PA e cittadini, la comunicazione pubblica deve tornare relazione

La legge 150 del 2000 compie ventisei anni. È ancora oggi l’unica legge quadro sulla comunicazione pubblica italiana. Ha istituito gli URP, gli uffici stampa, i portavoce. Ha riconosciuto per la prima volta la comunicazione come funzione strutturale e non residuale della pubblica amministrazione. Ha distinto, con una chiarezza concettuale ancora attuale, tra informazione e comunicazione: la prima come trasferimento unidirezionale di contenuti, la seconda come relazione bidirezionale capace di generare feedback e orientare le scelte dell’ente.

Ventisei anni dopo, quella distinzione è ancora in gran parte disattesa. Ma la domanda di fondo resta senza risposta: perché, a un quarto di secolo da quella legge, la comunicazione pubblica italiana continua a essere spesso percepita come lontana, incomprensibile, autoreferenziale?

La risposta che si sente più spesso riguarda gli strumenti: mancano risorse, mancano competenze digitali, mancano profili aggiornati. È una risposta parziale. Il problema reale non è solo tecnico. È narrativo. E per “narrazione” non si intende un abbellimento retorico dell’azione amministrativa, né la sostituzione dei fatti con lo storytelling. Si intende la capacità di rendere comprensibile il legame tra un atto, il valore pubblico che produce e la comunità alla quale si rivolge.

Il burocrate e il comunicatore: due metriche diverse

Per capire perché, bisogna partire da un’asimmetria strutturale che viene sistematicamente ignorata. Il burocrate e il comunicatore non sono figure intercambiabili. Non è una questione di competenze o di titoli di studio. È una questione di metriche di successo radicalmente diverse. Più precisamente, non sono necessariamente le persone a essere contrapposte: lo sono le razionalità organizzative dentro cui operano.

La logica amministrativa misura il successo soprattutto sull’adempimento. L’atto è stato prodotto? I termini sono stati rispettati? La procedura è stata seguita? Se la risposta è sì, il lavoro è formalmente compiuto. La reazione del destinatario non entra quasi mai, con lo stesso peso, nella valutazione della prestazione. Non per insensibilità, ma perché il sistema degli incentivi è costruito così. L’atto amministrativo vale per quello che è, non per l’effetto che produce su chi lo riceve.

Il comunicatore, invece, esiste solo in funzione del feedback. Un messaggio che non genera comprensione, azione o relazione è un messaggio fallito, indipendentemente da quanto fosse tecnicamente corretto. Ma anche il comunicatore pubblico non opera nel vuoto: deve rispettare legalità, precisione, imparzialità e responsabilità. Il punto, dunque, non è sostituire la logica amministrativa con quella comunicativa, ma integrarle. È quello che la legge 150 aveva intuito: la comunicazione non è informazione. È relazione.

Il problema è che il comunicatore pubblico opera dentro un’organizzazione costruita prevalentemente intorno alla logica dell’adempimento. Chi semplifica un testo, chi scrive in prima persona, chi usa un linguaggio vicino al cittadino, si scontra spesso con la resistenza del sistema. E alla fine si adatta. Non per vigliaccheria. Per sopravvivenza organizzativa.

Finché la performance di un’amministrazione non verrà misurata anche sulla qualità della relazione con i cittadini, la formazione dei comunicatori pubblici resterà un esercizio necessario ma insufficiente. Si formano persone competenti e poi le si inserisce in un ecosistema che non premia le loro competenze. Il risultato è prevedibile. Il problema, quindi, non è soltanto avere buoni comunicatori, ma costruire amministrazioni nelle quali comunicare bene sia parte del risultato atteso.

La PA non è un brand. È un arcipelago

Negli ultimi anni si è diffusa nel dibattito l’idea che la PA debba costruire una propria brand identity: un’identità riconoscibile, coerente, capace di generare fiducia. L’idea è giusta nella premessa: la reputazione di un’amministrazione si costruisce nel tempo, attraverso la coerenza tra quello che dice e quello che fa.

Il problema è che questo ragionamento presuppone un soggetto unitario. Un brand è una promessa coerente fatta da un soggetto riconoscibile. Ma chi fa “la PA”?

La risposta onesta è: nessuno. O meglio, la fanno tutti e nessuno contemporaneamente.

