La valutazione d’impatto delle politiche di digitalizzazione della Pubblica Amministrazione richiede indicatori capaci di misurare i risultati reali, economici e sociali, generati sul territorio.
Uno studio econometrico condotto da PagoPA S.p.A. e dalla Ragioneria Generale dello Stato evidenzia come l’adozione di pagoPA abbia sbloccato risorse significative per i Comuni italiani, attivando un processo di convergenza amministrativa guidato da servizi digitali che facilitano le entrate spontanee.
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pagoPA, Comuni e riscossione: misurare l’impatto reale
Si discute molto di quanto il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) abbia impresso un’accelerazione alla modernizzazione della macchina pubblica, abilitando una trasformazione non solo tecnologica e organizzativa, ma anche culturale. L’introduzione di target quantitativi e milestone ha introdotto una logica orientata ai risultati misurabili, cambiando strutturalmente l’approccio alla governance dei progetti e offrendo a cittadini e imprese uno strumento trasparente di monitoraggio dell’avanzamento infrastrutturale.
Questo approccio basato sui target di implementazione rappresenta un primo livello di maturità indispensabile, ma costituisce il punto di partenza, non il traguardo finale delle riforme. Una volta completata con successo la messa a terra delle infrastrutture abilitanti, la naturale evoluzione delle politiche pubbliche richiede di compiere un passo ulteriore: affiancare al monitoraggio dei target formali una rigorosa analisi di impatto sul tessuto socio-economico dei territori. La quantificazione dei risultati di realizzazione deve cioè integrarsi con la valutazione degli effetti reali generati sia per l’ente attuatore sia per la collettività.
L’analisi d’impatto non si configura come un giudizio ex-post sulle misure, ma come uno strumento conoscitivo fondamentale per identificare le dinamiche virtuose e le aree di miglioramento, offrendo ai policy maker le evidenze scientifiche necessarie per disegnare le iniziative future in modo sempre più mirato ed efficace.
È in questa specifica prospettiva di governance che la Società PagoPA ha avviato una collaborazione istituzionale con l’Unità di Missione Next Generation EU e l’Ispettorato Generale per la Finanza delle Pubbliche Amministrazioni (IGEPA) della Ragioneria Generale dello Stato (MEF). L’obiettivo di questo spazio dati comune è misurare, attraverso evidenze empiriche e metodologie econometriche, l’efficacia concreta della diffusione della piattaforma pagoPA sulle amministrazioni locali, verificando come l’onboarding tecnologico si sia tradotto in benefici strutturali per i bilanci dei Comuni e per il servizio al cittadino.
La ricerca e i contributi delle diverse amministrazioni sono stati pubblicati e discussi in un seminario dedicato presso la Ragioneria Generale dello Stato (link al seminario).
La riscossione dei Comuni dopo l’attivazione di pagoPA
La ricerca ha documentato, in prima battuta, la massiccia e capillare adesione dei Comuni agli avvisi pubblici promossi dal Dipartimento per la Trasformazione Digitale della Presidenza del Consiglio dei Ministri. A fronte di uno stanziamento complessivo di circa 135 milioni di euro per la misura, sono state raccolte più di 6.400 domande di partecipazione, traducendosi nel finanziamento di 6.123 Comuni, un dato pari a oltre il 77% degli enti italiani. Questo processo ha accelerato l’onboarding tecnologico, portando i Comuni a integrare una media di oltre 35 servizi di incasso sulla piattaforma, in piena coerenza con i target del Piano.
Parallelamente all’estensione della rete, i volumi di transazioni hanno registrato una crescita storica costante: i flussi finanziari transitati sul nodo e riconducibili direttamente ai Comuni sono passati da 6,3 milioni di transazioni nel 2019 a ben 64,1 milioni di transazioni nel 2025, per un controvalore economico che nello stesso periodo è passato da 0,9 miliardi di euro a 11,6 miliardi di euro intermediati1.
