La trasparenza nella pubblica amministrazione non è più un adempimento formale: è il perno di un rapporto paritario tra cittadino e PA, costruito su partecipazione, accesso alle informazioni e controllo diffuso. Dalla legge 241/1990 al FOIA, fino alle sfide dell’intelligenza artificiale, il principio si rafforza e cambia pelle.
Indice degli argomenti
Trasparenza e partecipazione: la svolta nel rapporto tra PA e cittadino
Il decreto legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, ha inciso significativamente sulla relazione tra cittadino e pubblica amministrazione, che si realizza oggi su un piano paritario, anche grazie alla condivisione di buone prassi all’interno delle annuali giornate sulla trasparenza.
Lo scopo di tali giornate è fornire l’occasione per acquisire maggiore consapevolezza sul valore della trasparenza, da non relegare a mero adempimento burocratico, ma da considerare come strumento capace di generare risultati positivi ovvero di produrre costi, se non tenuto nella dovuta considerazione.
I rapporti tra Pubblica Amministrazione e cittadini sono profondamente mutati già nel momento in cui, valorizzando il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione, la legge n. 241 del 1990 ha imposto la partecipazione dell’interessato ai processi decisionali della P.A.
La trasparenza dell’azione amministrativa è divenuta strumento di tutela della democrazia, consentendo di superare l’antica concezione di potere amministrativo inteso come supremazia nell’esercizio della funzione pubblica.
Fa da corollario a tale assunto il dovere di imparzialità previsto dall’art. 97 della Costituzione, secondo il quale “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”.
Dal giudizio sull’atto al giudizio sul rapporto: buona fede e interesse pubblico
Tale nuova concezione paritaria si è realizzata anche nel processo amministrativo, che si può considerare oggi un giudizio sul rapporto, piuttosto che sull’atto. Se il provvedimento amministrativo può essere viziato per violazione di legge, incompetenza o eccesso di potere, è su questa ultima ipotesi che si mette alla prova il principio democratico.
L’esercizio della discrezionalità incontra infatti il limite dell’interesse pubblico, invalicabile baluardo nell’esercizio del potere decisionale.
Nel giudicare la legittimità di un provvedimento, il Giudice amministrativo dovrà dunque valutare non solo l’atto, ma l’intero rapporto all’interno del quale tutte le parti devono agire in buona fede, con l’obiettivo, per l’Amministrazione, di garantire il corretto svolgimento dell’istruttoria e il rispetto della par condicio, motivando con coerenza l’atto da emanare.
Accessibilità totale e trasparenza digitale
I principi cardine della normativa sulla trasparenza sono stati enucleati da quattro fondamentali disposizioni di legge.
Legge n. 241 del 1990: accesso agli atti e partecipazione procedimentale
Con tale provvedimento legislativo è stato definito e affermato il diritto di accesso agli atti e ai documenti, successivamente denominato accesso semplice, per distinguerlo dalle altre forme di accesso, più ampie, introdotte nel tempo.
Fondamentale l’assunto contenuto dell’art. 22, secondo il quale l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza.
Tale facoltà si sostanzia nel diritto dell’interessato, titolare di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso, di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi detenuti dalla Pubblica Amministrazione, tenendo conto al contempo dei diritti dei controinteressati alla tutela della riservatezza.
A monte di tale riconoscimento si colloca il diritto di partecipazione al procedimento amministrativo, previsto dagli artt. 7-13 della legge 241 del 1990. Esso si articola in più passaggi che vanno dalla comunicazione di avvio del procedimento, all’intervento nel procedimento, fino alla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.
Infatti, ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio dell’iter amministrativo è comunicato ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono intervenirvi.
Inoltre, qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento, prendere visione degli atti del procedimento, presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.
E soprattutto, nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, deve comunicare tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda, per consentire l’esercizio del diritto di presentare osservazioni e documenti dei quali si dovrà tener conto nel provvedimento finale.
La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata, così come pure deve essere motivato un eventuale diniego, che si può opporre solo nei casi eccezionali previsti dall’art. 24 (segreto di Stato, procedimenti tributari…).
Tale obbligo di motivazione riguarda, più in generale, tutti i provvedimenti amministrativi, e prescrive che gli atti della Pubblica Amministrazione indichino i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche determinanti per le decisioni dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria.
L’obbligo motivazionale diventa dunque altro strumento di garanzia della trasparenza, in quanto consente al cittadino di conoscere la base fattuale e giuridica prodromica all’adozione della decisione che lo riguarda.
Si assottiglia così il gap informativo che un tempo determinava uno svantaggio sostanziale per il destinatario del provvedimento.
