Negli anni Novanta l’Italia non liberalizzò le telecomunicazioni nel deserto delle regole: il quadro normativo era già fitto, articolato e tecnicamente sofisticato. L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni era stata istituita dalla legge 249 del 31 luglio 1997, anche se sarebbe diventata operativa il 10 marzo 1998; il D.P.R. 318/1997 aveva già definito il regime delle licenze, dell’interconnessione e del servizio universale. Il primo gennaio 1998, quando il mercato della telefonia vocale e delle infrastrutture venne aperto alla concorrenza in attuazione del quadro europeo, l’Italia non entrava dunque in un vuoto regolatorio.
Il problema, a mio giudizio, fu un altro: non fu la quantità della regolazione, ma l’oggetto sul quale essa concentrò prevalentemente la propria attenzione.
E questo precedente merita di essere ricordato oggi, perché qualcosa di sorprendentemente simile potrebbe accadere con l’intelligenza artificiale.
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La concorrenza costruita sull’accesso
La prima stagione della liberalizzazione europea delle telecomunicazioni fu dominata da un obiettivo comprensibile: consentire ai nuovi operatori di competere con l’ex monopolista senza costringerli a ricostruire, dal primo giorno, una rete nazionale.
Interconnessione a condizioni regolate, carrier selection e preselection, offerte di riferimento e, dal 2000, accesso disaggregato alla rete locale — il celebre unbundling del doppino — furono gli strumenti attraverso i quali i nuovi entranti poterono raggiungere i clienti utilizzando, almeno in parte, l’infrastruttura esistente. In Italia l’AGCOM definì le linee guida per l’unbundling con la delibera 2/00/CIR del marzo 2000.
Negli anni successivi questa impostazione trovò una formulazione teorica nella cosiddetta ladder of investment, la “scala degli investimenti”, sviluppata soprattutto da Martin Cave nei primi anni Duemila.
L’idea era intuitiva: un nuovo operatore avrebbe potuto cominciare rivendendo i suoi servizi realizzati sulla rete altrui; poi avrebbe installato propri apparati nelle centrali; successivamente avrebbe utilizzato porzioni sempre minori dell’infrastruttura dell’incumbent; infine, raggiunta una sufficiente massa critica di clienti e ricavi, avrebbe costruito una propria rete.
L’accesso regolato avrebbe dovuto essere, insomma, il primo gradino; non il punto d’arrivo.
Il problema è che l’ultimo passaggio si rivelò assai meno automatico del previsto. Studi empirici condotti successivamente sulla ladder of investment hanno trovato evidenza debole, e in alcuni casi nessuna evidenza, del passaggio dall’unbundling alla costruzione di infrastrutture alternative. E qui potrebbe entrare in ballo la “fibra”; con un punto ancora discusso nella letteratura economica, ma sufficiente per evitare una ricostruzione troppo semplicistica: non possiamo dimostrare che la regolazione dell’accesso abbia “causato” il ritardo della fibra italiana; possiamo però sostenere che essa contribuì a creare un sistema nel quale, per lungo tempo, competere utilizzando l’infrastruttura esistente risultava economicamente più semplice che costruirne una nuova.
Ed è qui che nasce il paradosso.
Quando affittare è più conveniente che costruire
Un’impresa che può acquistare capacità all’ingrosso sostenendo un costo variabile e prevedibile deve confrontare quella possibilità con un’alternativa molto più impegnativa: investire miliardi in un’infrastruttura con ammortamenti lunghi, rischio tecnologico, domanda incerta e capitale immobilizzato.
La regolazione deve quindi risolvere un equilibrio difficilissimo: rendere l’accesso abbastanza conveniente da permettere la concorrenza, ma non così conveniente da scoraggiare l’investimento alternativo.
E non sempre l’Europa ci è riuscita.
Il risultato italiano fu una competizione molto intensa nei servizi e nei prezzi, ma accompagnata per anni da un ritardo nella diffusione delle reti integralmente in fibra. Sarebbe eccessivo sostenere che l’Italia abbia avuto per vent’anni “la connessione più economica e più lenta d’Europa”: i confronti internazionali non autorizzano una formula così assoluta. È invece documentabile che l’Italia abbia avuto prezzi molto competitivi in numerosi segmenti e, contemporaneamente, abbia accumulato un ritardo significativo nella copertura FTTH.