Fig. 1 Andamento del numero delle transazioni e del controvalore riscosso dai Comuni su pagoPA [mln trx; mld€] (2019-2025)
Per verificare se questa transizione abbia effettivamente aiutato le amministrazioni a sbloccare il proprio potenziale di riscossione, abbiamo utilizzato un approccio controfattuale basato sul metodo dello Staggered Difference-in-Differences (DiD)2. Sfruttando l’adozione scaglionata della piattaforma nel tempo da parte dei diversi enti, l’analisi ha isolato l’impatto causale dell’utilizzo della piattaforma dai trend macroeconomici generali e dalle caratteristiche intrinseche delle singole amministrazioni, confrontando i Comuni trattati con un gruppo di controllo composto da enti non ancora esposti all’innovazione in quel determinato periodo.
I risultati indicano che pagoPA ha incrementato in modo significativo la capacità di riscossione dei Comuni, abilitando l’incasso di risorse aggiuntive complessive stimate in un intervallo prudenziale compreso tra i 243 e i 469 milioni di euro. Questa maggiore liquidità riduce le inefficienze di cassa e l’accumulo di residui attivi, consentendo alle amministrazioni locali di disporre di risorse reali immediatamente spendibili per il finanziamento dei servizi pubblici sul territorio, come la manutenzione delle infrastrutture urbane o il potenziamento dei servizi sociali di prossimità. Oltre a questo dato generale, una lettura approfondita del paper permette di derivare tre ulteriori insight specifici sulle dinamiche di funzionamento della digitalizzazione locale.
Digitalizzare il processo, non solo il pagamento
I benefici economici della digitalizzazione non si manifestano in forma istantanea o automatica al momento dell’attivazione tecnica del servizio, ma seguono una curva di maturazione pluriennale. Questa latenza temporale dimostra che l’efficacia della misura non dipende esclusivamente dall’introduzione del gateway di pagamento, ma dalla capacità dell’ente di ridisegnare l’intero processo amministrativo e gestionale che sottende la riscossione. L’analisi dinamica degli effetti (event study) mette in luce questa gradualità in modo nitido su diverse tipologie di entrata:
- TARI (Tassa Rifiuti): a fronte di un incremento medio complessivo del tasso di riscossione pari a +0,9 punti percentuali, l’effetto non risulta immediatamente significativo nell’anno di prima adozione. L’impatto si consolida e diventa statisticamente rilevante a partire dal secondo anno dall’introduzione di pagoPA, dove registra un incremento pari a +1,5 punti percentuali.
- Sanzioni da Codice della Strada: l’effetto medio complessivo si attesta su un valore positivo di +2,4 punti percentuali, ma mostra la sua massima efficacia a un anno dall’attivazione tecnica, raggiungendo un incremento di +3,7 punti percentuali.
Questi dati confermano che l’adozione tecnologica esprime il proprio potenziale solo quando si accompagna a una progressiva revisione delle procedure interne all’amministrazione. Per tradurre l’infrastruttura in gettito reale, i Comuni devono allineare i propri sistemi di back-office, ottimizzare le tempistiche di emissione e notifica degli avvisi, automatizzare i flussi di riconciliazione contabile e strutturare in modo più efficiente le procedure di sollecito. La tecnologia agisce come un acceleratore, ma l’impatto economico strutturale richiede il tempo fisiologico necessario alla macchina amministrativa e ai cittadini per assimilare le nuove modalità operative.
pagoPA e divari tra amministrazioni locali
Nell’analisi delle politiche pubbliche applicate al digitale, si ipotizza frequentemente che l’introduzione di innovazioni tecnologiche tenda ad ampliare i divari esistenti, premiando in misura maggiore i contesti urbani più grandi, i Comuni del Nord o gli enti dotati di elevate competenze informatiche e risorse finanziarie interne. I dati emersi da questa ricerca dimostrano, al contrario, che le politiche pubbliche digitali devono e possono promuovere l’equità territoriale.
