La crisi pandemica ha evidenziato la debolezza del Servizio Sanitario Nazionale nella prevenzione e nell’intervento precoce, mettendo in luce le carenze della rete delle cure primarie e territoriali — medici di famiglia, continuità assistenziale, assistenza domiciliare e presìdi di comunità — che dovrebbe costituire il primo punto di accesso al sistema e il perno della presa in carico integrata dei bisogni socio-sanitari di individui e famiglie (Toth 2014).
In Lombardia queste criticità sono emerse con particolare evidenza: dagli anni ’90 la Regione ha perseguito e consolidato più di altre un modello di welfare e di sanità (Gori 2005) basato sull’accreditamento di un alto numero di operatori privati, coerente con un impianto di quasi-mercato, e su un forte investimento in strutture ospedaliere, spesso di eccellenza, a fronte di un minore investimento nei servizi territoriali e nei percorsi di presa in carico continuativa (Bifulco et al. 2024). Alla vigilia della pandemia la medicina territoriale lombarda risultava dunque sottodimensionata.
Nei mesi dell’emergenza da Covid-19, tale modello ha mostrato un’alta vulnerabilità (Vicarelli e Giarelli 2022), specialmente per lo scarso ricorso alle cure domiciliari per i pazienti meno gravi e la debole integrazione fra sanitario, sociale e sociosanitario.
Indice degli argomenti
La riforma delle cure primarie tra PNRR, DM 77 e nuovi presìdi
Per affrontare tali criticità, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza ha dedicato la Missione 6 – Salute al rafforzamento della rete delle cure primarie, con l’obiettivo di ridurre la frammentazione, migliorare la presa in carico delle cronicità, potenziare l’assistenza domiciliare e promuovere l’integrazione tra sanitario e sociale.
Questa impostazione è stata recepita dal Decreto Ministeriale 77/2022 attraverso lo sviluppo di una rete di servizi territoriali articolata in tre presìdi di prossimità — Case della Comunità, Centrali Operative Territoriali e Ospedali di Comunità — all’interno della quale le Case della Comunità assumono un ruolo strategico nel sostenere la comunità di riferimento e nel coinvolgere i cittadini nella definizione dei bisogni e delle risposte.
L’approccio è fondato su una forte integrazione tra servizi sanitari e sociali e su una visione olistica della salute, che affianca agli aspetti clinici i determinanti sociali, i contesti di vita e i fattori ambientali nella definizione dei percorsi di cura rivolti a individui e comunità (Turri 2025).
L’infrastruttura digitale territoriale come leva di governo e integrazione
In questo contesto, lo sviluppo di un’infrastruttura digitale territoriale non rappresenta un semplice supporto tecnico, ma una leva strategica per l’attuazione della riforma delle cure primarie. Tale infrastruttura dovrebbe consentire la raccolta di dati sanitari e sociali in forma strutturata e interoperabile, offrire una lettura coerente dei bisogni dei territori e tradurli in informazioni utili alla programmazione e al coordinamento degli interventi sanitari e sociali.
Questa funzione può essere rafforzata anche attraverso una regia digitale a supporto della telemedicina e del telemonitoraggio domiciliare. La disponibilità di dati accessibili e comprensibili costituirebbe inoltre una condizione necessaria per il coinvolgimento di cittadini e comunità nei percorsi di cura e nella costruzione del benessere collettivo.
Sistema SGDT in Lombardia: finalità, attori e architettura del progetto
Per sostenere gli obiettivi della riforma delle cure primarie, Regione Lombardia ha avviato la realizzazione del Sistema di Gestione Digitale del Territorio (SGDT) tramite la propria azienda funzionale ARIA S.p.A., finanziata con 10 milioni di euro distribuiti su cinque esercizi. Definita dalla normativa regionale come un’infrastruttura digitale, SGDT è finalizzata a superare la frammentazione dei servizi territoriali e a creare un ambiente unico in grado di integrare processi, dati sanitari e informazioni socio-assistenziali.
