Il 21 gennaio 2026 la Commissione europea ha presentato la proposta di regolamento noto come Digital Networks Act (DNA), destinato a riscrivere l’intero quadro normativo delle comunicazioni elettroniche nell’Unione, sostituendo il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche adottato con la direttiva (UE) 2018/1972. Tra le misure più controverse figura il Titolo I della Parte V della proposta, che impone agli Stati membri di disattivare le reti in rame (comprese le reti FTTC) entro il 31 dicembre 2035 nelle cosiddette “copper switch-off areas” (CSO areas), con un meccanismo di proroga limitata alle zone in cui il dispiegamento della fibra non è economicamente sostenibile e non esiste un’alternativa comparabile.
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Il parere Mastroianni e i sei profili di illegittimità
Su incarico di Connect Europe, l’associazione che rappresenta gli operatori europei di reti a banda larga, Roberto Mastroianni, ordinario di Diritto dell’Unione europea all’Università di Napoli “Federico II” (e che è stato anche giudice e presidente di sezione del Tribunale dell’Unione Europea a Lussemburgo dal 2019 al 2025), ha redatto un parere legale depositato, che analizza la compatibilità di quelle disposizioni con il diritto primario dell’Unione.
Il documento, articolato in sette parti, individua sei distinti profili di potenziale incompatibilità:
(i) la base giuridica errata,
(ii) la violazione del principio di neutralità dell’Unione rispetto ai regimi proprietari nazionali,
(iii) la violazione del principio di sussidiarietà,
(iv) la violazione del principio di proporzionalità,
(v) la limitazione sproporzionata dei diritti fondamentali garantiti dagli articoli 16 e 17 della Carta, e
(vi) una potenziale distorsione del principio di non discriminazione.
Mastroianni, prima ancora di affrontare il merito, segnala un dato di non poco conto sul piano procedurale: il Regulatory Scrutiny Board della Commissione stessa ha adottato, il 22 ottobre 2025, un parere inizialmente negativo sulla valutazione d’impatto che accompagna la proposta, contestando l’assenza di un’analisi economica adeguata, l’incapacità di dimostrare che lo switch-off obbligatorio del rame costituisca una misura necessaria e proporzionata, e la mancanza di trasparenza sulla metodologia per la stima degli impatti.
Il secondo parere, pur positivo con riserva, emesso il 17 dicembre 2025, ha confermato carenze significative: insufficiente trattamento delle incertezze sulle assunzioni di partenza, proiezioni inaffidabili, mancata quantificazione dei costi diretti e indiretti. Per il professor Mastroianni, questa doppia insufficienza della valutazione d’impatto ha ricadute dirette sulla legittimità della proposta alla luce dei principi dell’articolo 5 TUE e degli articoli 16 e 17 della Carta.
La base giuridica e il nodo dell’articolo 114 TFUE
Il nucleo più tecnico e dirompente del parere riguarda la base giuridica scelta dalla Commissione. La proposta fonda la propria legittimità sull’articolo 114 TFUE, che autorizza le istituzioni dell’Unione ad adottare misure di ravvicinamento delle legislazioni nazionali ai fini dell’instaurazione e del funzionamento del mercato interno. Mastroianni sostiene che tale scelta è giuridicamente insostenibile, almeno con riferimento alle disposizioni sullo switch-off del rame.
Il ragionamento di Mastroianni prende le mosse dalla sentenza Germania contro Parlamento e Consiglio (C-376/98), in cui la Corte annullò la direttiva sulla pubblicità del tabacco proprio perché il legislatore europeo aveva fatto ricorso all’articolo 95 TCE (oggi articolo 114 TFUE) senza che esistesse un vero ostacolo al funzionamento del mercato interno da rimuovere. La Corte ha chiarito che la mera constatazione di divergenze tra le normative degli Stati membri non è sufficiente a giustificare l’armonizzazione: occorre che la misura contribuisca effettivamente all’eliminazione di ostacoli concreti all’esercizio delle libertà fondamentali del mercato interno. In assenza di tale nesso funzionale, il ricorso all’articolo 114 TFUE costituisce una violazione del principio di attribuzione.