L’effetto “equalizzatore” emerge in modo dirompente nell’analisi dei servizi a domanda individuale, quali i proventi derivanti dalle mense scolastiche e dagli asili nido. Sebbene l’incremento medio complessivo della riscossione per l’intero comparto sia pari a +3,3 punti percentuali, la stratificazione del campione in base alla propensione alla riscossione iniziale (anno di riferimento 2019) evidenzia un andamento asimmetrico e progressivo.
I Comuni che partivano da livelli elevati di capacità fiscale hanno registrato un incremento più contenuto, pari a +2,8 punti percentuali. Al contrario, le amministrazioni caratterizzate da tassi di riscossione strutturalmente bassi hanno fatto segnare un balzo in avanti quantificabile in ben +10,2 punti percentuali.
L’introduzione di una Digital Public Infrastructure (DPI) centralizzata a livello statale agisce quindi come un fattore compensativo delle fragilità locali. Uniformando l’esperienza utente per il cittadino e sollevando l’ente locale dagli oneri di sviluppo e gestione di un proprio gateway proprietario, l’infrastruttura nazionale consente alle amministrazioni minori o tradizionalmente meno strutturate (laggard) di recuperare efficienza in modo accelerato, riducendo i divari di partenza rispetto agli enti più avanzati.
Piccoli Comuni e pagamenti digitali nei servizi locali
Le realtà locali minori evidenziano livelli di competenze digitali spesso superiori rispetto ai luoghi comuni diffusi. Il consolidamento dell’impatto sui proventi di mense e asili si presenta infatti in modo trasversale e omogeneo, mostrando una rilevanza statistica stabile anche nei Comuni con popolazione inferiore ai 20.000 abitanti, i quali rappresentano la base numerica più rilevante dei Comuni italiani.
Questo fenomeno economico evidenzia l’esistenza di una significativa domanda latente di servizi digitali nelle aree interne, nei piccoli centri e nelle realtà periferiche del Paese. Laddove il cittadino-contribuente esprime una chiara intenzione di adempiere per accedere a una prestazione essenziale per il proprio nucleo familiare, come la ristorazione scolastica dei figli, l’assenza di canali transattivi agili e integrati ha rappresentato storicamente il principale ostacolo materiale alla riscossione.
L’eliminazione dell’attrito burocratico garantita da pagoPA ha rimosso questa barriera procedurale, permettendo ai cittadini dei piccoli Comuni di effettuare i pagamenti in modalità telematica immediata.
Al contrario, sulle entrate a carattere prettamente coercitivo, come le sanzioni o le imposte complesse, la sola presenza dello strumento digitale non risulta sufficiente: l’impatto rimane positivo ma si concentra prevalentemente nei Comuni di grandi dimensioni e nel Nord del Paese, contesti in cui la piattaforma di pagamento può integrarsi con sistemi informativi di accertamento e banche dati già strutturate e performanti a monte.
Infrastrutture digitali e riscossione nei Comuni
L’analisi dei dati di impatto e l’esperienza sul campo consentono di estrarre alcune lezioni strategiche fondamentali per orientare il futuro dell’innovazione nella Pubblica Amministrazione.
La prima evidenza riguarda i criteri di progettazione e implementazione delle infrastrutture digitali pubbliche (DPI). Il successo di pagoPA dimostra come un’architettura nazionale sia efficace nella misura in cui viene concepita come un ecosistema abilitante flessibile, capace di rispettare e valorizzare le specificità operative e le autonomie degli Enti Locali, che costituiscono l’ossatura amministrativa e di prossimità del Paese. Questo risultato non si ottiene attraverso modelli calati asetticamente dall’alto, ma richiede un cambio di paradigma basato sui principi della co-progettazione e della collaborazione istituzionale costante.
Le amministrazioni centrali e le società pubbliche devono operare in sinergia con i partner territoriali e con le associazioni di rappresentanza degli enti locali per disegnare soluzioni tecnologiche che non duplichino le procedure, ma semplifichino l’operatività quotidiana degli uffici periferici, garantendo un’effettiva rispondenza alle esigenze delle diverse comunità locali.
