Il BEREC, l’organismo che riunisce le autorità nazionali di regolamentazione delle telecomunicazioni, ha da poco reso pubblica la posizione adottata il 2 giugno sugli articoli 53-61 del Digital Networks Act, quelli che disciplinano la migrazione dal rame alla fibra e lo spegnimento delle vecchie reti in rame.
Il documento usa il linguaggio prudente delle istituzioni, ma la sostanza è netta: l’obbligo di switch-off del rame disegnato dalla Commissione è sproporzionato, rischia di rallentare la transizione invece di accelerarla e, nella sua fase finale, può lasciare interi territori senza alcuna rete fissa.
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Switch-off del rame e DNA: il meccanismo contestato dal BEREC
Per capire la portata dei rilievi conviene partire dal meccanismo. Il DNA prevede che negli Stati membri dove al 30 giugno 2029 le reti in rame saranno ancora in servizio lo switch-off proceda in due fasi. Fino al 31 dicembre 2035 gli Stati membri ordinano lo spegnimento area per area, ma solo dove sono soddisfatte due condizioni di sostenibilità: una copertura in fibra di almeno il 95 per cento degli edifici e la disponibilità di offerte al dettaglio economicamente accessibili.
Dal 2035 la logica si rovescia: il rame si spegne ovunque, anche dove quelle condizioni mancano, con completamento entro il 2039. È su questo automatismo finale che i rilievi del BEREC pesano di più.
Il BEREC dà atto alla Commissione di aver accolto alcune indicazioni del suo rapporto 2025 sulla gestione dello switch-off, a cominciare dal rinvio della scadenza per il completamento: dal 2030 ipotizzato nel Libro bianco sulle infrastrutture digitali alla fine del 2039, perché i dati raccolti dai regolatori mostravano che il 2030 sarebbe stato molto difficile da rispettare. Il rinvio però non supera l’obiezione di fondo, già formulata allora e ora ribadita: una data uniforme per tutta l’Europa potrebbe non essere lo strumento più appropriato, perché le situazioni nazionali sono troppo diverse tra loro. I dati lo confermano.
Le date europee dello switch-off del rame
Lo spegnimento del rame è già iniziato in sedici Paesi europei.
Liechtenstein, Norvegia e Spagna lo hanno completato entro il 2025, Malta e Svezia dovrebbero concluderlo entro il 2026, e altri cinque, Cipro, Danimarca, Francia, Lussemburgo e Portogallo, entro il 2030. Secondo proiezioni realistiche, la maggioranza dei Paesi europei avrà un piano di spegnimento del rame avviato entro il 2030, in alcuni casi già in fase finale. La conclusione del BEREC è esplicita: nella maggior parte dei Paesi gli obiettivi del DNA sono raggiungibili entro i tempi previsti senza alcun nuovo intervento legislativo.
Costringere chi è già avanti a rimappare il proprio processo sulle nuove regole farebbe lievitare i costi amministrativi, in evidente sproporzione con l’obiettivo dichiarato della semplificazione, e potrebbe perfino rallentare o fermare i piani in corso mentre gli operatori si adattano al nuovo quadro.
Da qui la prima proposta di modifica: esentare dalle nuove norme gli Stati membri dove la quota di rame residuo è trascurabile, indicativamente sotto il 3 per cento delle connessioni fisse attive, e quelli che hanno già un piano nazionale con obiettivi e tempi compatibili con il regolamento.
Rame negli edifici, fibra FTTB e concorrenza
Il secondo rilievo riguarda il perimetro fisico dell’obbligo. La proposta del DNA include nello spegnimento anche il cablaggio in rame interno agli edifici, quello che nelle reti FTTB collega la fibra arrivata alla base del palazzo con i singoli appartamenti. Qui il BEREC segnala un corto circuito: la soglia del 95 per cento conta gli edifici “raggiunti” dalla fibra, non quelli effettivamente connessi, e considera raggiunto anche un edificio dove la fibra si ferma al piano strada, purché la fibra possa arrivare all’interno dell’appartamento entro “quattro settimane”.
