Nell’ambito delle politiche UE per il digitale, la presentazione del pacchetto per la sovranità tecnologica europea, avvenuta lo scorso 3 giugno, rappresenta uno degli appuntamenti più importanti dell’anno, se non il principale. Anche perché tocca pezzi fondamentali della catena del valore dell’intelligenza artificiale, dai semiconduttori ai data center e al cloud fino ai dati.
In effetti, il pacchetto evidenzia chiaramente il passaggio da un focus esclusivo o quasi sulla regolazione dei mercati a beneficio della concorrenza e dei consumatori a una in cui la politica industriale è al centro della scena con il duplice obiettivo di aumentare la competitività e l’autonomia strategica del vecchio continente. Con alcuni limiti di fondo del decision making UE che emergono ancora una volta, nonostante gli sforzi generalmente lodevoli della Commissione europea.
I due atti principali del pacchetto, il Cloud and AI Development Act (CADA) e il Chips Act 2.0, entrambe proposte di regolamento che dovranno passare il vaglio di Consiglio e Parlamento europei, partono dalla constatazione di una forte dipendenza da fornitori extra-UE, rispettivamente nel mercato del cloud computing e in quello dei semiconduttori.
Basti pensare che nel primo la quota dei provider europei si è ridotta da un già modesto 29% nel 2017 a un misero 15% nel 2022, rimanendo a quei livelli anche negli anni successivi. Mentre i primi tre hyperscaler statunitensi (AWS, Microsoft e Google) controllano insieme oltre il 70% del mercato.
L’UE produce inoltre meno del 10% dei semiconduttori a livello globale mentre quasi l’80% dei fornitori chiave delle imprese europee sono localizzati fuori dal continente, esponendole a rischi altissimi in caso di crisi di scarsità.
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Il confine sottile tra boost all’innovazione e protezionismo
Se questi sono i presupposti, come sempre piuttosto oggettivi quando sono basati come in questo caso su numeri tanto evidenti quanto strutturali, nonostante alcuni interventi degli scorsi anni (si pensi in particolare al primo Chips Act, proposto nel 2022 e approvato l’anno successivo), la strada da percorrere è tutt’altro che agevole. Sarebbe infatti sbagliato trincerarsi dietro strumenti protezionistici. Non solo e non tanto per ossequio alle regole del libero commercio, in un modo o nell’altro ampiamente disattese sia da Stati Uniti che Cina, ma perché da una chiusura dei mercati i primi a soffrirne sarebbero proprio cittadini e imprese europei, che rimarrebbero esclusi da quelli che oggi sono in media i prodotti migliori in termini di rapporto tra qualità e prezzo. Con conseguenti rallentamenti nell’adozione di tecnologie digitali come per l’appunto l’IA, alla base dei guadagni di produttività che ci auguriamo di vedere nei prossimi anni e sui quali si è concentrato, con tanto di studi econometrici a supporto, il governatore della Banca d’Italia Fabio Panetta nelle sue ultime considerazioni finali di fine maggio.
D’altra parte, qualora il tentativo di alzare l’asticella dell’innovazione rimanga neutrale rispetto alla nazionalità dei potenziali beneficiari, è probabile che come già accaduto in passato si aumentino le dipendenze e non si favorisca la crescita di player europei, ostacolata dai diversi malanni che affliggono la costruzione economica europea, dalla frammentazione dei mercati nazionali a una minore presenza di capitali di rischio e in generale a una minore massa critica degli ecosistemi innovativi.
È dunque di tutta evidenza come il crinale da percorrere sia stretto tra due potenziali burroni, da un lato quello del protezionismo autolesionistico, dall’altro di un sostegno all’innovazione che finisce per premiare chi è già più attrezzato, cioè i player non UE. Oppure, ed è forse questo uno degli aspetti potenzialmente più critici del pacchetto messo in campo, chi tra i player europei ha più peso politico a livello UE o nazionale anziché soggetti potenzialmente più innovativi ma con minori agganci, a cominciare dalle startup più promettenti, di cui si dovrebbe favorire e anzi accelerare il più possibile il processo di scale-up. Proviamo dunque a leggere attraverso questa chiave di lettura quello che è contenuto nelle due proposte legislative prima di dedicarci a quello che manca nel pacchetto rispetto anche ad alcune attese della vigilia (o a legittime aspettative di qualcuno).
Il Cloud and AI Development Act
Si tratta di una proposta di regolamento che mira a rafforzare l’autonomia europea nelle infrastrutture cloud, nei data center e nelle capacità computazionali necessarie allo sviluppo dell’intelligenza artificiale.
