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Migliorare la PA o l’Italia non si riprenderà mai: lo dice l’Ocse, il Governo ascolta

Il rapporto 2021 Ocse chiede all’Italia di innovare la PA altrimenti il recovery sarà flop. Il Governo sta rispondendo. Con la riforma della Pa, che dalla firma del Patto coi sindacati per l’innovazione del lavoro pubblico, arriva al rinnovo del contratti e allo sblocca-concorsi. E a breve decreto per semplificazioni

15 Apr 2021
Gianpiero Ruggiero

Esperto in valutazione e processi di innovazione del CNR

L’OCSE ha da poco presentato l’edizione 2021 del report Going for Growth  in cui ha messo in luce per diversi Paesi, compresi l’Italia, le traiettorie da seguire per rafforzare la crescita. Tra le varie priorità segnalate per l’Italia, c’è quella di migliorare l’efficacia della pubblica amministrazione. Ciò dovrebbe includere la governance degli investimenti pubblici e un migliore coordinamento tra i diversi livelli di governo.

Passaggi chiave, questi ultimi, per un efficace utilizzo dei fondi del Recovery e per la piena realizzazione dei vantaggi attesi dalle previste riforme strutturali.

Il tema dell’efficienza della Pa non è nuovo. Torna d’attualità perché ormai “non ci sono più alibi e non c’è più tempo”, come ha sostenuto il ministro alla PA Renato Brunetta, il quale sta concentrando i suoi sforzi su alcune priorità: il rinnovo dei contratti, l’avvio di concorsi e le misure per le semplificazioni.

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Un’azione che il ministro Brunetta sta portando avanti con un atteggiamento più aperto e propositivo rispetto al passato. Un cambio di rotta rispetto alla precedente esperienza da ministro, dove a prevalere fu lo scontro duro e puro, soprattutto con i sindacati, rivelatosi alla fine lo scoglio sul quale si infranse parte della riforma che porta il suo nome. Una lezione che sembra essere servita, vista l’attenzione alle persone che sta caratterizzando questa fase.

Le priorità dell’OCSE per l’Italia

La pandemia da Covid-19 ha aggravato alcune nostre debolezze – le significative divisioni tra regioni, età, sesso e produttività, nonché alti livelli di debito pubblico – con le quali facciamo i conti ormai da diversi anni.

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La fotografia scattata dall’Ocse è quella di un Paese indebolito, nel quale il Pil è in declino, con livelli di investimenti pubblici in rapporto al Pil fermi a circa la metà della media Ocse, e che distribuisce la ricchezza in modo sempre più ineguale. È ovvio che in questo quadro, già molto fragile, la crisi rischia di peggiorare la situazione. C’è il pericolo, avverte l’OCSE, che ritardare ancora le riforme possa compromettere la ripresa, far calare ulteriormente i tassi di occupazione, già bassi, e rafforzare le diseguaglianze[1], soprattutto per chi ha uno scarso livello di competenze e un basso livello di formazione continua.

Una situazione da migliorare in vari settori, in tempi stretti per di più, se si pensa ai fondi europei che tra pochi mesi dovremo iniziare a spendere.

Ecco allora che l’OCSE ha avanzato le sue ricette, riportate nella scheda sull’Italia nella quale si può leggere che “l’efficienza della Pubblica amministrazione è una priorità essenziale per la ripresa”. Un intervento ritenuto fondamentale, che ruota attorno a specifiche riforme da attuare e competenze che le nostre amministrazioni devono acquisire.

  • Capacità di project management, fondamentali per diffondere massicciamente un uso sistematico di analisi costi-benefici, in grado di identificare con chiarezza gli investimenti di qualità e le riforme infrastrutturali di lungo periodo, cioè quegli interventi più idonei a favorire la crescita.
  • Una riforma del settore giudiziario, attraverso lo snellimento dei procedimenti amministrativi e l’incremento del ricorso a sistemi alternativi di risoluzione delle controversie, che porterebbe a un’applicazione più equa della legge.
  • Una maggiore digitalizzazione per ridurre l’economia sommersa, ampliando la base imponibile e liberando maggiori risorse per delle prestazioni sociali più mirate.
  • Introduzione di piattaforme digitali di più facile utilizzo per l’utente, con iniziative che dovrebbero andare di pari passo con l’impegno per la semplificazione delle procedure amministrative a tutti i livelli di governo.
  • Una tempistica chiaramente definita per l’ottimizzazione dei processi normativi, il cui ordine di priorità sia basato sui minori oneri gravanti sulle imprese e su una definizione precisa delle responsabilità, che ne faciliterebbe l’attuazione, diminuendo l’incertezza e i costi complessi. Una normativa peraltro da rendere più uniforme tra le varie regioni, che faciliterebbe gli investimenti per le imprese locali ed estere.
  • Un’offerta efficace di istruzione, servizi pubblici di promozione dell’impiego e politiche di attivazione di servizi in materia di istruzione, che potrebbero contribuire a mitigare i divari tra domanda e offerta di competenze e lavoro, in particolar modo per i giovani e per i lavoratori più vulnerabili. A tal fine, secondo gli esperti dell’OCSE, sarebbe necessario superare gli ostacoli al coordinamento dei vari livelli ed enti di governo e definire le priorità in materia di finanziamenti.