L’impostazione originaria di SGDT è stata sviluppata secondo una logica greenfield, senza ricorrere a modelli informativi predefiniti e definendo i processi a partire da un confronto iniziale con diversi attori della rete territoriale. A questa fase hanno partecipato rappresentanti delle direzioni sociosanitarie, alcune direzioni generali delle Aziende Socio-Sanitarie Territoriali (ASST) e le Agenzie di Tutela della Salute (ATS), nonché la società di consulenza KPMG, con il contributo di esperti dell’Università Bocconi–Cergas e del Politecnico di Milano.
Il coinvolgimento delle figure operative dei servizi territoriali è stato invece più limitato e ha riguardato un numero ristretto di professionalità partecipanti su base volontaria. Pur adottando un approccio greenfield, SGDT non è stata progettata interamente da zero, poiché la sua architettura tecnologica è stata adattata e ampliata a partire dall’infrastruttura già utilizzata per la presa in carico dei pazienti cronici, al fine di garantire una più rapida implementazione in coerenza con gli obiettivi della riforma.
Il modello progettuale ha perseguito tre obiettivi: definire un workflow comune per l’accesso, la valutazione e la presa in carico; assicurare un governo unitario di servizi territoriali eterogenei; costruire un patrimonio informativo standardizzato a supporto della programmazione regionale e, in prospettiva, anche locale. In questo quadro, SGDT è configurata come piattaforma unica di un sistema complesso che coinvolge circa 10 milioni di cittadini e centinaia di erogatori pubblici e privati, inclusi gli enti accreditati dell’assistenza domiciliare.
Pensata per rendere operativi gli standard della riforma, SGDT costituisce il supporto digitale per garantire continuità assistenziale, interoperabilità e tracciabilità uniforme dei processi sull’intero territorio regionale.
SGDT 1.0: la digitalizzazione dell’ADI come primo test regionale
La versione 1.0 di SGDT è stata introdotta in Lombardia nella prima metà del 2024 e ha rappresentato il primo tentativo di applicare su scala regionale il modello digitale previsto dalla riforma delle cure primarie. In questa fase iniziale, la piattaforma è stata sviluppata con una finalità specifica: la digitalizzazione uniforme dell’Assistenza Domiciliare Integrata (ADI), ambito oggetto di un recente e profondo riordino organizzativo e tecnologico regionale.
Tale scelta rispondeva all’elevata eterogeneità dell’ADI, servizio erogato da una pluralità di attori — enti privati accreditati, ASST e cooperative — caratterizzato dall’uso di sistemi informativi differenti, procedure non uniformi e criteri di valutazione multidimensionale non sempre allineati.
SGDT 1.0 è stata progettata per rispondere a tale frammentazione, offrendo un workflow unico per la valutazione del bisogno, la presa in carico e la pianificazione degli interventi. È stata rilasciata simultaneamente in tutte le ASST lombarde, con l’obbligo di utilizzo per la registrazione delle valutazioni, del triage ADI e delle attivazioni. Tale percorso ha però incontrato da subito alcune difficoltà.
Sistemi locali paralleli e duplicazione delle attività
Il primo grande ostacolo operativo è stato rappresentato dalla coesistenza tra SGDT e i sistemi informativi preesistenti, adottati nel tempo da molte ASST per la gestione delle dimissioni protette, delle valutazioni domiciliari e della presa in carico dei pazienti fragili. Poiché tali sistemi, radicati nelle pratiche quotidiane, restavano indispensabili per alcune funzioni non ancora disponibili in SGDT, gli operatori hanno continuato a utilizzare piattaforme parallele, con conseguente duplicazione delle attività e aumento dei carichi amministrativi.
Per affrontare questa criticità, ARIA ha avviato un lavoro sistematico di mappatura dei sistemi locali, finalizzato a individuare le funzioni da integrare progressivamente in SGDT e quelle destinate a essere dismesse.
