigenze investigative. Il medesimo articolo prevede poi la cancellazione una volta realizzata la finalità, ma la scansione temporale muove dall’esigenza di conservare, non da quella di limitare.
Quanto all’accesso, l’art. 20 stabilisce che gli organi statali che consultino o acquisiscano le immagini per l’esercizio di funzioni previste dalla legge — tra cui espressamente l’attività di applicazione della legge e la trattazione dei casi — debbano procedere secondo l’autorità e le procedure stabilite da leggi e regolamenti amministrativi, senza eccedere l’ambito necessario all’adempimento. Nessuna autorizzazione giudiziaria è richiesta, e il raffronto con le soluzioni europee è immediato: dove la Spagna esige il provvedimento del giudice del contenzioso amministrativo e l’Italia, all’esito del compromesso dell’agosto 2026, articola il controllo tra pubblico ministero e giudice per le indagini preliminari, il regolamento cinese si limita a un rinvio interno all’ordinamento amministrativo.
La chiusura del sistema si trova negli artt. 25 e 32, che disciplinano le conseguenze degli abusi commessi dagli organi di pubblica sicurezza e dal loro personale: l’organo di grado superiore, ovvero il dipartimento competente, ordina le correzioni e commina le sanzioni disciplinari ai dirigenti e ai responsabili diretti, salva la responsabilità penale ove il fatto costituisca reato. Il controllo, in altri termini, è interno e gerarchico. Chiunque ha diritto di segnalare l’abuso, ma la segnalazione si indirizza all’amministrazione, non a un giudice né a un’autorità terza.
Il rimedio individuale, e ciò che esso non può raggiungere
Resta da esaminare il profilo dei rimedi, ed è qui che la vicenda giudiziaria più nota dell’ordinamento cinese in materia va ricostruita con qualche precisazione.
Nell’autunno del 2019 Guo Bing, professore associato di diritto presso la Zhejiang Sci-Tech University, aveva acquistato un abbonamento annuale per il parco faunistico di Hangzhou, il cui accesso avveniva mediante rilevazione delle impronte digitali; avendo il parco sostituito unilateralmente tale sistema con il riconoscimento facciale, e avendo comunicato che senza di esso l’ingresso sarebbe stato precluso, Guo agiva in giudizio. Il tribunale del distretto di Fuyang di Hangzhou accoglieva la domanda il 20 novembre 2020, condannando il parco alla cancellazione dei dati facciali e al risarcimento di 1.038 yuan; la corte intermedia di Hangzhou, con sentenza del 9 aprile 2021, confermava e ordinava altresì la cancellazione delle impronte digitali [7].
Il punto decisivo, che spesso si perde nelle ricostruzioni divulgative, è il titolo della condanna: la pronuncia si fonda sull’inadempimento contrattuale, non sull’illiceità in sé della raccolta biometrica, e i giudici si astennero espressamente dal qualificare come illegittima la pratica in quanto tale. Il rimedio ha dunque operato nella misura in cui esisteva un rapporto negoziale che il gestore aveva unilateralmente modificato; non avrebbe potuto operare, e non opera, nei confronti di un apparato pubblico con il quale nessun rapporto contrattuale intercorre.
L’osservazione conduce a un rilievo che eccede il caso cinese. Il Biometric Information Privacy Act dell’Illinois e l’azione civile riconosciuta dall’interpretazione giudiziaria cinese del 2021 condividono, pur nella radicale diversità dei rispettivi contesti, la medesima struttura e il medesimo limite: sono rimedi privatistici, efficaci contro l’operatore economico che ecceda, inefficaci contro l’amministrazione che sorvegli. In entrambi i casi la tutela più vigorosa si dirige verso il soggetto meno pericoloso.
Tre risposte alla stessa domanda
Disponendo i tre modelli lungo i medesimi assi — quale fonte disciplina la materia, quale autorità autorizza l’impiego, quanto è ampio l’uso consentito, quali rimedi ha chi vi sia sottoposto — il quadro che ne risulta è il seguente.
Stati Uniti
Negli Stati Uniti non esiste una legge federale, il privato è regolato in modo frammentario e prevalentemente municipale o statale, l’azione dell’autorità pubblica trova un limite nel Quarto Emendamento e in una ventina di discipline statali disomogenee, e il rimedio individuale, dove esiste, è vigoroso ma circoscritto a un singolo Stato. Il livello federale, con l’Executive Order 14365 dell’11 dicembre 2025, opera per rimuovere le discipline statali anziché per integrarle [8].
Cina
In Cina il privato è regolato con un rigore che sotto vari profili supera quello statunitense, l’azione dell’autorità pubblica è disciplinata da un regolamento nel quale il vigilante e il vigilato coincidono, il controllo sugli abusi è amministrativo e gerarchico, e il rimedio individuale ha natura civilistica e non raggiunge l’apparato.
Unione europea
Nell’Unione europea, infine, entrambi i versanti sono regolati, ma il vincolo si fa più stringente proprio dove agisce l’autorità pubblica: l’identificazione biometrica in tempo reale a fini di contrasto è collocata dall’art. 5 dell’AI Act tra le pratiche vietate, ammessa in via di deroga tassativa e subordinata all’autorizzazione di un’autorità giudiziaria o amministrativa indipendente.
