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Direttore responsabile Alessandro Longo

la proposta

ANPR, così è troppo difficile: un’idea per semplificare il progetto

di Alessandro Osnaghi, Università di Pavia

12 Ott 2017

12 ottobre 2017

Il legislatore ha operato in modo imprudente, istituendo l’ANPR prima che ne fosse verificata la fattibilità e senza una corretta valutazione costi-benefici. Si torna a quelle che sono le cause degli insuccessi nell’implementazione di progetti a valenza sistemica: CAD, governance, mancanza di studi di fattibilità

Nel Piano Triennale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione, l’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR) viene presentata come una delle “infrastrutture” (sarebbe meglio dire “componenti”) fondamentali del cosiddetto “Sistema Operativo del Paese” e, anche qui, sarebbe bene che chi le propone chiarisse il significato delle parole. In pratica si tratta, più semplicemente, di un’unica base dati che replica, a livello nazionale e codificate in un formato unico standardizzato, le informazioni contenute nelle anagrafi locali gestite dagli oltre 8000 Comuni italiani, informazioni che attualmente sono codificate in alcune decine di formati proprietari e tra loro incompatibili, definiti dai fornitori delle soluzioni software adottate dai singoli comuni. Questi formati tipicamente non sono utilizzati solo per gestire i servizi demografici, ma anche tutti gli altri numerosi servizi, circa 200, che i comuni sono tenuti a erogare ai cittadini in ottemperanza ai propri compiti istituzionali.

Con l’informatizzazione, la frammentazione geografica della gestione delle anagrafi, originariamente dovuta all’evidente necessità di garantire la prossimità fisica dei servizi anagrafici ai cittadini, ha determinato una situazione tale per cui, per erogare gli stessi servizi, comuni diversi usano soluzioni informatiche diverse e incompatibili. Le tecnologie informatiche e di rete consentono da tempo di rendere irrilevante la collocazione geografica dei dati, ma il legislatore italiano, incapace di comprenderne le implicazioni e del tutto insensibile alle sollecitazioni di chi da quasi venti anni (quando ancora si era in tempo) ne segnalava la necessità e la urgenza, non ha mai promosso iniziative per la standardizzazione dei dati di interesse nazionale gestiti dalle amministrazioni locali.

Da qui derivano le difficoltà tecniche che, insieme ai non meno rilevanti ostacoli normativi e amministrativi e alla mancanza di volontà politica, hanno impedito finora alle altre amministrazioni, centrali e locali, di interoperare con i comuni: per farlo avrebbero dovuto sviluppare più versioni per ogni servizio, una per ogni comune. Questa situazione ha finora bloccato lo sviluppo di molti servizi al cittadino, erogati dalle pubbliche amministrazioni, che comportano quasi sempre una verifica dei dati anagrafici: per accedere ai dati è necessario reperire il comune di residenza del cittadino e adeguarsi agli standard di quel comune.

Prescindendo – quantomeno ai fini di questa nota – da considerazioni di natura sistemica, la funzione di ANPR è quella di mettere a disposizione delle altre amministrazioni i dati e i servizi demografici di tutti i comuni con la stessa interfaccia, indipendentemente dalle soluzioni adottate all’interno da ogni singolo comune.

ANPR è stata istituita per legge in maniera apodittica e in base alla considerazione, che si potrebbe definire ideologica, che il Paese non può non avere un unico luogo ove registrare i dati anagrafici di tutti i cittadini, un unico archivio sostitutivo di tutte le anagrafi locali. Uno studio di fattibilità avrebbe subito evidenziato che i benefici di natura sistemica e funzionale, derivanti dall’introduzione di una anagrafe nazionale, si potevano ottenere solo a condizione di eliminare, contestualmente, le anagrafi locali dei singoli comuni, ma che questa alternativa progettuale era di fatto impraticabile. (Anche se lo studio di fattibilità non è più richiesto dalla legge, rimane uno strumento progettuale da cui non si può e non si deve prescindere).

Come noto nel caso ANPR i costi elevati per i comuni, dovuti all’eliminazione delle anagrafi locali, hanno causato il mancato decollo del progetto e la retromarcia su un aspetto fondamentale con la decisione di mantenere in vita a fianco di ANPR anche le anagrafi locali. Se le anagrafi locali continuano ad esistere, i numerosi servizi dei comuni diversi dai servizi demografici continueranno a utilizzarle, mentre ANPR verrà utilizzata dalle amministrazioni centrali e locali per erogare quei servizi al cittadino che comportano l’accesso ai sui suoi dati anagrafici.

