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il punto

PagoPA, cos’è, a che punto è e come facilita i pagamenti verso la PA

PagoPA è il sistema nazionale per i pagamenti a favore della Pubblica Amministrazione. Ed è in continua evoluzione, con nuovi servizi disponibilità e una migliorata esperienza di pagamento. Qui il quadro aggiornato

07 Mar 2018

Irene De Piccoli

responsabile della ricerca sui pagamenti dell’Osservatorio eGovernment, Politecnico di Milano


PagoPA è il sistema nazionale per i pagamenti a favore della Pubblica Amministrazione, grazie al quale tutti i pagamenti effettuati da cittadini e imprese verso qualsiasi tipologia di Ente pubblico si stanno gradualmente conformando a determinati standard e regole definiti da AgID (Agenzia per l’Italia Digitale).

L’obbligo di adesione a questo sistema, per le PA, è sancito dall’art. 5 del CAD (Codice dell’Amministrazione Digitale) e dall’articolo 15, comma 5bis, del D.L. 179/2012, i quali stabiliscono appunto che esse sono obbligate ad offrire ai cittadini la possibilità di pagare elettronicamente e che, per farlo, devono avvalersi della piattaforma tecnologica nazionale denominata Nodo dei Pagamenti. Sono obbligate ad aderire anche le società a controllo pubblico (escluse le società quotate) e i gestori di pubblici servizi.

Leggi: PSD2 e Cad, così cambieranno il modo di pagare la pubblica amministrazione

Il sistema è identificato dal logo pagoPA®, creato proprio per riconoscere i soggetti che aderiscono al sistema e che offrono i servizi di pagamento secondo gli standard e le regole di pagoPA, uniformi a livello nazionale.

Tali standard e regole sono contenuti nelle Linee Guida e documenti tecnici pubblicati e costantemente aggiornati da AgID sul proprio sito e sul sito della comunità italiana degli sviluppatori di servizi pubblici.

Leggi: PagoPA, Team Digital: “Ecco come innoviamo i pagamenti dei cittadini”

Attori di PagoPA e loro ruoli

Figura 1 – Sistema pagoPA

Il sistema è composto da:

  • Pubbliche Amministrazioni/Gestori di pubblici servizi: sono gli Enti Creditori, ovvero i beneficiari dei pagamenti che transitano nel sistema. I Gestori di pubblici servizi sono soggetti ai quali le PA hanno affidato, quindi esternalizzato, tali servizi (ad es. acqua, rifiuti, parcheggi, etc.), che possono aderire in via facoltativa;
  • Prestatore di Servizi di Pagamento (PSP): è il soggetto che eroga il servizio di pagamento, cioè incassa la somma dal cittadino e la trasferisce sul conto dell’Ente Creditore. Si tratta quindi di banche, istituti di pagamento o istituti di moneta elettronica che forniscono servizi bancari e/o di gestione di conti di pagamento e che, nell’ambito di pagoPA, offrono i propri strumenti e canali di pagamento (con carte di credito o di debito, app/home banking, ATM, sportelli fisici, etc.).
  • Cittadini e imprese che devono effettuare un pagamento a favore di una PA e scelgono tra gli strumenti e i canali di pagamento messi a disposizione da tutti i PSP aderenti al sistema.
  • Nodo dei Pagamenti – SPC: è l’infrastruttura tecnologica sviluppata e gestita da AgID che si pone al centro tra PA/Gestori di pubblici servizi e PSP, fungendo da “sNodo” nelle loro reciproche comunicazioni attraverso il Sistema Pubblico di Connettività (SPC). Il Nodo e il SPC, rappresentati in figura dalla nuvola, garantiscono la sicurezza delle comunicazioni tra tutti i soggetti.
  • Intermediari/Partner Tecnologici: sono soggetti che forniscono all’Ente creditore il servizio di connessione al Nodo dei Pagamenti. Tale connessione deve essere effettuata tramite un oggetto informatico che deve essere certificato da AgID (Porta di Dominio), che si “affaccia” al SPC e attraverso il quale transitano le comunicazioni tra Ente e Nodo. Gli Intermediari sono soggetti pubblici già aderenti al sistema (tipicamente Regioni), mentre i Partner Tecnologici sono soggetti privati che vendono il servizio di connessione.