Privati accreditati e quadro informativo incompleto
Un’ulteriore criticità di SGDT 1.0 è derivata dall’assenza, nella fase iniziale, dei dati dei soggetti privati accreditati. Poiché l’Assistenza Domiciliare Integrata è in larga parte erogata da enti privati, la mancata integrazione dei relativi flussi informativi rendeva incompleta la fotografia regionale della presa in carico domiciliare, limitando la capacità delle ASST di monitorare l’andamento delle cure.
Inoltre, impediva alla Regione di disporre di un quadro unitario, in particolare nei territori in cui la componente privata superava metà dell’erogazione.
Informazioni sociali, accessi e formazione disomogenea
Oltre a queste difficoltà, SGDT 1.0 presentava ulteriori criticità operative. La raccolta delle informazioni sociali risultava fortemente limitata, poiché la piattaforma consentiva di registrare solo la componente strutturata delle valutazioni, lasciando fuori dal sistema gran parte delle informazioni relative ai contesti familiari, economici e abitativi, spesso affidate a note testuali o a canali informali non interoperabili.
Anche il coinvolgimento di alcuni attori chiave era parziale: l’accesso degli assistenti sociali risultava ristretto e l’utilizzo da parte dei medici di medicina generale rimaneva basso, con il ricorso a strumenti e procedure parallele. Questa eterogeneità di usi e competenze contribuiva a mantenere elevata la frammentazione e a rendere complessa l’adozione uniforme del modello regionale.
Il percorso di formazione degli operatori è risultato problematico: i materiali formativi erano prodotti da ARIA, ma la loro diffusione era lasciata alle ASST, producendo frammentazione nel processo e incertezze da parte di molti operatori nell’utilizzo quotidiano degli strumenti.
Restituzione dei dati ancora limitata
A ciò si aggiungeva la limitata restituzione dei dati raccolti tramite SGDT 1.0 agli enti territoriali coinvolti nella programmazione sociosanitaria — ASST, distretti e Comuni —, che avveniva solo in modo puntuale e su richiesta. Né tali informazioni venivano rese disponibili ai cittadini in forma di dati aperti, riducendo le potenzialità di accountability e di partecipazione informata.
I risultati di SGDT 1.0: standardizzazione e rafforzamento della governance
Nonostante le difficoltà emerse, SGDT 1.0 ha prodotto alcuni risultati significativi, soprattutto in termini di consolidamento della governance regionale dei servizi territoriali. L’introduzione di valutazioni standardizzate ha consentito per la prima volta di raccogliere in modo omogeneo i dati relativi all’ADI, rendendo comparabili informazioni fino ad allora frammentate tra territori e attori diversi.
La digitalizzazione del workflow e l’accentramento dei flussi in un unico sistema hanno migliorato la tracciabilità dei percorsi assistenziali, permettendo di ricostruire un patrimonio informativo precedentemente disperso e di osservare in modo più sistematico l’attività delle équipe domiciliari, l’applicazione degli standard e le differenze operative tra ASST.
Le prime funzionalità di restituzione dei dati alle direzioni sanitarie hanno inoltre reso possibile una lettura più strutturata dei carichi di lavoro, dei tempi di presa in carico e delle eterogeneità organizzative, offrendo basi più solide per i successivi aggiustamenti programmatori. Pur mantenendo un carattere ancora sperimentale, SGDT 1.0 ha quindi rappresentato un primo passo rilevante verso un modello di governo più uniforme.
Dalla riorganizzazione delle COT a SGDT 2.0: cosa cambia
Nel 2024 Regione Lombardia ha avviato una revisione complessiva del modello organizzativo delle Centrali Operative Territoriali (COT), riconosciute dal quadro nazionale come nodo di coordinamento distrettuale per la gestione delle transizioni assistenziali, il raccordo tra ospedale e territorio e l’attivazione dei servizi domiciliari.
Con la delibera regionale XII/4560 del 2025, è stato definito un nuovo assetto che prevede, per ciascuna ASST, una COT “trasversale” con funzioni di coordinamento e smistamento delle richieste provenienti dai diversi punti di accesso, affiancata da più COT “verticali” con competenze specialistiche o distrettuali. Una successiva delibera ha infine chiarito gli obiettivi della nuova versione della piattaforma regionale SGDT, chiamata a supportare in modo uniforme il funzionamento della rete delle COT e a garantire una gestione coordinata delle transizioni assistenziali a livello regionale.