La Pubblica Amministrazione italiana non è un soggetto unitario. È un arcipelago di migliaia di enti: ministeri, regioni, comuni, province, aziende sanitarie, autorità indipendenti, enti previdenziali, agenzie fiscali. Con missioni diverse, pubblici diversi, culture organizzative profondamente diverse. Il Comune di un piccolo borgo e il Ministero dell’Economia non solo non possono avere la stessa voce. Non devono averla. Sarebbe artificiale e inefficace.

Umberto Eco, parlando di comunicazione efficace, introduceva il concetto di “lettore modello”: il destinatario ideale che l’autore deve tenere a mente mentre costruisce il proprio messaggio. Applicato alla comunicazione pubblica, emerge il concetto di “cittadino modello”: ogni amministrazione deve costruire il proprio messaggio in funzione di chi è, concretamente, il suo destinatario. Il cittadino modello di un centro per l’impiego non è lo stesso di un’autorità di regolazione dei mercati finanziari. E il cittadino reale, naturalmente, non è mai un destinatario astratto: ha competenze, bisogni, timori, tempi e possibilità di accesso differenti. Il tentativo di costruire un brand unitario per la PA rischia quindi di produrre messaggi che non parlano davvero a nessuno.

La proliferazione di canali digitali ha aggravato questo problema. Ogni ente ha i suoi social, il suo sito, la sua newsletter. La quantità di voci è aumentata, ma la coerenza narrativa è diventata quasi impossibile a livello di sistema. Il risultato è una cacofonia: tanti messaggi, poca comunicazione.

Eppure rinunciare all’idea di una narrazione condivisa sarebbe un errore. È proprio la mancanza di un filo narrativo comune che lascia la PA esposta alle contronarrazioni: le semplificazioni populiste, i messaggi di sfiducia sistemica, la percezione di un’amministrazione lontana e ostile. In un ecosistema comunicativo frammentato e polarizzato, il silenzio narrativo delle istituzioni non è neutrale. È un vuoto che qualcun altro riempie. La questione non è dunque persuadere i cittadini che l’amministrazione funzioni sempre, ma metterli nelle condizioni di capire che cosa fa, perché lo fa, quali limiti incontra e quali diritti tutela.

Il piano dei piani per la comunicazione pubblica italiana

Come si esce da questa doppia trappola? La risposta non è soltanto tecnica. È una questione di architettura narrativa. E l’architettura narrativa richiede una scelta politica nel senso più alto del termine.

I piani di comunicazione esistono, sono spesso ben costruiti, con obiettivi chiari e strumenti adeguati. Il problema è che sono piani locali, senza un filo conduttore che li connetta a qualcosa di più grande. Ogni amministrazione racconta se stessa. Quasi nessuna racconta, insieme a se stessa, la storia di cui fa parte.

Quello che manca è un “piano dei piani”: non una regia centralizzata che uniforma tutto, non un’agenzia nazionale che detta parole d’ordine, ma un’architettura narrativa condivisa che ogni amministrazione possa declinare localmente, con la propria voce e in funzione del proprio pubblico.

Un’architettura narrativa non è uno stile grafico. Non è un manuale di identità visiva. Non è un tone of voice. È il sistema di valori e significati che permette di collegare la comunicazione del singolo ente alla funzione pubblica che quell’ente esercita. Dà senso anche alla comunicazione di cose apparentemente banali.

I cardini di questa architettura esistono già. Non c’è bisogno di inventarli. Sono scritti nella Costituzione: vicinanza ai cittadini, uguaglianza sostanziale, tutela dei diritti fondamentali, imparzialità, buon andamento, partecipazione e sussidiarietà. L’articolo 118 riconosce ai cittadini il ruolo di soggetti attivi nella costruzione dell’interesse generale, non di utenti passivi di servizi erogati dall’alto. Non sono slogan. Sono il fondamento di un’idea di Stato che mette la persona al centro.

Il punto è che questi valori, nella comunicazione pubblica quotidiana, scompaiono. Vengono sepolti sotto strati di adempimenti e procedure. La delibera comunale che modifica il regolamento del verde pubblico non dice quasi mai che sta proteggendo un diritto: il diritto dei cittadini a vivere in un ambiente sano, a fruire di spazi collettivi, a partecipare alla cura del proprio territorio. Eppure lo sta facendo. Il problema è che non lo racconta. Raccontarlo non significa nobilitare artificialmente ogni atto, ma esplicitarne la finalità, gli effetti attesi e le responsabilità.