Le “quattro settimane” però misurano solo il tempo tecnico di posa in condizioni normali, non i lavori condominiali, le autorizzazioni amministrative e la natura sequenziale dei cantieri quando un’intera area migra tutta insieme: il risultato concreto sarebbe di spegnere il rame prima che la fibra possa davvero raggiungere tutte le case. C’è poi un problema di concorrenza: in Paesi come Lettonia e Lituania le infrastrutture FTTB appartengono a operatori alternativi, e includere il cablaggio interno nello switch-off altererebbe le condizioni competitive esistenti, con possibili aumenti dei prezzi al dettaglio a danno degli utenti.
Senza contare che le regole europee vigenti incentivano gli investimenti nelle reti VHCN, le reti ad altissima capacità che per definizione comprendono l’FTTB: cambiare improvvisamente obiettivo, da FTTB a FTTH, significherebbe penalizzare chi ha investito seguendo le regole. La proposta del BEREC è limitare l’obbligo di spegnimento alla rete fino al ROE, il ripartitore ottico collocato alla base dell’edificio, senza tenere conto dunque del tipo di cablaggio interno.
Switch-off del rame e incentivi rovesciati alla fibra
Il terzo rilievo investe l’assunto su cui l’intera proposta si regge: l’idea che lo spegnimento imposto per legge funzioni da incentivo alla posa della fibra e alla migrazione degli utenti. È una tesi controversa perfino in ambito accademico, come è emerso nel workshop organizzato a Bruxelles nel marzo scorso con la Commissione e gli stakeholder, e l’esperienza europea racconta la sequenza opposta: lo switch-off è sempre avvenuto dopo che la copertura FTTH si era diffusa nell’area interessata, mai prima. Invertire l’ordine, spegnere per costringere a costruire, rischia di aggravare le strozzature già esistenti nelle capacità di costruzione, nelle opere civili e nella pianificazione, con un aumento dei costi che colpirebbe proprio le dinamiche di mercato che finora hanno fatto avanzare la transizione.
Gli effetti perversi per operatori e utenti
Gli effetti perversi elencati dal BEREC sono concreti. Un operatore che sta investendo in fibra in un’area potrebbe concludere che non conviene allacciare le ultime abitazioni, le più costose: basta aspettare lo spegnimento incondizionato e la rete concorrente in rame sparirà comunque. Gli operatori via cavo o wireless, che non posano fibra, avrebbero l’incentivo opposto a quello desiderato: attendere che il rame venga dismesso e raccogliere gli utenti costretti a migrare sulle proprie reti, senza investire nulla.
Il documento cita il caso delle reti via cavo DOCSIS con forte penetrazione in alcune aree urbane dense, dove non si registra alcun interesse ad accelerare la transizione dal coassiale alla fibra: una distorsione competitiva senza alcun effetto positivo sull’adozione della fibra, che certamente non era l’intenzione della proposta. Nelle aree dove la fibra non arriverà, una parte significativa del territorio interessato perderebbe l’unica rete fissa disponibile, sostituita da soluzioni wireless come FWA o satellite, con un peggioramento della qualità e prezzi più alti rispetto alla connettività fissa, comprese le attuali soluzioni miste in fibra e rame.
Anche dove la fibra c’è, la riduzione della concorrenza e l’assenza di condizioni di accessibilità economica nella seconda fase rischiano di tradursi in prezzi più alti per gli utenti. E c’è un rischio che la proposta ignora del tutto: le richieste di indennizzo da parte dei proprietari delle reti in rame costretti a spegnerle.
Il DNA e le deroghe sullo switch-off del rame
La conclusione dei regolatori non lascia margini interpretativi: lo switch-off obbligatorio, così come definito dal DNA, è sproporzionato. La correzione proposta consiste nel consentire agli Stati membri di non imporre lo switch-off nelle aree dove la copertura in fibra resta sotto il 95 per cento o dove la posa non è economicamente sostenibile e manca un’alternativa adeguata ai servizi su rame.
È una modifica chirurgica che però svuota la seconda fase della sua caratteristica essenziale: se lo spegnimento incondizionato torna a essere condizionato alla copertura, l’automatismo del 2035 cessa di esistere. Il che equivale ad ammettere che quell’automatismo non sta in piedi.