Sintesi delle priorità e delle raccomandazioni dell’OCSE per l’Italia

2019-2020 RiformeRaccomandazioni
Infrastrutture: migliorare l’attuazione, la gestione e la determinazione delle priorità in materia di investimenti pubblici di qualità
Gli investimenti pubblici sono aumentati nel 2019 e 2020.

Il Decreto Semplificazioni ha introdotto misure e semplificato i processi per alcuni tipi di investimenti nel 2020.

Tale decreto ha semplificato le procedure per gli appalti pubblici, introducendo tra l’altro aumenti delle soglie per le gare d’appalto.

·         Rafforzare il quadro di bilancio per gli investimenti pubblici – compresa una determinazione efficace delle priorità riguardanti i progetti infrastrutturali, utilizzando analisi costi-benefici dei singoli progetti e la possibilità di accorparli a piani infrastrutturali esistenti.

·         Includere i fondi per la manutenzione e un monitoraggio rafforzato nel quadro di bilancio degli investimenti pubblici.

·         Monitorare l’impatto delle riforme degli appalti pubblici per sostenere gli investimenti e introdurre ulteriori cambiamenti se necessario.

·         Consolidare le misure per il miglioramento delle prestazioni delle imprese di pubblici servizi, per esempio proseguendo la razionalizzazione di quelle locali e aprendo alla concorrenza i servizi pubblici locali, secondo i piani.

Governance e stato di diritto: migliorare l’efficacia e l’efficienza della pubblica amministrazione
·            Secondo il Decreto Semplificazioni, i servizi pubblici dovranno essere accessibili via smartphone entro il 28 febbraio 2021. Tale servizio, basato su un unico sistema di identificazione digitale dei cittadini, consente di produrre autocertificazioni, utilizzare applicazioni, effettuare pagamenti e ricevere notifiche digitali da varie agenzie pubbliche.

·            Il Decreto Semplificazioni ha modificato le penalità previste in caso d’abuso d’ufficio, per garantire che il timore di un’azione penale, anche se non si è commesso un illecito, non blocchi i processi decisionali.

·            La legge n. 3 del 2019 ha introdotto ulteriori misure per rafforzare il contrasto alla corruzione.

·           Per quanto riguarda il sistema giudiziario, migliorare i procedimenti amministrativi, incluso l’utilizzo di tribunali specializzati per le questioni riguardanti i mercati dei capitali, e favorire l’impiego di sistemi alternativi di risoluzione delle controversie.

·           Accelerare l’utilizzo degli strumenti e dei servizi digitali da parte di imprese e privati, cogliendo tale occasione per snellire i procedimenti amministrativi in base a un piano chiaramente definito.

·           Rafforzare il riallineamento degli incentivi per i funzionari pubblici verso un miglioramento delle prestazioni, in linea con i cambiamenti introdotti dalla legislazione.

·           Ridurre la complessità normativa, le procedure e la tempistica in materia di investimenti privati, tramite l’introduzione di una strategia, la definizione di responsabilità e di una tempistica di realizzazione

Mercato del lavoro: migliorare il livello della manodopera grazie a migliori servizi in materia di istruzione, centri per l’impiego e attivazione nel mercato del lavoro
ü  Gli incentivi fiscali introdotti nel 2019 per incoraggiare le nuove assunzioni di giovani e donne sono stati rafforzati da ulteriori misure introdotte dalla legge di bilancio 2021.

ü  Il reddito di cittadinanza 2019 ha introdotto per legge l’obbligo di ricerca attiva del lavoro quale condizione necessaria per il pagamento del sussidio agli aventi diritto.

ü  Il sistema di istruzione e formazione professionale post secondaria è stato ampliato nel 2019.

·         Migliorare i programmi dei corsi di formazione permanente e la partecipazione a tali corsi.

·         Accrescere l’importanza per le imprese della formazione professionale e di altri tipi di formazione, anche in campi quali la scienza, la tecnologia, l’ingegneria, la matematica e il digitale; introdurre e applicare standard di qualità.

·         Migliorare i programmi di assistenza per la ricerca di impiego e di formazione e applicare livelli minimi per le prestazioni su tutto il territorio nazionale, tramite l’ANPAL. A tal fine sarà necessario aumentare il personale in funzione del numero delle persone alla ricerca di un’occupazione e favorire la specializzazione dei consulenti.