La proposta nasce dalla constatazione che la crescente diffusione dell’IA richiede enormi risorse di calcolo e capacità di storage, mentre l’Europa dipende fortemente da fornitori extra-UE, in particolare statunitensi, che oggi controllano gran parte del mercato cloud. Secondo la Commissione, questa dipendenza rappresenta un rischio per la resilienza economica, la sicurezza dei dati e la continuità dei servizi critici.
Il CADA si articola in tre pilastri principali: ricerca, innovazione e diffusione delle tecnologie cloud e IA, potenziamento della capacità infrastrutturale e infine sovranità cloud e IA.
Cloud and AI Leadership Initiatives e strategie nazionali
Il primo fronte ruota intorno alla costituzione delle Cloud and AI Leadership Initiatives, che tra le tante attività previste dovrebbero promuovere infrastrutture e modelli IA innovativi attraverso le cosiddette “grand challenges” nonché indirizzare e assistere il procurement pubblico non solo della Commissione ma anche degli Stati membri. Si punta anche su un maggiore coordinamento delle strategie nazionali per il cloud e l’IA e sull’evoluzione dei digital innovation hub europei in centri dedicati all’adozione delle tecnologie da parte di imprese e pubbliche amministrazioni. Si tratta di misure che si muovono nella giusta direzione, anche se avrebbero potuto essere intraprese prima e si scontrano con limiti sia di budget che di governance. Di fatto, il loro reale successo ha come prima condizione l’effettiva capacità di coinvolgere e coordinare gli Stati membri, finora il limite principale di ogni strategia europea sull’IA.
Rispetto al potenziamento infrastrutturale, l’obiettivo è quello di triplicare la capacità europea dei data center nei prossimi 5-7 anni. A tal fine il regolamento introduce procedure accelerate per autorizzazioni e permessi, misure per facilitare l’accesso a energia, acqua, terreni e finanziamenti, e incentivi per la realizzazione di infrastrutture sostenibili ed efficienti dal punto di vista energetico.
Sovranità cloud e livelli di garanzia
La parte del CADA di cui si è più parlato e che con ogni probabilità sarà al centro dell’iter legislativo riguarda certamente la creazione di un quadro europeo unico per valutare il livello di “sovranità” dei servizi cloud e AI. Il sistema prevede quattro diversi livelli di garanzia, dal più basso al più alto (assurance levels) che consentiranno alle amministrazioni pubbliche e agli operatori di valutare il grado di controllo europeo su dati, infrastrutture e governance dei servizi. Per i settori critici come sanità, energia, finanza e difesa, che richiedono i livelli di garanzia più elevati, potranno essere richiesti livelli elevati di protezione da interferenze o controlli esercitati da soggetti extra-UE.
Il regolamento introduce inoltre un meccanismo europeo per gli acquisti pubblici e criteri di selezione che favoriscono fornitori in grado di garantire autonomia operativa e protezione da normative straniere con effetti extraterritoriali, come il Cloud Act statunitense. Tuttavia, in base all’attuale testo e contrariamente a quanto auspicato da alcuni, non si prevede alcun bando per i soggetti extra-UE e in particolare per quelli americani, che come detto dominano attualmente il mercato. Anzi, secondo qualche osservatore, l’estrema complessità del disegno regolatorio e soprattutto degli oneri procedurali associati potrebbero portare al solito paradosso per il quale gli operatori più attrezzati (gli hyperscaler statunitensi) potrebbero risultare comunque compliant, magari in partnership con soggetti europei per le classificazioni più sensibili, mentre ad essere sfavoriti davvero potrebbero essere i soggetti più piccoli, in larga misura europei.
Il Chips Act 2.0
La proposta di Chips Act 2.0 parte dalla constatazione che, nonostante il primo Chips Act abbia mobilitato oltre 52 miliardi di euro di investimenti pubblici e privati, l’Europa continua a rappresentare meno del 10% della produzione mondiale di semiconduttori e rimane fortemente dipendente dall’estero nelle attività di progettazione avanzata e nella produzione dei chip più sofisticati.
La novità principale del Chips Act 2.0 è il passaggio da una politica centrata quasi esclusivamente sull’offerta a una strategia che interviene anche sulla domanda, in modo tale da favorire l’uptake delle tecnologie made in Europe e intercettare meglio i bisogni dell’industria. Per questo vengono introdotti strumenti di aggregazione della domanda, accordi di acquisto a lungo termine (“offtake agreements”) e meccanismi di collegamento tra produttori e utilizzatori industriali, con particolare attenzione ai chip destinati alle applicazioni di IA.