Trasferendo questo schema al DNA, Mastroianni osserva che la coesistenza di reti in rame e reti in fibra nei diversi Stati membri non dà luogo, di per sé, ad alcun ostacolo alla libertà di stabilimento o alla libera prestazione dei servizi, né a distorsioni apprezzabili della concorrenza transfrontaliera. Si tratta semplicemente di stadi diversi di sviluppo delle infrastrutture nazionali, una circostanza che, secondo la giurisprudenza della Corte, non costituisce un “ostacolo” al mercato interno legittimante misure di armonizzazione ai sensi dell’articolo 114 TFUE.
Il secondo profilo di illegittimità sul piano della base giuridica è ancora più strutturale. Mastroianni sostiene che la dismissione obbligatoria del rame persegue obiettivi di politica industriale e strutturale, accelerare il dispiegamento delle reti di nuova generazione, i quali troverebbero la loro sede naturale nell’articolo 173 TFUE sulla politica industriale, non nell’articolo 114 TFUE. Il problema è che le competenze attribuite dall’articolo 173 TFUE sono competenze di “sostegno”: il Trattato non autorizza l’Unione ad armonizzare le legislazioni degli Stati membri in quella materia. Usare l’articolo 114 per raggiungere obiettivi che il Trattato riserva a una competenza di sostegno equivale, ad avviso del professor Mastroianni, ad aggirare i limiti delle competenze dell’Unione imposti dallo stesso Trattato.
A ciò si aggiunge una carenza motivazionale che, osserva il parere, è di per sé sufficiente a esporre la proposta a un’azione di annullamento ex articolo 263 TFUE. L’obbligo di motivazione imposto dall’articolo 296 TFUE richiede che la scelta della base giuridica sia accompagnata da una giustificazione esplicita e verificabile. Leggendo il preambolo della proposta, Mastroianni constata che i considerando dedicati allo switch-off del rame (da 146 a 160) non contengono alcuna spiegazione del perché tale misura costituisca un intervento di armonizzazione necessario per il funzionamento del mercato interno. Il considerando 2, l’unico a sviluppare un argomento di carattere orizzontale, si limita a constatare genericamente che il mercato interno delle comunicazioni elettroniche resta frammentato in ventisette mercati nazionali, una affermazione tutt’altro che specifica rispetto alle disposizioni contestate.
Reti in rame, proprietà privata e articolo 345 TFUE
La proposta impone agli operatori privati di dismettere un’infrastruttura di loro proprietà, pienamente operativa e fonte di reddito, senza prevedere alcun meccanismo di indennizzo. È su questo punto che entra in gioco l’articolo 345 TFUE, in base al quale i Trattati non pregiudicano in alcun modo il regime di proprietà esistente negli Stati membri. Mastroianni ricorda che la Corte di giustizia ha chiarito (cause riunite C-105/12 a C-107/12, Staat der Nederlanden c. Essent NV e altri) che l’articolo 345 non sottrae i regimi proprietari nazionali all’applicazione delle norme del Trattato, ma esige che le misure dell’Unione che incidono sulla proprietà privata superino un rigoroso test di proporzionalità.
Nel caso della proposta DNA, la dismissione obbligatoria del rame priverebbe gli operatori della possibilità di usare ed economicamente sfruttare asset di rilevante valore patrimoniale, producendo effetti sostanzialmente equivalenti a quelli di un’espropriazione indiretta. In assenza di qualsiasi meccanismo compensativo, la misura si rivela incompatibile sia con l’articolo 345 TFUE, letto alla luce del principio di proporzionalità, sia con l’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali, che tutela il diritto di proprietà e subordina qualsiasi privazione di beni al pagamento di una giusta e tempestiva indennità.
La sussidiarietà nella proposta sul Digital Networks Act
Il principio di sussidiarietà, enunciato dall’articolo 5, paragrafo 3 TUE, impone che, nelle materie di competenza concorrente, l’Unione intervenga soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri. Mastroianni ritiene che la proposta non soddisfi questa condizione per due ragioni convergenti.