Legge n. 190 del 2012: trasparenza come livello essenziale di prestazione
La legge per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, all’art. 1 comma 15, afferma che la trasparenza dell’attività amministrativa costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
È questo un passo decisivo nel consolidamento del principio in esame e nella sua concreta attuazione, che si raggiunge mediante la pubblicazione, nei siti web istituzionali delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni relative ai procedimenti amministrativi secondo criteri di facile accessibilità, completezza e semplicità di consultazione, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d’ufficio e di protezione dei dati personali.
Nei siti web istituzionali delle amministrazioni pubbliche sono pubblicati, tra l’altro, anche i relativi bilanci e conti consuntivi, nonché i costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai cittadini.
L’attuazione di tale legge apre la strada all’accesso civico, a distanza di un anno regolamentato dal decreto legislativo n. 33 del 2013.
Decreto legislativo n. 33 del 2013: accessibilità totale e accesso civico “semplice”
La trasparenza è intesa adesso come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.
Si tratta di fornire tutela per l’attuazione dell’obbligo previsto in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati, che comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione.
Non occorre, in questo caso, motivare la richiesta.
All’accesso civico semplice si affianca poi il Freedom of information act (FOIA), introdotto dal decreto legislativo n. 97 del 2016.
Decreto legislativo n. 97 del 2016: FOIA e accesso civico generalizzato
Si tratta dell’accesso civico generalizzato, che ha lo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico.
Ai sensi di tale norma chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti.
Attraverso l’obbligo di pubblicazione delle informazioni nei siti web istituzionali, all’interno della sezione Amministrazione trasparente, si realizza la trasparenza digitale, oggi alla portata di chiunque.
Esiste poi un’ampia normativa di settore e una regolamentazione propria delle singole amministrazioni che rende ancora più efficace l’accesso e la trasparenza, utilizzando sempre più strumenti digitali.
Trasparenza di settore: il “Sunshine act” in sanità e il registro “Sanità trasparente”
Un esempio si rinviene nel settore sanitario, con l’approvazione della Legge 31 maggio 2022, n. 62 contenente “Disposizioni in materia di trasparenza dei rapporti tra le imprese produttrici, i soggetti che operano nel settore della salute e le organizzazioni sanitarie”.
La norma è anche denominata “Sunshine Act” e rappresenta una riforma cruciale per il settore sanitario italiano, con l’obiettivo di promuovere la trasparenza e ridurre i conflitti di interesse.
In particolare riguarda la trasparenza dei dati riguardanti le transazioni finanziarie e le relazioni d’interesse intercorrenti tra le imprese e i soggetti operanti nel settore della salute e prevede la realizzazione di un registro pubblico telematico denominato “Sanità trasparente” nel sito internet istituzionale del Ministero della salute.
I soggetti direttamente interessati sono le imprese produttrici e i soggetti che operano nel settore della salute.
L’istituzione del registro, di prossima definizione, avverrà con decreto del Ministro della salute che individuerà la struttura e le caratteristiche tecniche del registro pubblico telematico, nonché i requisiti, le modalità per la trasmissione delle comunicazioni e l’inserimento dei dati stabiliti e i modelli per le comunicazioni.
Cittadino, amministrazione e intelligenza artificiale: nuove sfide per la trasparenza
Il concetto di trasparenza deve oggi confrontarsi e armonizzarsi con una novità di non poco conto che, come spesso accade, potrà essere un alleato o un nemico a seconda dell’uso che in concreto sarà attuato.
Il codice dei contratti pubblici, approvato con Decreto legislativo n. 36 del 2023, contiene al suo interno una delle norme base del nostro ordinamento giuridico in materia di intelligenza artificiale.
Si tratta dell’art. 30, che regolamenta l’uso di procedure automatizzate nel ciclo di vita dei contratti pubblici.
Per migliorare l’efficienza, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti provvedono, ove possibile, ad automatizzare le proprie attività ricorrendo a soluzioni tecnologiche, ivi incluse l’intelligenza artificiale, purché assicurino la disponibilità del codice sorgente, della relativa documentazione, nonché di ogni altro elemento utile a comprenderne le logiche di funzionamento, e introducano negli atti di indizione delle gare clausole volte ad assicurare le prestazioni di assistenza e manutenzione necessarie alla correzione degli errori e degli effetti indesiderati derivanti dall’automazione.