È quest’ultimo il tratto realmente distintivo del modello europeo, e converrà enunciarlo con chiarezza perché il dibattito interno tende a darlo per scontato: l’ordinamento dell’Unione è l’unico dei tre che tratta l’impiego della tecnologia da parte del potere pubblico come l’ipotesi più pericolosa, anziché come l’ipotesi da sottrarre alla disciplina generale.
Una conclusione di tecnica normativa
Il confronto svolto in queste pagine non intende esprimere un giudizio politico sul modello cinese, che sarebbe fuori luogo in questa sede e comunque scontato nelle sue conclusioni. Esso consente però di isolare un rilievo di tecnica normativa che ha valore generale.
Quando la fonte che disciplina una tecnologia di sorveglianza è adottata, in tutto o in parte, dalla medesima autorità che quella tecnologia impiega, e quando il controllo sull’osservanza è affidato alla struttura gerarchica di quella stessa autorità, la separazione tra regolatore e regolato viene meno, e nessuna severità di contenuto può compensare il difetto strutturale. Le Misure cinesi contengono, come si è visto, previsioni che in taluni punti eccedono in rigore quelle di ordinamenti democratici; ma quel rigore si esercita dove il potere pubblico non è in gioco, e si ritrae, per il tramite delle clausole di rinvio, non appena esso lo sia.
È un criterio che vale la pena tenere presente anche nella lettura degli ordinamenti europei, perché la questione dell’indipendenza dell’autorità di vigilanza — quanto essa sia effettiva, quanto sia sottratta all’indirizzo dell’esecutivo, quanto i suoi rilievi siano vincolanti anziché consultivi — non è un dettaglio istituzionale, ma il presupposto che rende la disciplina qualcosa di più di un’autolimitazione. La vicenda italiana del luglio 2026, nella quale il parere di un’autorità indipendente ha imposto in tre settimane la riscrittura di una disposizione governativa già approvata in via preliminare, acquista in questa prospettiva un rilievo che il dibattito interno, concentrato sul merito politico della misura, ha in larga parte trascurato: non conta soltanto ciò che la norma dispone, ma chi abbia il potere di dire che quella norma non va bene.
Fonti
[1] Le traduzioni inglesi dei due provvedimenti del 2025 qui utilizzate sono quelle di China Law Translate (chinalawtranslate.com) e del Center for Security and Emerging Technology, Georgetown University. I testi ufficiali cinesi sono reperibili rispettivamente in www.cac.gov.cn/2025-03/21/c_1744174262156096.htm e in www.gov.cn/zhengce/content/202502/content_7003024.htm.
[2] Corte suprema del popolo, Disposizioni su alcune questioni relative all’applicazione della legge nella trattazione di controversie civili concernenti il trattamento di informazioni personali mediante tecnologia di riconoscimento facciale, Fashi [2021] n. 15, adottate dal Comitato giudiziario l’8 giugno 2021, emanate il 28 luglio 2021, in vigore dal 1° agosto 2021 (16 articoli).
[3] Regolamento sull’amministrazione dei sistemi di videosorveglianza di pubblica sicurezza (Gonggong anquan shipin tuxiang xinxi xitong guanli tiaoli), ordinanza del Consiglio di Stato n. 799, adottato nella 48ª riunione esecutiva del 16 dicembre 2024, promulgato il 13 gennaio 2025, in vigore dal 1° aprile 2025 (34 articoli).
[4] Misure per la gestione della sicurezza nell’applicazione della tecnologia di riconoscimento facciale (Renlian shibie jishu yingyong anquan guanli banfa), adottate dalla Cyberspace Administration of China nella 23ª riunione esecutiva del 30 settembre 2024 e approvate dal Ministero della Pubblica Sicurezza, promulgate il 13 marzo 2025 e pubblicate il 21 marzo, in vigore dal 1° giugno 2025 (20 articoli).
[5] Sulla procedura di deposito e sul periodo di tolleranza concesso ai titolari che avessero già superato la soglia prima del 1° giugno 2025, si vedano le istruzioni operative diffuse successivamente dalla Cyberspace Administration of China.
[6] Personal Information Protection Law della Repubblica popolare cinese, approvata il 20 agosto 2021 ed entrata in vigore il 1° novembre 2021, art. 26.
[7] Guo Bing c. Hangzhou Safari Park Co., Ltd., tribunale del distretto di Fuyang di Hangzhou, 20 novembre 2020, (2019) Zhe 0111 Min Chu n. 6971; corte intermedia di Hangzhou, 9 aprile 2021, (2020) Zhe 01 Min Zhong n. 10940.
[8] Executive Order 14365, Ensuring a National Policy Framework for Artificial Intelligence, 11 dicembre 2025, in Federal Register, 16 dicembre 2025 (doc. 2025-23092); Illinois Biometric Information Privacy Act, 740 ILCS 14 (2008), come modificato dal Public Act 103-0769 del 2 agosto 2024. Alla data in cui si scrive non risultano disponibili dati ufficiali sull’applicazione dei due provvedimenti cinesi nel primo anno di vigenza.
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