La prima è che gli Stati membri dispongono già di strumenti normativi e regolatori adeguati per gestire la transizione dal rame alla fibra: il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche (direttiva (UE) 2018/1972, articolo 81 sulla migrazione dalle infrastrutture legacy) attribuisce già alle autorità nazionali di regolamentazione i poteri necessari per sorvegliare e governare quella transizione. In diversi Stati membri il processo è già avviato o concluso, sulla base di piani stabiliti volontariamente dagli operatori e supervisionati dalle autorità competenti.
La seconda ragione è che la Commissione non ha dimostrato l’insufficienza dell’azione nazionale. Il memorandum esplicativo si limita ad affermare che approcci nazionali divergenti potrebbero frammentare il mercato unico e creare incertezza giuridica per gli operatori attivi in più Stati membri, senza tuttavia fornire evidenza concreta che tale rischio sia attuale, né spiegare perché il quadro normativo esistente non sia sufficiente ad affrontarlo. I Trattati esigono invece una giustificazione qualitativa e, ove possibile, quantitativa delle ragioni per cui l’obiettivo può essere meglio conseguito a livello dell’Unione: un requisito che la proposta non soddisfa.
Proporzionalità dello switch-off obbligatorio del rame
Il test di proporzionalità si articola, nella giurisprudenza della Corte di giustizia, in tre sotto-test:
(i) idoneità della misura rispetto all’obiettivo dichiarato,
(ii) necessità in assenza di alternative meno restrittive e
(iii) proporzionalità in senso stretto. Mastroianni ritiene che la proposta fallisca tutti e tre.
Sul piano dell’idoneità, il parere individua una contraddizione strutturale nell’impianto della proposta: l’obiettivo dichiarato è accelerare la migrazione alla fibra FTTH, ma le misure proposte non agiscono sull’estensione della copertura in fibra (che già esiste nelle CSO areas) bensì sulla migrazione forzata di utenti che già dispongono della possibilità di aderire volontariamente ai servizi in fibra. Se l’obiettivo è aumentare l’adozione della fibra, non è dimostrato che lo switch-off del rame produca questo effetto: gli utenti potrebbero migrare verso altre reti (ad esempio FWA, mobile o satellitare) piuttosto che verso l’FTTH, rendendo la misura inidonea rispetto al fine dichiarato. Lo stesso Regulatory Scrutiny Board aveva segnalato l’assenza di una dimostrazione del nesso causale tra switch-off del rame e maggiore adozione della fibra. Una questione già affrontata in queste pagine.
Sul piano della necessità, la proposta non esamina in modo rigoroso alternative meno invasive: incentivi economici per la migrazione volontaria, campagne di sensibilizzazione, misure di supporto tecnico, politiche che aumentino la disponibilità della fibra nelle aree non ancora coperte. Al contrario, l’impact assessment seleziona la misura più intrusiva pur riconoscendo differenze limitate negli impatti quantitativi tra le opzioni considerate.
Sul piano della proporzionalità in senso stretto, Mastroianni osserva che la giustificazione addotta dalla Commissione, cioè quella di accelerare di qualche anno la migrazione degli utenti rispetto a quanto avverrebbe naturalmente, non regge il confronto con la gravità dell’interferenza nei diritti degli operatori. Come ricorda la sentenza Germania c. Parlamento e Consiglio (C-376/98), l’articolo 114 TFUE non può legittimare interventi che, pur formalmente riconducibili all’armonizzazione del mercato interno, impongano restrizioni non necessarie o eccessive alla libertà economica.
Un aspetto particolarmente rilevante per i consumatori, spesso trascurato nel dibattito pubblico è che la dismissione obbligatoria del rame potrebbe paradossalmente ridurre le possibilità di scelta degli utenti finali, frammentare le offerte convergenti (telefonia fissa e mobile, internet, IPTV), e determinare, in particolare nelle aree dove la copertura in fibra non è ancora completa, una migrazione verso soluzioni sostitutive (FWA, satellite) qualitativamente inferiori all’FTTC. In questo scenario, la misura non aumenterebbe il livello di connettività disponibile, ma ne peggiorerebbe la qualità effettiva per una parte degli utenti, in violazione dell’articolo 38 della Carta che impone un livello elevato di protezione dei consumatori nelle politiche dell’Unione.