Decisioni automatizzate: conoscibilità, controllo umano, non discriminazione
Le decisioni assunte mediante automazione devono rispettare i principi di:
- conoscibilità e comprensibilità, per cui ogni operatore economico ha diritto a conoscere l’esistenza di processi decisionali automatizzati che lo riguardino e, in tal caso, a ricevere informazioni significative sulla logica utilizzata;
- non esclusività della decisione algoritmica, per cui nel processo decisionale esiste comunque un contributo umano capace di controllare, validare ovvero smentire la decisione automatizzata;
- non discriminazione algoritmica, per cui il titolare mette in atto misure tecniche e organizzative adeguate al fine di impedire effetti discriminatori nei confronti degli operatori economici.
Ritorna anche nel codice dei contratti, dunque, il richiamo al dovere di pubblicazione. Sul sito istituzionale, nella sezione “Amministrazione trasparente”, occorre pubblicare l’elenco delle soluzioni tecnologiche utilizzate ai fini dello svolgimento delle attività della P.A.
La legge del 2025 sull’IA: uso nella PA e tutele in sanità e disabilità
Con la Legge 23 settembre 2025, n. 132, il Parlamento, anche tenendo conto delle sollecitazioni comunitarie, ha emanato una normativa completamente dedicata alle “Disposizioni e deleghe al Governo in materia di intelligenza artificiale”.
L’obiettivo che si intende raggiungere è la promozione di un utilizzo corretto, trasparente e responsabile, in una dimensione antropocentrica, dell’intelligenza artificiale, volto a coglierne le opportunità.
Al contempo si manifesta la volontà di vigilare sui rischi economici e sociali e sull’impatto sui diritti fondamentali dell’intelligenza artificiale.
All’art. 14, in particolare, si disciplina l’uso dell’intelligenza artificiale nella pubblica amministrazione, introducendo l’uso dell’IA allo scopo di incrementare l’efficienza delle attività, ridurre i tempi di definizione dei procedimenti e aumentare la qualità e la quantità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese, assicurando agli interessati la conoscibilità del funzionamento e la tracciabilità del suo utilizzo.
L’utilizzo dell’intelligenza artificiale deve però avvenire in funzione strumentale e di supporto all’attività provvedimentale, nel rispetto dell’autonomia e del potere decisionale della persona, che resta l’unica responsabile dei provvedimenti e dei procedimenti in cui sia stata utilizzata l’intelligenza artificiale.
IA in sanità e disabilità: riserva di umanità e affidabilità dei sistemi
L’art. 7 disciplina, in senso più specifico, l’uso dell’intelligenza artificiale in ambito sanitario e di disabilità, affermando che l’utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale deve contribuire al miglioramento del sistema sanitario, alla prevenzione, alla diagnosi e alla cura delle malattie, nel rispetto dei diritti, delle libertà e degli interessi della persona, anche in materia di protezione dei dati personali, puntualizzando che:
- l’introduzione di sistemi di intelligenza artificiale nel sistema sanitario non può selezionare e condizionare l’accesso alle prestazioni sanitarie secondo criteri discriminatori;
- l’interessato ha diritto di essere informato sull’impiego di tecnologie di intelligenza artificiale;
- la legge intende promuovere lo sviluppo, lo studio e la diffusione di sistemi di intelligenza artificiale che migliorano le condizioni di vita delle persone con disabilità, agevolano accessibilità, mobilità indipendente e autonomia, sicurezza e inclusione sociale;
- i sistemi di intelligenza artificiale in ambito sanitario costituiscono un supporto nei processi di prevenzione, diagnosi, cura e scelta terapeutica, lasciando impregiudicata la riserva di umanità;
- i sistemi di intelligenza artificiale utilizzati in ambito sanitario e i relativi dati impiegati devono essere affidabili, periodicamente verificati e aggiornati per migliorare la sicurezza dei pazienti.
L’elemento di congiunzione che lega la normativa citata, che a partire dagli anni ’90 e fino ad oggi ha sempre più incalzato gli amministratori pubblici verso la cultura della trasparenza, è la condivisione della conoscenza, funzionale alla verifica della legittimità e coerenza delle decisioni, che devono essere sempre focalizzate sul raggiungimento dell’interesse pubblico preminente, nel caso concreto.
Riferimenti giurisprudenziali: algoritmi, conoscibilità e accesso “massivo”
La giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. VI, 13 dicembre 2019, n. 8472), pronunciandosi sulla materia in argomento, ha evidenziato come l’utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale, ovvero di moduli procedimentali per lo svolgimento dell’attività della P.A. in modalità più efficiente, si debba necessariamente svolgere nel rispetto di principi ermeneutici che garantiscano la tutela dei diritti e degli interessi pubblici e privati coinvolti.