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Principali standard del sistema

Figura 2 – Interazioni standard tra PA, Nodo, PSP

I principali standard che garantiscono l’interoperabilità tra gli attori e l’univocità delle loro interazioni all’interno del sistema sono:

  • Richiesta di pagamento telematico (RPT), generata dall’Ente e inviata al Nodo e da questo al PSP, per richiedere l’esecuzione di uno più pagamenti (carrello);
  • Ricevuta telematica (RT), generata dal PSP e inviata al Nodo e da questo all’Ente. La RT viene immediatamente rilasciata al versante e ha valore liberatorio dell’importo versato
  • Richiesta Revoca (RR), emessa dall’Ente o dal PSP per chiedere la revoca di una RT cioè lo storno di un pagamento, ed il corrispondente Esito Revoca (ER) emesso dalla controparte. L’utente può richiedere la revoca sia all’Ente sia al proprio PSP. Il processo di RR può essere invocato dal PSP anche nel caso di annullo tecnico, in caso di problemi nella gestione del pagamento.
  • Lo IUV, Identificativo Univoco di Versamento, generato dall’Ente per ogni singolo versamento effettuato dall’utente e associato univocamente ai rispettivi oggetti sopra descritti. Lo IUV è l’elemento essenziale della causale del versamento che consente all’Ente di eseguire una riconciliazione immediata, analitica e automatica.
  • l’Archivio Pagamenti Attesi (APA). Le PA devono mettere a disposizione dei PSP, attraverso il Nodo, l’archivio (data base) nel quale sono memorizzati i dati dei loro pagamenti attesi (dette posizioni debitorie) con i relativi IUV associati. Questa componente è ciò che rende possibile il fascicolo del cittadino, altrimenti detto fascicolo delle posizioni debitorie, che consente al cittadino autenticato sul sito di consultare i propri dovuti nei confronti della PA. Inoltre, visto che l’APA è a disposizione di tutti i PSP aderenti al sistema, garantisce che l’importo pagato dall’utente sia corretto e, se l’archivio è anche integrato ai sistemi gestionali dell’Ente, l’importo sarà sempre aggiornato, cosa particolarmente utile nel caso di importi variabili nel tempo (es. multe) o di pagamenti effettuati post scadenza. In quest’ultimo caso, la Ricevuta Telematica generata dal PSP sarà non solo liberatoria dell’importo versato ma, altresì, liberatoria della posizione debitoria sottostante del cittadino nei confronti della PA.   

Tipologie e modelli di pagamento

Innanzitutto, i pagamenti possono essere spontanei, ovvero eseguiti su autonoma iniziativa del cittadino (per esempio a fronte di una richiesta di servizio), oppure attesi, cioè dovuti richiesti dall’Ente a fronte di una posizione debitoria preesistente, come accade per i tributi comunali, le locazioni, i canoni, etc.

Nel caso di pagamenti spontanei, lo IUV viene generato al momento della richiesta dal portale/app dell’Ente creditore, mentre nel caso di pagamenti attesi lo IUV è generato a priori, associandolo ad una posizione debitoria e reso disponibile all’utente sul sito dell’Ente (vedi punto precedente) oppure sotto forma di Avviso di Pagamento (vedi in seguito).

Entrambe le tipologie possono essere eseguite tramite i 4 modelli di processo previsti dalle Linee Guida, ma dal punto di vista del cittadino versante possono essere ricondotti a 2:

  • Pagamento iniziato sul sito web/mobile app dell’Ente (modelli 1 e 2): questi modelli riproducono la user experience a cui siamo abituati quotidianamente nell’utilizzo dei pagamenti digitali, dai consueti carta di credito e Paypal fino agli strumenti più innovativi (Satispay, Jiffy, Masterpass, etc). I due modelli differiscono per il soggetto che gestisce l’autorizzazione al pagamento (il Nodo nel mod. 1, il PSP nel mod. 2), ossia l’autorizzazione al prelievo della somma di denaro dal conto del pagatore, ma in entrambi i casi la richiesta di pagamento viene attivata dall’utente sul portale o sull’app dell’Ente creditore e potrà avvenire:
    • con carta (credito, debito, prepagata) attraverso il POS virtuale messo a disposizione dal NodoSPC (modello 1). L’esecuzione del pagamento ed il rilascio della relativa attestazione (RT) sono immediate;
    • con altre modalità on line sulle pagine web messe a disposizione dal PSP, sulle quali l’utente viene re indirizzato (modello 1). L’esecuzione del pagamento ed il rilascio della relativa attestazione (RT) sono immediate;
    • con autorizzazione gestita dal PSP tramite suoi strumenti, previa autenticazione dell’identità dell’utente (modello 2). L’esecuzione del pagamento ed il rilascio della relativa attestazione (RT) avvengono in funzione delle modalità di autorizzazione adottate dal PSP: se l’utente ha pre-autorizzato il pagamento (ad esempio con lettera di manleva o altro strumento contrattuale), questo è immediato; se l’autorizzazione viene rilasciata successivamente (ad esempio: home banking, notifica su app per smartphone o tablet, ecc.), il pagamento e quindi il rilascio della Ricevuta Telematica (RT) è differito nel tempo.
  • Pagamento iniziato presso un PSP (modelli 3 e 4): questi modelli sono stati implementati al fine di garantire l’offerta di canali fisici di pagamento, riproducendo così la user experience del pagamento allo sportello, ma si applica anche ai casi di “sportello virtuale”. La richiesta di pagamento viene attivata dall’utente presso un canale, fisico o virtuale, di uno dei PSP aderenti al sistema (sportelli, anche automatici, di banche, Poste e altri PSP, punti Sisal-Pay e Lottomatica, ATM [bancomat], applicazioni di Home Banking e mobile payment del PSP). Con questi modelli è possibile pagare solo posizioni debitorie preesistenti:
    • il modello 3 presuppone che l’utente sia in possesso dell’Avviso di pagamento e quindi del codice IUV, che comunica al PSP così che questo verifichi in tempo reale l’esistenza e l’importo aggiornato del dovuto presso gli archivi dell’Ente (APA) prima di procedere all’esecuzione del pagamento;
    • il modello 4 presuppone che l’utente comunichi al PSP un dato che non è lo IUV ma, al suo pari, è in grado di identificare univocamente il dovuto (ad esempio la targa per il bollo auto o il numero del verbale per una multa). Il PSP richiede all’Ente creditore, tramite il Nodo, lo IUV associato al dovuto e l’importo. Il modello 4 è definito spontaneo perché può essere attivato autonomamente dall’utente senza che questi abbia ricevuto preventivamente un Avviso di pagamento dall’Ente con il relativo codice IUV, o anche se lo abbia smarrito.

Completato il pagamento, il PSP genera e rilascia all’utente la Ricevuta Telematica, che viene inviata anche all’Ente creditore tramite il Nodo per sua conservazione secondo norma.

Come avviene la scelta della modalità di pagamento nei modelli 1 e 2

Nei modelli 1 e 2 (on line), una volta che l’utente ha trovato sul portale dell’Ente il proprio dovuto oppure ha compilato la sua richiesta di pagamento spontaneo, la fase di “check out” ossia di scelta della modalità di pagamento, è governata dal Nodo, in particolare da una componente centralizzata chiamata WISP (Wizard Interattivo di Scelta del PSP). Il WISP nasce con l’obiettivo di offrire una esperienza unica al cittadino, qualunque sia la PA a cui si rivolge, e di garantire completa imparzialità e pari opportunità di concorrenza tra i PSP aderenti al sistema. Per questo motivo inizialmente il WISP esponeva all’utente tutti i PSP disponibili in ordine casuale, ma ciò causava un elevato tasso di abbandono, in quanto l’utente non era abituato a dover scegliere il prestatore del servizio di pagamento. Nel corso del 2017 il WISP ha quindi subito importanti modifiche, pur rispettando il principio di parità di trattamento e concorrenza.

Il WISP 2.0 guida l’utente alla scelta del servizio di pagamento più conveniente, esponendo prima le modalità disponibili e, una volta selezionata la preferita, i PSP che offrono il servizio in quella modalità e in modo compatibile con le particolari caratteristiche della RPT (o del carrello di RPT) formulata, secondo lo schema di Figura 3.

Figura 3 – Percorso WISP

Per i pagamenti con carta il processo è più veloce perché è totalmente gestito dalla componente WISP definita “POS virtuale”, dove l’utente inserisce il PAN (Primary Account Number), identificativo univoco di una carta, e sulla base di questo il sistema propone il PSP aderente che offre le condizioni più favorevoli per lui, per poi eseguire la transazione.