Un secondo asse riguarda il sostegno alla produzione europea. Il regolamento amplia il concetto di impianti “first-of-a-kind”, facilita gli aiuti di Stato e accelera le procedure autorizzative per nuovi impianti produttivi, laboratori e linee pilota. Sono inoltre previste procedure più rapide per le infrastrutture considerate strategiche e misure per favorire l’industrializzazione dei risultati della ricerca.
Progettazione dei chip e Chips for Europe Initiative 2.0
Grande attenzione è dedicata anche alla progettazione dei chip. Attraverso la nuova “Chips for Europe Initiative 2.0”, la Commissione intende rafforzare le capacità europee nel design di semiconduttori avanzati, nelle piattaforme di simulazione e negli strumenti cloud dedicati alla progettazione elettronica, settori nei quali l’Europa presenta ancora significativi ritardi rispetto ai concorrenti internazionali.
Il regolamento introduce inoltre strumenti per stimolare gli acquisti pubblici di semiconduttori sviluppati e prodotti nell’Unione, dedicando una riserva del 25% a startup e scale-up europee. L’obiettivo è creare un mercato domestico più robusto e favorire la crescita di campioni industriali europei lungo l’intera catena del valore, ricorrendo in parallelo a quanto prevede il CADA a procurement innovativo e grand challenges.
Infine, nella seconda parte del provvedimento, il Chips Act 2.0 rafforza la dimensione della resilienza strategica. Vengono mantenuti e ampliati i meccanismi di monitoraggio delle catene di approvvigionamento, di gestione delle crisi e di coordinamento tra Stati membri, con l’obiettivo di prevenire future carenze come quelle sperimentate durante la pandemia e le successive tensioni geopolitiche. Anche in questo caso, come per il primo asse del CADA (e in misura minore per gli altri due), sarà determinante l’attiva collaborazione degli Stati membri sotto il coordinamento della Commissione europea.
Possibili limiti ed elementi mancanti del pacchetto UE
Delle solite criticità di budget e di governance che sottendono a tutte le misure di politica industriale provenienti da Bruxelles abbiamo già parlato, qui e altrove. Ricordiamo che il bilancio comunitario è definito ogni sette anni e per il prossimo quadro finanziario pluriennale 2028-2034 sarà già tanto andare oltre l’1% e rotti del PIL UE stabilito dall’attuale proposta della Commissione. È vero che, tra le principali novità, si prevede la costituzione di uno European Competitiveness Fund ma le risorse sono piuttosto limitate, tenendo conto che la dotazione finanziaria prevista di 234 miliardi di euro va suddivisa per sette anni e destina ai programmi digitali (che evidentemente non comprendono solo gli ambiti affrontati nel pacchetto in questione) 51,5 miliardi di euro in totale.
A fronte degli enormi investimenti di altri Paesi, a partire da USA e Cina, è dunque di tutta evidenza che, senza l’attivo coinvolgimento degli Stati membri, sia difficile ipotizzare meccanismi finanziari adeguati per le sfide da affrontare, la prima delle quali è l’assorbimento dell’attuale gap di competitività. Ma il problema non è solo di budget ma anche di governance. Se mettere risorse in comune significa replicare poi una logica allocativa basata su criteri nazionali, un po’ quello che avviene con gli IPCEI, i progetti importanti di interesse comune europeo, non faremmo grandi passi in avanti in un momento storico in cui l’esigenza principale è favorire l’innovazione attraverso uno scaling up rapido e più massiccio dei progetti d’impresa più disruptive. E qui entra in gioco un secondo fattore che potrebbe limitare il pacchetto UE. Un quadro di governance reso più complesso sia a livello pubblico che privato dalla necessità di gettare ponti e formare alleanze a livello continentale è facile che ad essere favoriti siano i soggetti più grandi e con una presenza consolidata nel mercato UE o nazionale a svantaggio delle imprese più piccole e new entrant. Per questo bene ipotizzare sistemi di ingresso facilitato nei programmi ipotizzati per quest’ultimo tipo di imprese (purché davvero innovative, per evitare possibili rendite di posizione locali).
Se dunque la rinuncia a delineare già nella proposta del 3 giugno un fondo sovrano europeo dedicato alle tecnologie e in particolare all’IA e a quelle correlate con tanto di budget servisse a meglio strutturarlo sia nel budget che nella governance per evitare questo tipo di insidie, sarebbe tempo ben speso. Non esistono bacchette magiche per aumentare la competitività europea ma è certo che un fondo che possa investire in maniera decisiva e in base a logiche indipendenti di mercato in un numero limitato ma sufficientemente elevato di aziende UE ad alto potenziale, a prescindere dal fatto che debbano essere italiane, francesi o tedesche, sia lo strumento che nell’attuale fase storica più le si avvicinerebbe.
