Dopo un poco più di un anno abbiamo nuovamente davanti uno schema di decreto che modifica il Codice dell’Amministrazione Digitale.
Come scrissi a proposito del precedente “schema” non è il caso di fare un’analisi approfondita perché nei tre mesi a venire, a seguito dei pareri che questo testo dovrà ottenere, sono possibili modifiche, anche importanti.
Vorrei in questa prima analisi soffermarmi su come è stato disciplinato uno dei temi portanti del correttivo, quello del “domicilio digitale” che, ad una prima lettura, pare ai primi posti nelle preoccupazioni degli estensori.
Il problema è che, così come formulato, in mancanza di norme integrative dei codici di procedura civile/penale/amministrativa e delle norme relative ai processi telematici civili/penale/amministrativo, non solo il domicilio digitale difficilmente funzionerà correttamente, ma è probabile che si vengano a creare complicazioni di non poco conto, al sistema vigente delle notifiche postali compiute da enti amministrativi o gestori di pubblici servizi.
La difficoltà forse riguarda, più che il contenuto, il contenitore.
Non scrivo nulla di nuovo affermando che il CAD è un testo unico piuttosto atipico: non riguarda propriamente, a dispetto del nome, l’amministrazione digitale ma ha ad oggetto, invece, il regime dei documenti digitali nei rapporti privati e pubblici.
Questo vuol dire che il CAD ha un importante impatto sia su norme e regolamenti amministrativi, sia su norme di diritto civile e, infine, su norme di diritto processuale, amministrativo, civile e penale.
Il problema è che il CAD, per come è stato pensato, non modifica direttamente le aree del diritto che va a toccare, ma agisce da “testo unico”: i testi unici sono leggi che raggruppano tutte le norme su una determinata materia; ne sono esempi il Codice Privacy, il Codice del Consumo, il Testo Unico dei Servizi Media Audiovisivi e Radiofonici, ecc.
Il problema del CAD è che le materie che disciplina sono trasversali tra amministrativo e civile e sono già sparse in altri testi unici… ad esempio il Codice Civile e, appunto i Codici di Procedura Civile e del Processo Amministrativo. Il CAD affianca a questi norme ulteriori ma non le armonizza o raggruppa.
Dunque, quando, come nel caso del domicilio digitale, vuole intervenire sulle notifiche, prevedendo che l’indirizzo al quale viene eletto il domicilio digitale costituisce “mezzo esclusivo di comunicazione e notifica” per i soggetti tenuti ad applicare il CAD dispone qualcosa che difficilmente potrà essere applicato.
Secondo la nuova norma dunque pubbliche amministrazioni, gestori di servizi pubblici (per i servizi gestiti) e società a controllo pubblico (con qualche esclusione, come, ad esempio, le quotate) sarebbero tenuti ad effettuare solo notifiche e comunicazioni al domicilio digitale.
Infatti, pur prevedendo il nuovissimo CAD che le comunicazioni tra soggetti che applicano il CAD (inclusi dunque gestori di servizi pubblici) e cittadini/amministrati/utenti debba essere effettuata solo al domicilio digitale, esistono altrettante norme, non abrogate, che consentono di fare altrimenti e comunicare utilizzando carta e indirizzo fisico.
Ulteriore problema è che i processi telematici, civile, penale ed amministrativo, consentono di produrre le ricevute delle notifiche previste dal codice civile, penale ed amministrativo con piena validità; le relative norme, come noto, sono state tenute ferme “nonostante” il CAD. Non si evince dalle norme che notifica via PEC e notifica al domicilio digitale siano la stessa cosa.
Dunque è prevedibile che nasceranno molte (e diverse) interpretazioni su cosa si possa e non possa notificare e su quali notifiche siano effettivamente valide.
Probabilmente di questo tema di occuperanno le Commissioni Parlamentari ed il Consiglio di Stato nel rendere i pareri previsti sullo schema di decreto.
E’ un tema che è urgente risolvere perché, diversamente, si avrebbe una situazione in cui Pubbliche Amministrazioni, partecipate e gestori di pubblici servizi (immaginiamo gestori elettrici e gestori di telefonia) avrebbero incertezza sul come effettuare notifiche agli amministrati/utenti.
Dovrebbero utilizzare il domicilio digitale, con possibile invalidità processuale, poiché non previsto dalle norme processuali?
Dovrebbero utilizzare la notifica prevista dal relativo codice di procedura? Con possibile invalidità poiché non previsto dal CAD?