WISP 2.0 mette inoltre a disposizione ulteriori funzioni di supporto che consentono di memorizzare le scelte di pagamento effettuate per poterle richiamare e riutilizzare nelle successive occasioni, oppure di eleggere una delle scelte come predefinita.

AgID mette a disposizione degli EC anche una libreria (SDK pagoPA Evolution) per lo sviluppo di app mobile integrate con il WISP 2.0.

Che cosa è un avviso di pagamento

Nel caso di pagamenti attesi l’Ente Creditore ha l’obbligo di recapitare all’utilizzatore finale un Avviso con gli estremi del pagamento da effettuare, che deve essere sempre generato in modalità digitale ed in via accessoria in modalità analogica per la notifica cartacea tramite servizi di recapito.

AgID ha definito il layout degli Avvisi di pagamento cartacei, affinché si unico ed uniforme a livello nazionale (vedi Figura 4).

All’interno della zona a) devono essere presenti sia il logo dell’Ente Creditore, sia il logo di pagoPA®.

All’interno della zona b) c’è la descrizione del “dovuto”:

  • Codice fiscale dell’Ente Creditore ed eventualmente suo codice interbancario (assegnato dal Consorzio CBI nel momento in cui un Ente si attiva sul modello 3), da utilizzare ad esempio sugli sportelli ATM;
  • Codice Avviso di pagamento, che contiene al suo interno lo IUV, da evidenziare chiaramente in modo che l’utente possa usarlo per eventuali ricerche successive o per il pagamento sul portale dell’Ente;
  • Importo del versamento;
  • Data di scadenza (se presente).

La zona c) contiene gli orari di disponibilità del servizio che l’Ente Creditore intende rispettare nei confronti dei propri utenti e le informazioni sulle modalità attraverso le quali è possibile effettuare il pagamento (le linee guida forniscono anche un testo “tipo”).

La zona d) è detta “zona tecnica”, nella quale devono essere inseriti il Bar-Code e il QR-Code per la lettura automatica dei dati dell’Avviso tramite le apparecchiature dei PSP (ATM, casse della GDO, uffici postali, ricevitorie Lottomatica, SISAL, Tabaccai) nonché tramite smartphone e tablet.

Nel caso in cui l’Ente Creditore voglia concedere la possibilità di rateizzare il dovuto in più pagamenti, l’avviso potrà contenere ulteriori pagine, il cui layout tipo è indicato in Figura 5. In questo caso l’Ente dovrà aver generato uno IUV e un Codice Avviso differente per il pagamento in un’unica soluzione e per ciascuna rata.

Infine, l’avviso di pagamento può contenere, in pagine aggiuntive, anche bollettini di c/c postale, secondo il layout di Figura 6, ma l’Ente dovrà in ogni caso produrre l’avviso di pagamento conforme alla Figura 4, l’unico “imparziale” rispetto ai possibili canali e strumenti di pagamento possibili, senza privilegiare l’uno a discapito dell’altro. Questa necessità di aggiungere pagine aggiuntive con il bollettino è stata una scelta obbligata per AgID, dovuta al fatto che Poste non si adeguava all’Avviso unico di pagoPA. Accogliamo dunque con grande favore la notizia che Poste nei prossimi mesi aderirà all’avviso unico di pagamento PagoPA, che conterrà per la prima volta i canali postali e bancari unitariamente, con evidenti risparmi di costo per gli Enti che non dovranno più stampare pagine aggiuntive.

Come detto, gli avvisi di pagamento nascono primariamente per notificare al cittadino un dovuto, quindi per pagamenti attesi. Tuttavia, se il portale dell’Ente consente all’utente di selezionare/compilare la propria richiesta di pagamento spontaneo e di generare e stampare l’avviso di pagamento al momento, tale avviso potrà essere pagato secondo il modello 3.