La vera questione è allora se esistano servizi la cui erogazione richiede l’accesso a dati del cittadino reperibili in forma certificata solo presso il Comune di residenza. È difficile rispondere in modo analitico a questa domanda cioè elencando tali servizi, ma è relativamente facile rispondere in modo sintetico: si tratta, infatti, dei servizi che vengono attualmente erogati al cittadino disponendo solo della sua identità (cioè delle sole informazioni che sono codificate nel codice fiscale), ma che richiedono altre informazioni di natura anagrafica, attualmente accessibili solo conoscendo anche la sua residenza: in pratica si tratta di tutti i servizi per la cui erogazione attualmente viene richiesto al cittadino di presentare certificati anagrafici cartacei o autocertificazioni. Se così è ANPR diventa lo strumento per realizzare la completa eliminazione da parte dei comuni della produzione di certificati cartacei: senza questo utilizzo non ci sarebbe beneficio che giustifichi il costo di ANPR.

Se questa analisi è corretta, non può che lasciare perplessi il fatto che la maggior parte dei commentatori e dei divulgatori, nel fornire esempi dei servizi innovativi che potranno essere ottenuti grazie a ANPR, non trovino di meglio che citare la possibilità di ottenere certificati (ovviamente cartacei) anche richiedendoli a un comune che non è quello di residenza. I certificati vanno aboliti, punto, e ANPR è lo strumento per farlo.

Ma, se questo è il solo utilizzo di ANPR, ci si può chiedere se la soluzione data, che comporta la creazione di una unica base dati anagrafica, è anche l’unica possibile o se vi siano soluzioni progettuali alternative più semplici, meno costose e che non implichi la creazione di una anagrafe unica.

I punti da considerare sono i seguenti:

  • tutti i comuni, anche i più piccoli, già dispongono di servizi per il rilascio di certificati cartacei;
  • i certificati cartacei sono essenzialmente tutti “uguali” e contengono le stesse informazioni e gli stessi dati, anche se i sistemi dei comuni sono diversi e incompatibili;
  • è possibile risalire al comune di residenza di un soggetto di cui è nota la sola identità
  • non è necessario disporre di un archivio unico.

In base alle precedenti considerazioni si può ipotizzare la realizzazione di un servizio infrastrutturale d’intermediazione delle richieste di certificati generate da amministrazioni procedenti che raccolga e trasmetta le informazioni in questione all’amministrazione richiedente.

Oggi esistono le tecnologie e le soluzioni tecnico – organizzative per realizzare l’alternativa ipotizzata e sono disponibili modelli di cooperazione innovativi più semplici, sperimentati con successo anche in Italia, come ad esempio E015: simili modelli potrebbero essere replicati anche nella pubblica amministrazione, abolendo i vincoli burocratici che, nel contesto della cooperazione applicativa, sono stati imposti dal CAD e che ne hanno scoraggiato l’uso.

Per quanto, sul piano puramente logico, un’Anagrafe nazionale possa apparire necessaria, in pratica, nella situazione fattuale in cui si trova l’amministrazione italiana sembra molto difficile, forse impossibile, trovare per ANPR una giustificazione in termini di costi/benefici, se l’uso che se ne può fare è solo quello descritto;  se inoltre per questo uso si trovasse una soluzione più semplice e meno costosa, si porrebbe il problema se ANPR debba essere mantenuta solo in funzione di eventuali esigenze di lungo periodo, di sicurezza strategica della gestione demografica del paese (quei benefici immateriali di natura sistemica di cui si accennava sopra), senza vincolare alla sua esistenza altri servizi essenziali per il paese.

Non va tralasciato che, d’altra parte, per abolire l’ANPR è necessario modificare la legge che la istituisce, a dimostrazione del fatto che il legislatore ha operato in modo imprudente, istituendo l’ANPR prima che ne fosse verificata la fattibilità e senza una corretta valutazione dei benefici rispetto ai costi: sarebbe stato più opportuno imporre l’adozione di uno standard per l’esposizione dei dati anagrafici, cosa utile in ogni caso.

Si torna quindi sempre a quelle che sono le cause degli insuccessi nell’implementazione di progetti a valenza sistemica: il CAD, la governance, la mancanza di studi di fattibilità e le modalità della produzione normativa.

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