Pensate a una rete articolata, nella quale ogni nodo conserva la propria identità, il proprio stile e la propria relazione con il territorio, ma condivide con gli altri una grammatica comune: valori, promesse pubbliche, criteri di comprensibilità e codici riconoscibili. Ogni voce resta distinta, ma è percepibile come parte di qualcosa di più grande. Non uniformità. Coerenza di senso.

Ecco cosa potrebbe essere il piano dei piani per la comunicazione pubblica italiana. Non un modello unico calato dall’alto, ma una grammatica narrativa condivisa che ogni amministrazione declina secondo le proprie specificità.

Quattro ipotesi concrete

Questa non è un’idea astratta. Ha conseguenze pratiche che si possono tradurre in azioni specifiche.

Una cornice condivisa per il quadro istituzionale

La prima riguarda il quadro istituzionale. La Presidenza del Consiglio, insieme alle autonomie territoriali e alle amministrazioni centrali, potrebbe definire principi narrativi comuni e standard minimi di comprensibilità, accessibilità e trasparenza, lasciando piena libertà di declinazione locale. Non un’agenzia, non una regia centralizzata, non un repertorio di slogan. Una cornice condivisa, costruita con un processo partecipato e accompagnata da linee guida, strumenti applicativi e sperimentazioni. Qualcosa che dica: qualunque cosa comunichi, rendi visibile il valore pubblico che produci, il diritto che tuteli, il servizio che offri, il limite che incontri. Il resto è tuo.

Una formazione meno tecnica e più istituzionale

La seconda riguarda la formazione. I percorsi formativi per i comunicatori pubblici devono smettere di essere esclusivamente tecnici. Accanto alle competenze digitali, serve un modulo obbligatorio di identità istituzionale: la storia della Repubblica, i valori costituzionali, il senso del servizio pubblico. Ma questa formazione deve essere applicata: casi reali, riscrittura di atti, gestione di conflitti, comunicazione delle decisioni impopolari, spiegazione dei vincoli e dei margini di scelta. Chi comunica per lo Stato dovrebbe sapere che cosa sta raccontando. Oggi spesso non lo sa, non perché sia impreparato, ma perché nessuno gli ha mai chiesto di saperlo.

Nuove metriche per valutare il valore pubblico

La terza riguarda la valutazione delle performance. Mark Moore, in Creating Public Value, sosteneva che il compito di un manager pubblico non è semplicemente eseguire mandati, ma creare valore pubblico: produrre risultati che migliorano concretamente la vita dei cittadini. Comunicare bene è creare valore pubblico. Dovrebbe quindi essere valutato come tale. Significa sperimentare, inizialmente in alcune amministrazioni pilota, un insieme bilanciato di indicatori: grado di comprensione dei messaggi, capacità di raggiungere i destinatari più fragili, tasso di accesso corretto ai servizi, riduzione degli errori e delle richieste ripetitive, qualità del feedback, fiducia e soddisfazione. Non in sostituzione delle metriche di adempimento. In aggiunta. E senza confondere il gradimento di una decisione con la qualità della sua comunicazione.

Il riconoscimento strategico del comunicatore pubblico

La quarta riguarda il riconoscimento professionale. Il comunicatore pubblico deve smettere di essere una figura di supporto e diventare una figura strategica, con un percorso di carriera distinto da quello amministrativo e valutato anche su metriche diverse. Ma il riconoscimento deve accompagnarsi alla responsabilità: accesso ai dati, coinvolgimento prima delle decisioni, possibilità di incidere sulla progettazione dei servizi e verifica degli effetti comunicativi. Finché il comunicatore viene trattato come un tecnico dell’ufficio stampa, produrrà comunicati stampa. Se viene trattato come un architetto della relazione tra istituzione e cittadino, produrrà qualcosa di diverso.

Nessuna di queste quattro ipotesi è rivoluzionaria. Sono tutte praticabili nell’attuale quadro normativo, con aggiustamenti relativamente contenuti. Quello che richiedono non è necessariamente una nuova legge. È un cambiamento di priorità.

Perché una pubblica amministrazione che non rende comprensibile il senso della propria azione non perde soltanto efficacia comunicativa. Indebolisce la fiducia, la partecipazione e la percezione stessa dell’utilità delle istituzioni. La narrazione, allora, non è il racconto che la PA fa di sé. È il modo in cui rende visibile il patto che la lega ai cittadini.