Il servizio di avvisatura digitale

Recentemente il Nodo ha reso disponibile il servizio di avvisatura digitale, che può essere svolto sia dall’Ente creditore sia dal PSP in modalità push, qualora l’utente si iscriva al servizio indicando le proprie preferenze sul canale (SMS, e-mail, mobile app del PSP) e i dati specifici (numero di telefono cellulare e indirizzo e-mail). L’iscrizione al servizio di avvisatura push (enrolment) può essere effettuato dall’utente sia sul sistema pagoPA, identificandosi attraverso il Sistema Pubblico di Identità Digitale (SPID), sia aderendo ad uno dei servizi messi a disposizione da parte dei PSP, sia attraverso il portale dell’Ente.

Le PA devono obbligatoriamente implementare questo servizio ed hanno la facoltà di sostituire con esso ogni altra modalità di avvisatura, conseguendo ingenti risparmi economici di stampa e postalizzazione (eccetto per i casi in cui la legge imponga la notifica di quanto oggetto dell’avvisatura).

Nel caso in cui il servizio sia fornito dal PSP, sarà stato questo ad acquisire dal proprio cliente il consenso per l’invio degli avvisi di pagamento digitali attraverso i propri canali (app, home banking, ecc.). In particolare, i PSP devono raccogliere le iscrizioni al servizio informando l’utente che potrà ricevere avvisi digitali da tutti gli Enti Creditori aderenti al sistema pagoPA® che utilizzano tale modalità.

Il servizio di avvisatura digitale è possibile anche in modalità pull, attraverso le funzioni messe a disposizione dai PSP aderenti all’iniziativa: in questo caso il cittadino richiede di conoscere la propria posizione debitoria nei confronti di un determinato Ente Creditore ed il PSP, tramite il Nodo, richiede a quell’Ente di inviargli l’elenco degli Avvisi digitali presenti presso i propri archivi. Tale possibilità per il momento è limitata agli Enti Creditori connessi direttamente al Nodo o che si avvalgono di un solo intermediario / partner tecnologico.

Confidiamo che i PSP possano contribuire notevolmente alla diffusione del servizio di avvisatura digitale nell’ambito delle proprie attività di marketing.

Leggi: Cittadinanzattiva, “Sì a PagoPA in tutti gli uffici pubblici”

Forme di autenticazione dell’utente

In generale, riguardo alle forme di autenticazione dell’utente, le Linee Guida di pagoPA lasciano libera scelta all’Ente, quindi attualmente è possibile trovare sia servizi a libero accesso (tipicamente l’esecuzione di pagamenti spontanei o attesi tramite inserimento del codice IUV) sia servizi che richiedono una forma di autenticazione, debole (registrazione al portale) o forte (SPID, CNS o CIE). L’autenticazione in genere è richiesta dagli Enti per poter consultare il dettaglio della propria posizione debitoria, oltre allo storico dei pagamenti già effettuati con le relative ricevute di pagamento.

Leggi:  Comune di Roma, “ecco come diffondiamo i pagamenti elettronici”

Nel caso in cui l’identificazione avvenga secondo il dettato dell’art. 64, comma 1 del CAD (cioè attraverso CIE o CNS, SPID) il PSP può dare piena fiducia all’identificazione fatta dall’Ente, la tratta tra Ente e Nodo dei Pagamenti-SPC (che avviene tra porte di dominio in ambito SPCoop) e quella tra Nodo e PSP utilizzano collegamenti realizzati in modalità sicura.

La componente WISP 2.0 del NodoSPC propone all’utilizzatore finale la possibilità di autenticarsi per poter usufruire delle funzionalità avanzate (memorizzazione del servizio di pagamento utilizzato in caso di esito positivo della transazione appena effettuata) e, nel caso che l’Ente creditore lo abbia già identificato con SPID, WISP ne erediterà le credenziali. Anche in questo caso tuttavia l’identificazione non è obbligatoria.

Ricordiamo inoltre che il correttivo al CAD ha modificato l’art. 3 bis stabilendo il diritto per chiunque di accedere ai servizi online offerti dalle PA tramite la propria identità digitale e tale diritto è esercitabile a decorrere dal 1° gennaio 2018. Dunque, i servizi di pagamento che gli Enti offrono sui propri siti istituzionali e che richiedono identificazione informatica, dovrebbero già essere accessibili attraverso SPID.

Leggi: Cittadinanza digitale, che cos’è e perché è importante per i nostri diritti

PagoPA: quali vantaggi per cittadini e PA

Da quanto esposto fin qui appaiono evidenti i vantaggi per cittadini e PA.