Diritti fondamentali, libertà d’impresa e proprietà
Il parere analizza poi la compatibilità della proposta con gli articoli 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali, che tutelano rispettivamente la libertà d’impresa e il diritto di proprietà. Entrambi i diritti sono soggetti a limitazioni, ma soltanto alle condizioni poste dall’articolo 52, paragrafo 1 della Carta: la limitazione deve essere prevista dalla legge, rispettare il contenuto essenziale del diritto, essere necessaria e rispondere effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione, nel rispetto del principio di proporzionalità.
La Commissione stessa riconosce esplicitamente nel testo della proposta che la misura “costituisce una limitazione della libertà d’impresa ai sensi dell’articolo 16 della Carta”, tentando di giustificarla in nome di benefici sociali, economici e ambientali di interesse generale. Mastroianni ritiene questa giustificazione insufficiente per ragioni cumulative: la Commissione non dimostra l’esistenza di un nesso causale diretto tra la persistenza delle reti in rame e un ostacolo all’adozione della fibra; la misura non supera il test di necessità perché alternative meno restrittive non sono state adeguatamente valutate; la limitazione è di portata tale da rischiare di intaccare il contenuto essenziale del diritto, soglia oltre la quale nessuna considerazione di interesse generale può giustificare l’interferenza.
Il confronto con la transizione dall’analogico al digitale terrestre (addotto da alcuni come precedente favorevole) non regge, secondo il parere, perché quella transizione riguardava la riallocazione dello spettro radio, risorsa scarsa per definizione, la cui liberazione era necessaria per consentire l’allocazione di frequenze a nuovi servizi. Le reti in rame, al contrario, non sono risorse scarse né beni pubblici soggetti ad obblighi di allocazione: la loro presenza non esclude né impedisce il parallelo dispiegamento di reti in fibra. La dismissione del rame non libera alcuna risorsa scarsa, ma elimina semplicemente un’infrastruttura privata pienamente funzionante, con conseguente perdita economica per i proprietari, senza alcun beneficio in termini di disponibilità di risorse per terzi.
Sul fronte del diritto di proprietà (articolo 17 della Carta), Mastroianni sottolinea che la proposta impone la dismissione di asset legittimamente acquisiti e produttivi senza prevedere alcun meccanismo di indennizzo. In termini sostanziali, la misura priva gli operatori del godimento economico di quei beni, producendo effetti equivalenti a quelli di un’espropriazione, indipendentemente dalla qualificazione formale adottata dalla proposta. La mancanza di indennizzo è, ad avviso del parere, incompatibile sia con l’articolo 17 della Carta sia con l’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU: non è sufficiente che la misura persegua un obiettivo di interesse generale; occorre anche che il sacrificio imposto al singolo operatore non sia sproporzionato rispetto al vantaggio collettivo perseguito, e che, qualora abbia carattere espropriativo, sia accompagnato da un adeguato indennizzo.
Non discriminazione e reti alternative
L’ultima parte del parere affronta il profilo della discriminazione tra operatori. La proposta impone obblighi di dismissione esclusivamente sulle reti in rame, mentre le reti via cavo (HFC) e quelle FWA, che pure forniscono servizi di connettività a banda larga in concorrenza con le reti in rame e in fibra, non sono soggette ad alcun obbligo analogo. Il risultato è una situazione regolatoria asimmetrica: mentre gli operatori titolari di reti in rame sono costretti a dismettere le proprie infrastrutture, gli operatori di reti alternative possono continuare a operare e potrebbero beneficiare indirettamente della migrazione forzata degli utenti che abbandonano il rame.