SGDT 2.0 è stata riprogettata come infrastruttura digitale unica a supporto dell’intero percorso di continuità assistenziale, superando la focalizzazione iniziale sull’ADI e includendo i flussi provenienti da ospedali, Case della Comunità, medici di medicina generale e infermieri di famiglia. Il sistema è stato rilasciato simultaneamente in tutta la regione il 17 novembre 2025.
Un workflow centrato sulla COT trasversale e sulla presa in carico tracciabile
La nuova versione introduce un workflow riorganizzato: ogni richiesta proveniente da reparti ospedalieri, servizi territoriali o professionisti di prossimità viene registrata nella COT trasversale, che ne cura la valutazione e l’instradamento verso la COT verticale competente. Questo consente l’attivazione tracciabile dei servizi domiciliari, dei percorsi distrettuali e degli interventi di continuità assistenziale.
Inoltre, offre una visione unitaria dei passaggi tra i diversi setting di cura, con l’obiettivo di ridurre discontinuità e frizioni operative nelle transizioni.
Nuovi utilizzatori, formazione più strutturata e vincoli per alcuni accreditati
Il perimetro degli utilizzatori è stato ampliato includendo operatori ospedalieri, specialisti, équipe territoriali e personale delle COT. Il rilascio della versione 2.0 è stato accompagnato da una formazione più strutturata rispetto alla fase precedente, basata su webinar differenziati per profilo professionale e su una piattaforma FAD con moduli video e materiali operativi, finalizzata a favorire un’adozione omogenea della piattaforma e a supportare le nuove funzioni introdotte.
In SGDT 2.0 il problema dei dati dei soggetti privati accreditati viene affrontato rendendo l’utilizzo della piattaforma un requisito per l’accreditamento e l’erogazione dei servizi, così che anche i privati siano tenuti a registrare le attività svolte e i relativi dati. Ciò non vale ancora per tutte le prestazioni erogate da enti accreditati, ma solo per alcune, tra cui i servizi di cure domiciliari e le dimissioni protette che passano per le COT.
Le criticità che restano: rendicontazione economica e distanza dalle pratiche
Permangono alcune criticità strutturali nella diffusione e nell’uso di SGDT. In particolare, il sistema non consente ancora la rendicontazione economica delle attività erogate dagli enti privati accreditati. Allo stato attuale, infatti, non è previsto il flusso dei dati di natura economica da tali soggetti.
Inoltre, l’impossibilità di esportare i dati relativi alle prestazioni erogate non consente agli enti di disporre di uno storico delle attività, necessario per calcolare gli importi da richiedere a Regione Lombardia in sede di rimborso.
La progettazione di SGDT 2.0 appare dunque guidata dall’esigenza di rendere operativa la nuova rete delle COT, assicurare un coordinamento uniforme della continuità assistenziale a livello regionale e costruire una base informativa comune fondata su dati standardizzati e interoperabili. Resta tuttavia aperta la distanza tra il rafforzamento dell’infrastruttura informativa e il supporto alle pratiche operative quotidiane degli attori territoriali.
Prima del lancio della nuova versione non sono stati attivati canali strutturati di confronto con gli operatori territoriali e alcune criticità già emerse in SGDT 1.0 — tra cui la coesistenza con i sistemi informativi locali, i limiti nell’integrazione delle informazioni sociali e le difficoltà di adozione da parte dei medici di medicina generale — risultano tuttora in fase di risoluzione, segnalando nel complesso un’impostazione della piattaforma orientata soprattutto al governo e al monitoraggio del sistema, più che al sostegno diretto dei servizi territoriali.