Si tratta di una sentenza che, in alcuni punti, merita di essere letteralmente riportata.
- Nella parte in cui evidenzia i vantaggi dell’uso dell’intelligenza artificiale:
“In linea generale va ribadito come anche la pubblica amministrazione debba poter sfruttare le rilevanti potenzialità della c.d. rivoluzione digitale.
In tale contesto, il ricorso ad algoritmi informatici per l’assunzione di decisioni che riguardano la sfera pubblica e privata si fonda sui paventati guadagni in termini di efficienza e neutralità.
In molti campi gli algoritmi promettono di diventare lo strumento attraverso il quale correggere le storture e le imperfezioni che caratterizzano tipicamente i processi cognitivi e le scelte compiute dagli esseri umani, messi in luce soprattutto negli ultimi anni da un’imponente letteratura di economia comportamentale e psicologia cognitiva. In tale contesto, le decisioni prese dall’algoritmo assumono così un’aura di neutralità, frutto di asettici calcoli razionali basati su dati.” - Nei passaggi in cui impone che:
“Il meccanismo attraverso il quale si concretizza la decisione robotizzata (ovvero l’algoritmo) debba essere “conoscibile”, secondo una declinazione rafforzata del principio di trasparenza, che implica anche quello della piena conoscibilità di una regola espressa in un linguaggio differente da quello giuridico. Tale conoscibilità dell’algoritmo deve essere garantita in tutti gli aspetti: dai suoi autori al procedimento usato per la sua elaborazione, al meccanismo di decisione, comprensivo delle priorità assegnate nella procedura valutativa e decisionale e dei dati selezionati come rilevanti. Ciò al fine di poter verificare che i criteri, i presupposti e gli esiti del procedimento robotizzato siano conformi alle prescrizioni e alle finalità stabilite dalla legge o dalla stessa amministrazione a monte di tale procedimento e affinché siano chiare, e conseguentemente sindacabili, le modalità e le regole in base alle quali esso è stato impostato.
In proposito, va ribadito che la “caratterizzazione multidisciplinare” dell’algoritmo (costruzione che certo non richiede solo competenze giuridiche, ma tecniche, informatiche, statistiche, amministrative) non esime dalla necessità che la “formula tecnica”, che di fatto rappresenta l’algoritmo, sia corredata da spiegazioni che la traducano nella “regola giuridica” ad essa sottesa e che la rendano leggibile e comprensibile.”
Ancora sul fronte interpretativo e, in conclusione, appare opportuno citare sempre il Consiglio di Stato che, in due decisioni recenti, afferma due principi complementari e paradigmatici.
Da un lato, con la sentenza n. 4929/2025 ha affermato che non sono opponibili, a maggior ragione nei confronti di un diritto quale quello all’accesso agli atti amministrativi, costituente un’articolazione fondamentale del principio di trasparenza, le difficoltà conoscitive derivanti dall’utilizzo, nell’esercizio dell’attività amministrativa, di algoritmi interamente gestiti in forma automatizzata.
Dall’altro, con sentenza n. 9470/2024 ha dichiarato legittimo il diniego su una istanza di accesso civico che si riferisca a un numero elevatissimo e assolutamente indefinito di atti e di documenti, di natura eterogenea, che non indichi neppure un intervallo temporale entro cui collocarli, a ciò ostando il principio generale del divieto di abuso del diritto, di natura trasversale nell’ordinamento, che costituisce una particolare declinazione del principio di buona fede.
Tale principio, a sua volta, è attuazione del principio fondamentale di solidarietà politica, economica e sociale enunciato dall’art. 2 Cost., che rende un’istanza di accesso siffatta di carattere “massivo”, non proporzionato, manifestamente irragionevole e, perciò, abusiva.
Conclusioni: trasparenza e IA in un equilibrio “win-win”
In sintesi, il principio di trasparenza, elaborato per garantire la partecipazione democratica del cittadino nei processi decisionali della Pubblica Amministrazione, può essere oggi facilitato dall’uso dell’Intelligenza Artificiale, purché siano rispettati i principi generali del procedimento amministrativo, primo tra tutti il diritto all’accessibilità intesa come conoscenza reale e comprensibilità dei contenuti dell’atto amministrativo e dell’iter istruttorio che ha preceduto la sua emanazione.
Ma vi è di più: nel momento in cui il cittadino diventa soggetto attivo dell’iter amministrativo, egli stesso è tenuto al rispetto del principio di buona fede ed ha il dovere di agire con correttezza e trasparenza, in un gioco win-win in cui l’interesse privato e l’interesse pubblico si realizzano insieme.