·         Facilitare l’accesso a strutture per lo sviluppo della prima infanzia e per l’assistenza all’infanzia da 0 a 3 anni.

·         Garantire che la protezione sociale favorisca l’entrata dei beneficiari nel mercato del lavoro e l’accesso a un reddito da lavoro.

Competitività e normative: favorire la produttività e l’innovazione*
*Nuove priorità – 2021*·         Rimuovere i vincoli per favorire l’installazione più rapida di infrastrutture per le telecomunicazioni.

·         Rimuovere i vincoli legali al telelavoro.

·         Sensibilizzare i manager e accrescere il loro livello di competenze per favorire la diffusione delle tecnologie, l’innovazione e un miglior utilizzo del personale.

·         Portare a compimento le riforme delle banche cooperative e popolari.

·         Portare a termine le riforme del regime di insolvenza, accelerando l’entrata dei nuovi codici della crisi d’impresa e dell’insolvenza.

Fonte: Going For Growth OECD 2021

La risposta del Governo e le prime misure

Il governo italiano ha lavorato in queste prime settimane per costruire una prima riforma della Pa, che dalla firma del Patto coi sindacati per l’innovazione del lavoro pubblico, arriva al rinnovo del contratti e allo sblocca-concorsi (inserito nel decreto Covid per accelerare il reclutamento), fino all’esecuzione del piano operativo per aumentare le competenze digitali.

Competenze digitali nel lavoro pubblico, il grande piano dell’Italia

Misure a cui dovrebbe aggiungersi un “decreto Recovery” di accompagnamento al PNRR, atteso per fine aprile, con un pacchetto di semplificazioni a 360 gradi, su valutazione di impatto ambientale, termini dei procedimenti, assunzioni di tecnici a tempo determinato e processi burocratici.

La semplificazione è punto essenziale per l’esecutivo, richiamato anche dall’intervento programmatico del premier. Una conditio sine qua non che viene anche prima dell’introduzione delle nuove tecnologie.

Nell’azione complessiva del governo, insieme alla semplificazione, sembra emergere anche un secondo tema cruciale, quello della valorizzazione capitale umano.

Puntare a modificare le attuali regole del reclutamento, troppo lente e non in grado di leggere le competenze necessarie alla modernizzazione, insieme allo sforzo di riqualificare lo “stock” di capitale umano esistente, sono i primi passi che vanno nella giusta direzione.

Togliere tetti e lacci, valorizzando il capitale umano pubblico, prima o poi richiederà di intervenire anche sulla dirigenza pubblica, i cui tentativi di riforma del passato sono naufragati il più delle volte per resistente interne provenienti da chi vuole che nulla cambi.

Ma Brunetta questa volta è stato chiaro. Nel commentare il rapporto dell’Ocse il ministro ha dichiarato che “l’efficienza della Pa è una priorità essenziale per la ripresa; non ci sono più alibi e non c’è più tempo, i paladini dell’immobilismo se ne facciano una ragione.  Lo dobbiamo a cittadini e imprese, che meritano servizi migliori, e a tutti i dipendenti pubblici che ogni giorno servono lo Stato con disciplina e onore”.

Conclusioni

Le parole d’ordine con cui il governo intende innovare la Pa pongono le persone al centro. È un buon segnale. Si tratta ora di attuare questo processo trasformativo. La sfida è enorme. I tempi brevissimi.

Più volte il ministro Brunetta ha speso parole di incoraggiamento in favore del rilancio dell’apparato pubblico, in questi ultimi anni svilito e avvilito in un processo di desertificazione di capitale sia fisico che umano; un processo al quale lo stesso ministro aveva contribuito nella sua precedente esperienza di governo, varando una riforma[2] molto osteggiata, rivelatasi non pienamente soddisfacente nei risultati ottenuti e rimasta in certe sue parti un’incompiuta.

Il ministro sembra aver colto l’importanza di avere il personale pubblico al suo fianco, e non dall’altra parte della barricata, mostrando di aver imparato la lezione del passato.

Tutto sembra volgere verso una maggiore attenzione alle persone, all’equilibrio generazionale, alla formazione e alla collaborazione. Condizioni abilitanti che potrebbero rivelarsi i fattori di successo per il migliore funzionamento delle amministrazioni e quindi per lo sviluppo del paese.

Note

[1] Secondo l’OCSE la diseguaglianza in Italia, misurata con il coefficiente di Gini della diseguaglianza salariale, è più elevata che nella maggior parte delle economie avanzate. I dati riferiti al 2017 dicono che il 20% più povero della popolazione dispone del 6,6% del reddito totale.

[2] Si tratta del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 che attua la legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni (conosciuta come “Riforma Brunetta”).

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