Scenari futuri e questioni aperte per l’evoluzione di SGDT
Il percorso di sviluppo di SGDT evidenzia come la costruzione di un’infrastruttura digitale territoriale sia un processo progressivo, destinato a consolidarsi nel tempo attraverso interventi incrementali. Alla luce delle esperienze maturate con le prime due versioni della piattaforma, emergono alcune aree di miglioramento rilevanti per rafforzare la capacità del sistema digitale regionale di sostenere gli obiettivi della riforma delle cure primarie.
Una prima priorità riguarda il completamento dell’interoperabilità tra SGDT e i sistemi informativi già in uso nelle ASST, poiché la coesistenza di applicativi paralleli continua a generare duplicazioni e frammentazione, incidendo sulla fluidità dei percorsi di presa in carico.
In questa prospettiva, appare altrettanto rilevante sviluppare il collegamento tra SGDT e i sistemi informativi dei Comuni e degli Ambiti territoriali sociali, nonché con quelli sociosanitari delle ASST, che gestiscono la maggior parte dei servizi territoriali e dispongono di informazioni cruciali sulle condizioni sociali, abitative e ambientali dei cittadini, indispensabili per costruire risposte personalizzate e coerenti con i bisogni espressi.
Un ulteriore ambito di evoluzione riguarda la futura integrazione con il Fascicolo Sanitario Elettronico 2.0, attualmente non operativo: la sua connessione con SGDT consentirebbe di superare il limite dei soli dati regionali, includendo anche informazioni cliniche ed esami effettuati fuori Lombardia e ampliando così la completezza del quadro informativo.
Accanto agli aspetti tecnologici, emerge la necessità di un accompagnamento organizzativo strutturato nei territori, poiché l’introduzione di nuove funzioni digitali incide su pratiche, ruoli e responsabilità e richiede un supporto continuo agli operatori. In questo senso, lo sviluppo della piattaforma dovrebbe essere affiancato da percorsi stabili di accompagnamento, comprensivi di momenti di confronto, strumenti di facilitazione e modalità di formazione ricorrenti, capaci di sostenere un’adozione uniforme del sistema e di ridurre progressivamente il ricorso agli applicativi locali ancora in uso.
Resta inoltre aperta la questione della restituzione dei dati ai territori: attualmente le informazioni raccolte da SGDT sono condivise in modo limitato e prevalentemente su richiesta, mentre la definizione di strumenti stabili, periodici e facilmente fruibili da parte di ASST, distretti e Comuni rappresenterebbe un passaggio chiave per rafforzare le capacità programmatorie locali.
Infine, la pubblicazione dei dati sanitari e sociali in formato aperto potrebbe favorire una partecipazione più attiva dei cittadini e della società civile alle attività di programmazione, co-progettazione, co-produzione, co-erogazione e co-valutazione, come previsto dalle linee guida Agenas sulla partecipazione nelle Case della Comunità1, contribuendo allo sviluppo di una governance territoriale più integrata e aperta.
Bibliografia
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Vicarelli, G., & Giarelli, G. (2022). Tackling the Covid-19 pandemic. The Italian national health service in a comparative perspective, Rassegna Italiana di Sociologia, 63(3), 555-584.
Questo articolo presenta alcuni dei risultati preliminari della linea di ricerca “Welfare e salute di comunità”, sviluppata nell’ambito del progetto di eccellenza “Open Government Data. Conoscere la società attraverso i dati della pubblica amministrazione” del Dipartimento di Sociologia e Ricerca Sociale dell’Università di Milano-Bicocca, coordinato da Emanuele Polizzi come responsabile scientifico. La ricerca analizza le modalità con cui oggi si costruiscono e si governano i servizi di comunità nel campo del welfare e della salute, con un’attenzione specifica ai processi di digitalizzazione dei dati sociali e sanitari e al ruolo di questa infrastruttura nell’attuazione della riforma delle cure primarie avviata nel 2022. Questo breve saggio ricostruisce, sulla base dell’analisi normativa e di interviste raccolte sul campo, l’evoluzione di SGDT, dalla progettazione iniziale all’implementazione della versione 1.0 e allo sviluppo della versione 2.0, analizzandone logiche, scelte architetturali e criticità emerse nel suo utilizzo sul campo.