Mastroianni osserva che la Commissione non offre una giustificazione obiettiva convincente di questa differenza di trattamento. Il principio di non discriminazione, espressione dei principi generali dell’ordinamento dell’Unione e degli articoli 20 e 21 della Carta, richiede che situazioni comparabili non siano trattate in modo diverso in assenza di una giustificazione oggettiva. Se l’obiettivo della proposta è la migrazione alla fibra FTTH, non è chiaro perché l’onere regolatorio sia imposto esclusivamente sulle infrastrutture in rame, mentre reti che forniscono servizi comparabili (e che dunque potrebbero accogliere gli utenti che abbandonano il rame senza migrare all’FTTH) restano escluse dall’ambito di applicazione della disciplina. Questo non solo solleva dubbi sulla compatibilità con il principio di non discriminazione, ma mette in discussione la stessa coerenza della proposta rispetto ai propri obiettivi dichiarati.
Ricorso alla Corte UE e conseguenze per il DNA
La conclusione del parere è formulata in termini netti: ove la proposta fosse adottata nella sua formulazione attuale o in una sostanzialmente analoga, dovrebbe essere considerata la possibilità di proporre ricorso di annullamento dinanzi alla Corte di giustizia ex articolo 263 TFUE, ovvero di sollecitare i giudici nazionali a rinviare alla Corte una questione di validità ex articolo 267 TFUE.
I motivi di ricorso individuati sono autonomamente sufficienti, ciascuno, a fondare un’azione di annullamento:
(i) la violazione dell’obbligo di motivazione,
(ii) l’errata base giuridica,
(iii) la violazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità,
(iv) la lesione dei diritti fondamentali sanciti dagli articoli 16, 17 e 38 della Carta,
(v) la violazione del principio di non discriminazione.
A che punto è il Digital Networks Act
Dal punto di vista del processo legislativo europeo, il parere arriva in un momento particolarmente delicato. Il DNA è entrato nella fase istruttoria al Parlamento europeo e al Consiglio, e la questione della base giuridica, che formalmente spetta alla Commissione giuridica del Parlamento valutare, è destinata ad assumere un peso crescente nel negoziato interistituzionale. Se il Consiglio o il Parlamento dovessero ritenere fondate le obiezioni di Mastroianni, le disposizioni sullo switch-off potrebbero essere sostanzialmente rielaborate o stralciate dalla proposta, con conseguenze significative sull’impianto complessivo del regolamento.
Il parere non va letto come la semplice presa di posizione di una parte interessata, Connect Europe rappresenta operatori che hanno interesse diretto alla sopravvivenza commerciale delle reti in rame, ma come un’analisi giuridica articolata e documentata, fondata su giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia e su principi del diritto primario dell’Unione che non dipendono dalle preferenze politiche di nessuno. Le obiezioni sollevate sono di natura tecnico-giuridica e, nella misura in cui sono fondate, vincolano il legislatore europeo indipendentemente dalla desiderabilità delle politiche industriali sottostanti.
Rimane aperta la questione politica di fondo: l’accelerazione della transizione dalla rete in rame alla fibra FTTH è certamente un obiettivo legittimo della politica dell’Unione, e nessun operatore del settore lo nega in linea di principio. Il punto controverso non è se la transizione debba avvenire, ma se la Commissione abbia scelto lo strumento giuridico appropriato per governarla, e se le modalità scelte, ovvero una scadenza imperativa con un meccanismo di switch-off obbligatorio, l’assenza di indennizzo e la scarsa attenzione alle alternative meno invasive, rimangano nei limiti che il diritto primario dell’Unione impone anche al legislatore europeo. È precisamente qui che la fragilità giuridica della proposta del DNA si trasforma in un rischio politico di prima grandezza: un testo esposto a un’azione di annullamento dinanzi alla Corte di giustizia, o a rinvii pregiudiziali da parte dei giudici nazionali, non accelera la transizione alla fibra, la sospende. Ma il problema non è solo formale: uno switch-off obbligatorio che non dimostra di aumentare la copertura in fibra, che sposta utenti verso soluzioni qualitativamente inferiori, che elimina infrastrutture funzionanti senza indennizzo e senza un nesso causale verificabile con l’obiettivo dichiarato, non è uno strumento mal formulato è, invece, uno strumento sbagliato nel merito. Insomma, le disposizioni sull’obbligo di switch-off andrebbero eliminate dal DNA per tornare ad un quadro proporzionato che incentivi gli investimenti senza distorcere le dinamiche di mercato.