Ed infine, quale regime per le notifiche effettuate dagli avvocati?
Ad avviso di chi scrive sarebbe desiderabile una complessiva rivisitazione delle norme sulla notifica, che consentisse di concentrarsi maggiormente sul “merito” dei provvedimenti, evitando mesi e mesi di ricorsi e dibattimenti su chi poteva e doveva ricevere un atto e in quali forme: il CAD poteva essere la sede di una tale riforma ma la tecnica utilizzata non sembra quella giusta; occorreva infatti intervenire abrogando/integrando anche norme diverse.
Vediamo infatti nel dettaglio perché, a sommesso parere di chi scrive, il testo attuale, pur non impedendo di effettuare notifiche al domicilio digitale, nei fatti, potrebbe rendere “sconsigliabile” effettuarle “solo” al domicilio digitale, con buona pace della norma che prevede che le comunicazioni debbano essere dirette solo a questo indirizzo.
Occorreva inoltre fare riferimenti più specifici alle altre norme sulla notifica: quando si dice, all’art. 6 che le notifiche al domicilio digitale producono “gli stessi effetti giuridici delle comunicazioni a mezzo raccomandata con ricevuta di ritorno ed equivalgono alla notificazione per mezzo della posta salvo che la legge disponga diversamente” si dispone qualcosa che non è affatto chiaro: è infatti molto differente ricevere una raccomandata con ricevuta di ritorno e una notifica postale ed esistono più tipi diversi di notifica postale (notifica postale dell’ufficiale giudiziario e notifica postale degli avvocati) e, ancora, l’invio di una raccomandata con ricevuta di ritorno ha il regime della compiuta giacenza dopo 60 giorni, anche questo si applica? In caso di mancata consegna è lecito presumere che dopo 60 giorni dall’invio della PEC si producano gli effetti giuridici relativi?
Peraltro, come segnalavo, rimangono vigenti le norme dei Codici di procedura che consentono di effettuare notifiche ad altri indirizzi. Poiché non vengono richiamate dal nuovo testo del CAD per escluderne l’applicazione, l’effetto potrebbe essere che la notifica anche cartacea, sarà effettuata “per sicurezza”, nel caso qualcuno volesse invalidare quella via PEC.
Va detto che le notifiche via PEC si fanno da anni, però si fanno con una determinata procedura e determinate formalità e dal testo delle norme del correttivo non è chiaro se le notifiche al domicilio digitale seguano le stesse regole: perché, ad esempio, non si è detto che la notifica al domicilio digitale segue il regime della notifica via PEC all’indirizzo del professionista?
Perché, infine, non si è inserito nelle norme dei Codici di Procedura il riferimento al domicilio digitale?
C’è tra l’altro l’effetto paradossale, richiamato da altri commentatori, per cui, in attesa che il CAD entri a regime, gli unici domicili digitali saranno gli indirizzi PEC dei professionisti presenti nell’albo INI-PEC.
Ciò comporta che, rispetto ai cittadini che non hanno la propria PEC in un albo legale, i professionisti saranno, per questo solo fatto, considerati avere un domicilio digitale, ad uso di qualsivoglia Amministrazione, ad esempio per la notifica di cartelle esattoriali.
Nulla contro l’esistenza del domicilio digitale per la comunicazione degli atti dell’Amministrazione: chi scrive fu tra gli originari proponenti di una tale riforma nella convinzione che uno Stato moderno non può permettersi di spendere decine di Euro per ogni documento che comunica ad un cittadino; ciò infatti comporta che le comunicazioni si riducono (appunto) alle notifiche di cartelle esattoriali e si perde l’abitudine di comunicare informazioni e documenti utili e “gradevoli”, solo perché costoso e difficoltoso.
Come si vede lo schema di decreto, pur se ad una prima lettura, pare soffrire di scarsa integrazione con le restanti disposizioni in materia.
Sarà interessante vedere come il successivo iter affronterà tali temi per individuare, si auspica, soluzioni utili per assicurare il funzionamento del sistema del domicilio digitale ed assicurarne il pieno funzionamento: una migliore integrazione con le restanti forme di tecniche ed dettagliati richiami alla notifica al domicilio digitale nelle norme speciali potrebbero rimediare alle lacune e consentire il pieno successo di tale riforma.
* le riflessioni che seguono sono svolte ad esclusivo titolo personale e di approfondimento scientifico dell’autore