Soluzioni tecnologiche e capacity building organizzativo
La seconda lezione attiene alla necessità di governare i processi di innovazione attraverso un approccio integrato che porti benefici concreti e sostenibili agli enti chiamati a implementare le misure. Solo coniugando l’evoluzione degli strumenti con l’evoluzione delle competenze si evitano adempimenti puramente formali e si generano cambiamenti organizzativi sostanziali.
Molti enti locali, specialmente quelli di minori dimensioni demografiche, non dispongono delle risorse interne per gestire in autonomia la transizione organizzativa che la digitalizzazione comporta. Diventa quindi indispensabile supportare il territorio attraverso azioni sistematiche di formazione del personale e di affiancamento operativo (capacity building).
La disponibilità di soluzioni tecnologiche utili rischia infatti di generare un’adozione parziale o sotto-ottimale in assenza di un parallelo ridisegno dei flussi di lavoro interni; simmetricamente, lo sforzo isolato di riorganizzazione procedurale risulta inefficace se privo di strumenti digitali performanti. Questo binomio rappresenta il presupposto fondamentale per consentire ai Comuni di estrarre il massimo valore dall’ecosistema digitale, migliorando al contempo l’efficienza gestionale e l’esperienza del cittadino.
Data spaces per misurare le politiche pubbliche
Infine, l’ultima lezione chiave riguarda l’evoluzione della governance pubblica attraverso l’uso strategico del patrimonio informativo. Per condurre attività di policy analysis accurate e predittive servono dati specifici, ampi e granulari, capaci di superare i semplici indicatori di implementazione tecnica. Per costruire basi dati realmente utili alla programmazione economica, l’iniziativa di una singola amministrazione non è più sufficiente: è indispensabile che più istituzioni collaborino attivamente alla creazione di veri e propri data spaces condivisi.
Questo potenziale informativo esprime il suo massimo valore quando i dati superano le tradizionali logiche di silos e vengono scambiati in modo trasparente e cooperativo tra le diverse componenti dello Stato. La collaborazione avviata tra PagoPA e la Ragioneria Generale dello Stato rappresenta, in questo senso, un modello di riferimento. Dimostra come l’interoperabilità dei dati e la convergenza delle competenze analitiche siano gli unici strumenti in grado di orientare l’azione pubblica sulla base di evidenze empiriche rigorose, garantendo l’efficacia delle riforme e la sostenibilità di lungo periodo della finanza pubblica territoriale.
Proprio in quest’ottica di miglioramento continuo, l’obiettivo per i prossimi mesi è estendere questo filone di ricerca attraverso ulteriori analisi d’impatto, anche coinvolgendo ulteriori amministrazioni. L’integrazione nei futuri modelli econometrici dei dati relativi all’adozione della piattaforma SEND per le notifiche digitali e delle interazioni generate tramite l’App IO consentirà di misurare l’effetto incrementale dell’intero ecosistema. Solo quantificando i benefici della sinergia tra notifica, comunicazione e pagamento potremo offrire ai decisori locali e centrali la mappa definitiva per ottimizzare i servizi di prossimità e continuare la trasformazione digitale del Paese.
Note
Callaway and Sant’Anna (2021). “Difference-in-Differences with multiple time periods,” Journal of Econometrics, Elsevier, vol. 225(2), pages 200-230↩︎
Nell’analizzare questi volumi, occorre precisare che pagoPA intercetta attualmente solo una parte delle entrate complessive dei Comuni, mostrando una copertura differenziata a seconda della natura del gettito. Se sul comparto delle entrate extratributarie la piattaforma gestisce il 60,7% delle riscossioni in conto competenza nel 2024, la quota scende al 37,2% per le entrate tributarie (escl. IMU). NB: l’IMU (che nel 2024 da solo rappresenta oltre 14,7 miliardi di euro sui 27,3 miliardi di riscossioni tributarie totali del comparto) viene versata per disposizioni normative e consuetudini operative tramite il modello F24 o trattenuta direttamente alla fonte, canali che al momento rimangono esterni al perimetro di operatività diretta di pagoPA.↩︎
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