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Direttore responsabile Alessandro Longo

La riflessione

Acquisti pubblici, chi vuole innovare è abbandonato a sé stesso

di Paola Conio, Osservatorio Agenda Digitale Politecnico di Milano

18 Set 2017

18 settembre 2017

Il public procurement assomiglia in modo preoccupante a una di quelle ricette di pasticceria che sulla carta appaiono relativamente facili da preparare ma che, per quanto ci si sforzi di seguire scrupolosamente, non riescono mai a produrre il risultato atteso

Sono tanti i cambiamenti introdotti, a livello nazionale ed europeo, nel settore del procurement che però tardano a produrre effetti positivi per via di una serie di difficoltà pratiche.

Come ben rappresentato anche nell’articolo di Luca GastaldiTutti i nodi che bloccano l’innovazione”, sulla carta si sono fatti notevoli passi avanti sulla strada del cambiamento.

Le nuove direttive europee hanno introdotto – proprio con l’obiettivo di creare le condizioni che consentissero di favorire lo sviluppo dell’innovazione e la crescita qualitativa del sistema nel suo complesso – nuove procedure maggiormente flessibili e interattive, quali i partenariati per l’innovazione, il nuovo dialogo competitivo e la procedura competitiva con negoziazione che ben si adattano agli affidamenti complessi e tecnologicamente avanzati.

Contestualmente, le nuove direttive europee hanno anche modificato profondamente l’approccio ai criteri di aggiudicazione delle commesse pubbliche, privilegiando l’attenzione agli aspetti qualitativi, da promuoversi anche attraverso la possibilità di vietare per legge il ricorso al criterio del solo prezzo più basso per tutti o per alcuni appalti pubblici.

Il nuovo codice dei contratti pubblici, approvato con D.Lgs. 50/2016 e corretto con D.lgs. 56/2017, oltre a recepire le innovazioni introdotte a livello europeo, ha puntato alla qualificazione delle stazioni appaltanti, alla digitalizzazione delle procedure anche per favorirne la semplificazione e dunque la rapidità, ha reso ancora più estrema la preferenza manifestata dal legislatore europeo per i criteri di aggiudicazione in grado di privilegiare gli aspetti qualitativi delle prestazioni, attraverso la previsione – introdotta dal decreto correttivo – di un limite massimo da applicare all’elemento economico nel caso di aggiudicazione basata sul miglior rapporto qualità prezzo, ha istituito un’apposita Cabina di Regia con il compito di monitorare l’andamento della riforma e relazionare sulle difficoltà incontrate dalle stazioni appaltanti, esaminando, altresì, le proposte di modifica normativa così da garantire omogeneità e certezza giuridica,  e ha fatto molto altro ancora.

Gli ingredienti, dunque, sembrerebbero essere quasi tutti disponibili e pronti per essere utilizzati.

Tuttavia la materia del public procurement e, in particolare, il tema del recupero di efficienza ed efficacia delle procedure di approvvigionamento pubblico assomiglia in modo preoccupante ad una di quelle ricette di pasticceria che sulla carta appaiono relativamente facili da preparare ma che, per quanto ci si sforzi di seguire scrupolosamente, non riescono mai a produrre il risultato atteso.

Probabilmente, come nelle ricette di pasticceria, ancorché materie prime di qualità e attrezzi idonei costituiscano uno dei presupposti per facilitare la riuscita dell’esperimento, gli ingredienti non sono tutto e neppure gli strumenti a disposizione, da soli, sono sufficiente garanzia di successo.

Appare sicuramente banale – come a volte, purtroppo, lo è la verità – ma il fattore umano continua a rappresentare l’elemento cruciale, in grado di condizionare in modo determinante l’esito di un processo; e per fattore umano, in questo caso, non mi riferisco solo ai funzionari delle stazioni appaltanti, ma più in generale a tutti i soggetti coinvolti nel complesso sistema degli affidamenti pubblici, compresi voi e me, per i ruoli che ognuno di noi (come componente di un’autorità di vigilanza, come imprenditore, come avvocato, come giudice, come amministratore, come politico e così via) gioca in questo ambito.

Una riforma richiede comunque la disponibilità al cambiamento, la capacità di superare le lacune, le imprecisioni e le imperfezioni che necessariamente sono connaturate alla novità,  la collaborazione leale in vista di un obiettivo comune, una forte motivazione all’ottenimento del risultato e, soprattutto, richiede condivisione, scambio di esperienze e di buone pratiche.

La condivisione non è importante solo perché consente la diffusione della cultura e della conoscenza, ma anche e soprattutto perché aiuta i soggetti che sono chiamati a dare attuazione concreta al cambiamento a non sentirsi isolati, li supporta nel non cedere alla burocrazia “difensiva”, che si fa scudo delle molte (ed assolutamente innegabili) incompletezze, inadeguatezze e carenze della normativa e dei provvedimenti di attuazione, per restare immobile, ancorata alla “zona di conforto” che, per quanto inefficiente, è comunque quella meglio conosciuta.

Credo che sia troppo facile (ancorché, certamente, comprensibile e corretto) concentrarsi unicamente sul mancato completamento della riforma, sulle norme intrinsecamente contraddittorie o sistematicamente incoerenti in essa contenute, per concludere che la strada del cambiamento non possa essere ancora utilmente intrapresa.

Di contro non si può sperare che il peso del cambiamento sia sostenuto unicamente da pochi “eroi” che, buttino il cuore oltre l’ostacolo e si assumano a proprio rischio e pericolo la responsabilità di aprire la strada per quelli che (forse) li seguiranno, se non vi un sostegno ampio da parte di tutte le componenti del sistema e un riconoscimento condiviso della bontà dell’obiettivo finale.

Credo che nel nostro Paese questo supporto e questo riconoscimento manchino quasi totalmente.

Ad esempio, le nuove procedure disegnate per valorizzare l’interazione della stazione appaltante con gli operatori economici al fine di promuovere l’innovazione e l’applicazione del rapporto qualità prezzo come criterio preferenziale di valutazione delle offerte al fine di privilegiare la qualità delle prestazioni sono inscindibilmente connessi all’esercizio della discrezionalità amministrativa e della discrezionalità tecnica.

Non è possibile esperire una procedura di dialogo competitivo senza esercizio di discrezionalità. E’ molto difficile valutare la qualità di una prestazione senza esercitare discrezionalità.

Tuttavia, se i giudici, le autorità di vigilanza, le stesse amministrazioni mostrano di ritenere l’esercizio della discrezionalità pericoloso e sospetto, in quanto sottrae le procedure di affidamento al rigido automatismo e dunque le rende maggiormente vulnerabili alla corruzione e all’illegittimità, è del tutto utopico ipotizzare che queste procedure potranno trovare diffusione.

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