Analisi di mercato, proroghe e tempi fino al 2042
C’è poi il capitolo dei tempi e delle procedure. L’articolo 73 del DNA impone un’analisi di mercato prima di qualsiasi spegnimento che interessi la maggior parte del territorio nazionale, un esercizio che deve valutare la concorrenza nello scenario ipotetico in cui lo switch-off sia già avvenuto. Il testo però non chiarisce quale impatto quell’analisi debba avere sulla decisione, né le riserva spazio nel calendario. Il BEREC è netto: se l’analisi non incide su nulla, tanto vale eliminarla; se invece serve, come i regolatori ritengono, a predisporre salvaguardie proporzionate e rimedi di accesso dove necessari, allora i tempi vanno messi in conto.
Da qui due proposte: portare da uno a due anni l’intervallo tra la decisione dello Stato membro e l’avvio dello spegnimento, per fare spazio all’analisi di mercato, e consentire di estendere da tre a cinque anni il termine per completarlo quando l’autorità nazionale valuti che i nuovi rimedi richiedono tempo aggiuntivo per essere attuati.
Sommando le proroghe, il completamento effettivo potrebbe scivolare fino al 2042.
Tutto questo dentro un regolamento presentato sotto la bandiera della semplificazione, mentre il BEREC stesso descrive il processo come estremamente complesso e iterativo: valutazioni delle aree con raccolte dati ad hoc, piani di transizione alla fibra ed esame della Commissione, mandati formali degli Stati membri, imposizione e monitoraggio dei rimedi, piani degli operatori ed emendamenti delle autorità, vigilanza, enforcement, comunicazione agli utenti. Sul punto i regolatori firmano un’ammissione rara nei documenti istituzionali: a questo stadio non hanno ulteriori proposte concrete per ridurre la complessità e i costi amministrativi del processo, e si limitano a offrire la propria disponibilità a lavorarci.
Tutele e comunicazioni per gli utenti finali
L’ultimo capitolo riguarda gli utenti finali. Le misure di trasparenza previste dal DNA si rivolgono soltanto agli Stati membri, mentre l’esperienza raccolta dal BEREC mostra che le campagne informative funzionano quando coinvolgono in modo coordinato autorità di regolamentazione, autorità pubbliche, fornitori e operatori. Soprattutto, la proposta lascia un vuoto normativo: gli obblighi dell’articolo 60 riguardano gli operatori di rete, ma il rapporto diretto con il cliente ce l’ha il fornitore al dettaglio, e non è chiaro se Stati membri e autorità nazionali abbiano il potere di imporre a quest’ultimo misure di protezione prima, durante e dopo lo spegnimento.
Per gli utenti vulnerabili o con esigenze specifiche, e per i servizi critici che ancora viaggiano su rame, la differenza non è teorica. Il BEREC chiede di colmare il vuoto con obblighi espliciti di informazione tempestiva, continuità del servizio e migrazione effettiva verso alternative funzionalmente equivalenti, in capo sia agli operatori sia ai fornitori al dettaglio, o in alternativa di attribuire agli Stati membri il potere di introdurli.
Perché lo switch-off obbligatorio del rame resta sproporzionato
Messi in fila, i sei rilievi compongono qualcosa di più di una richiesta di aggiustamenti tecnici. Un obbligo che per non fare danni ha bisogno di esenzioni per i Paesi già avanti, esclusioni per il cablaggio interno agli edifici, deroghe per le aree non coperte, proroghe per le analisi di mercato e nuove tutele per gli utenti è un obbligo concepito male. La critica regolatoria si aggiunge del resto a quella giuridica: il parere del professor Roberto Mastroianni, già giudice e presidente di sezione del Tribunale dell’Unione europea dal 2019 al 2025, ha individuato sei profili di incompatibilità dello switch-off obbligatorio con il diritto primario dell’Unione. Ora anche i regolatori che dovrebbero attuarlo spiegano che lo spegnimento del rame è stato disegnato in modo sproporzionato e, soprattutto, poggia su un nesso causale rovesciato rispetto all’esperienza europea generando incentivi contrari ai suoi stessi obiettivi.
La conclusione coerente non sarebbe correggere l’obbligo, bensì eliminarlo: la transizione alla fibra sta avvenendo dove esistono le condizioni di mercato e di copertura, e dove non esistono non sarà un calendario imposto da Bruxelles a crearle. Il legislatore europeo farebbe bene a prenderne atto prima che il negoziato trasformi una cattiva idea in diritto vigente.