Per i cittadini, pagoPA significa innanzitutto multicanalità completa, indipendentemente dalle dimensioni del proprio Ente di riferimento. Tutti avremo le stesse opportunità in termini di varietà di canali e strumenti di pagamento e parità di costi di commissione, che iniziano ad essere sempre più vantaggiosi grazie alla trasparenza e alla concorrenza che il sistema porta con sé (come prospettato) e grazie alla Psd2. PagoPa significa omogeneità e semplicità della user experience con una pluralità di funzioni accessorie al pagamento: consultazione della propria posizione debitoria aggiornata, avvisatura digitale, ricevuta immediata con valore liberatorio, etc.

Per le PA, significa innanzitutto efficienza e risparmio nella gestione del ciclo di vita del pagamento, con particolare riguardo alle attività di riconciliazione (ufficio ragioneria). Inoltre, alcuni primi casi di studio rilevano un miglioramento nell’attività di incasso, in termini di rispetto delle scadenze ed in termini di minori insoluti (Leggi sul livello di adozione di PagoPa parte dei Comuni). Crediamo che i tempi siano oggi maturi per iniziare a vedere e misurare concretamente i benefici di pagoPA per gli Enti.

Leggi: La PA del futuro sarà invisibile al cittadino, ecco come

Pagamenti tramite POS e F24

Il correttivo del Codice dell’Amministrazione Digitale pubblicato a gennaio stabilisce che tutti i pagamenti elettronici confluiranno progressivamente nel Nodo nazionale dei pagamenti, compresi quelli effettuati tramite POS e F24. Per i secondi siamo in attesa di apposito Decreto attuativo, mentre per i primi Agid ha già pubblicato un documento monografico che descrive come integrare i pagamenti effettuati tramite POS allo sportello nel sistema pagoPA. La soluzione prospettata coinvolge anche il soggetto che eroga il servizio di accettazione delle carte di pagamento (cosiddetto Acquirer), che molto spesso coincide con la Banca Tesoriera dell’Ente.

In questo scenario l’operatore dell’ente, al momento della richiesta di pagamento da parte dell’utente allo sportello, deve disporre di apposita interfaccia nei propri sistemi informatici per richiedere il codice IUV associato a quel pagamento (già esistente in caso di pagamento atteso, altrimenti generato al momento in caso di pagamento spontaneo) e per trasferirlo all’Acquirer. A seguito del pagamento, il sistema dell’Ente deve generare la RT, l’operatore deve mandarla in conservazione e aggiornare l’archivio dei pagamenti.

Successivamente l’Acquirer (o la sua banca di appoggio), al pari di qualunque PSP aderente, genera ed invia al Nodo il Flusso di Rendicontazione ed invia alla Banca Tesoriera (BT) il rispettivo bonifico (SCT – Sepa Credit Transfer), il tutto secondo gli standard definiti dalle Linee guida AgID. Qualora l’Acquirer coincida con la BT, simulerà i SCT, generando uno o più movimenti di accredito sul c/c dell’Ente Creditore. In fase di riconciliazione, l’Ente potrà scaricare i Flussi di Rendicontazione relativi ai POS insieme agli altri flussi predisposti dai vari PSP.

L’integrazione dei pagamenti attualmente extra Nodo è di fondamentale importanza in quanto i benefici conseguibili, soprattutto in fase di riconciliazione, sono strettamente correlati alla possibilità di integrare i pagamenti eseguiti attraverso qualsiasi canale in un unico sistema informativo.

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Bibliografia:

  1. “Linee guida per l’effettuazione dei pagamenti elettronici a favore delle pubbliche amministrazioni e dei gestori di pubblici”, Versione 1.2 – febbraio 2018
  2. “Specifiche attuative del Nodo dei Pagamenti-SPC – Allegato B alle Linee guida”, Versione 2.1 – gennaio 2018
  3. “L’Avviso di pagamento analogico nel sistema pagoPA – Guida Tecnica”, Versione 1.2.2 – marzo 2018 e Versione 2.1 – maggio 2018
  4. “Il pagamento presso POS fisici nel sistema pagoPA – Documento monografico”, Versione 1.0 – gennaio 2018
  5. https://www.agid.gov.it/it/piattaforme/pagopa/domande-frequenti
  6. https://pagopa-specifichepagamenti.readthedocs.io/it/latest/

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