Quando il mercato non ha prodotto abbastanza rapidamente l’infrastruttura desiderata, è intervenuto massicciamente il settore pubblico.
Piano Banda Ultra Larga, aree bianche, Infratel, Italia a 1 Giga, interventi del PNRR e ulteriori programmi hanno mobilitato miliardi di euro. Il solo Piano Italia a 1 Giga dispone di circa 3,8 miliardi; a esso si aggiungono altri programmi di connettività fissa e mobile.
L’intervento ha prodotto risultati importanti. Secondo il Digital Decade Report 2026, con dati riferiti al 2025, la copertura FTTP italiana ha raggiunto il 77,6 per cento, superando la media europea del 74,1 per cento.
Ma emerge una seconda anomalia: avere costruito la rete non significa automaticamente aver costruito il mercato.
A marzo 2026 le connessioni FTTH rappresentavano circa il 36 per cento degli accessi fissi italiani. La Spagna aveva chiuso il 2025 con circa il 91 per cento delle linee di banda larga fissa in FTTH; in Francia, già nel settembre 2025, la fibra rappresentava l’80 per cento degli abbonamenti Internet fissi.
Questo divario merita una riflessione che va oltre le reti.
Decenni di competizione prevalentemente centrata sul prezzo possono aver contribuito a formare una domanda poco sensibile alla qualità dell’infrastruttura. Per una parte dei consumatori italiani, purché Netflix funzioni e la navigazione sembri sufficientemente veloce, la differenza tra FTTC e FTTH continua ad avere un valore economico modesto.
Molto probabilmente aiutato dalla non esistenza, nelle aziende, di applicazioni che veramente necessitino di banda ultra-larga
È una conseguenza difficile da misurare, ma strategicamente importante: una politica industriale non forma soltanto l’offerta. Forma anche le aspettative della domanda.
L’intelligenza artificiale e la stessa asimmetria
Arriviamo così all’intelligenza artificiale.
L’AI Act europeo è probabilmente il più organico sistema normativo al mondo dedicato all’IA. Il Regolamento (UE) 2024/1689 è entrato gradualmente in applicazione: dal 2 febbraio 2025 per le prime disposizioni, dal 2 agosto 2025 per altre parti, compresi gli obblighi relativi ai modelli di IA per finalità generali, e dal 2 agosto 2026 per la parte generale del regolamento. Il successivo Digital Omnibus ha rinviato alcuni obblighi relativi ai sistemi ad alto rischio al 2 dicembre 2027 e al 2 agosto 2028.
È un corpus giuridico impressionante.
Ma osserviamo ciò che regola.
Disciplina gli impieghi dell’intelligenza artificiale, i rischi, gli obblighi dei fornitori, le responsabilità dei deployer, la trasparenza, la documentazione, la sicurezza, i diritti degli utenti e le pratiche vietate. Tutte questioni necessarie.
Non decide però chi possiede i processori più avanzati. Non crea automaticamente produttori europei di GPU. Non costruisce data center. Non produce energia elettrica. Non crea, per decreto, modelli fondazionali europei competitivi con quelli americani o cinesi.
Ed è qui che riaffiora l’analogia con le telecomunicazioni.
Non perché l’AI Act sia letteralmente una regolazione dell’“accesso” paragonabile all’unbundling: sarebbe tecnicamente improprio sostenerlo. L’analogia è più profonda.
Ancora una volta l’Europa mostra una straordinaria capacità di disciplinare come utilizzare una tecnologia, mentre controlla solo in parte le infrastrutture industriali sulle quali quella tecnologia si fonda.
Nel 1998 l’asset strategico era la rete.
Oggi sono il calcolo, i semiconduttori, i data center, l’energia e i modelli.
L’Europa se ne è accorta
Sarebbe però ingiusto sostenere che Bruxelles non abbia compreso il problema.
Il 9 aprile 2025 la Commissione ha presentato l’AI Continent Action Plan. L’iniziativa InvestAI punta a mobilitare complessivamente 200 miliardi di euro per l’intelligenza artificiale europea. L’Europa sta realizzando 19 AI Factories e, il 30 luglio 2026, EuroHPC ha aperto formalmente il bando per creare fino a sette AI Gigafactories.
Il nuovo programma prevede fino a 10 miliardi di euro di risorse pubbliche europee e nazionali, con l’obiettivo di attrarre almeno altri 20 miliardi di investimenti privati. Le decisioni sono attese all’inizio del 2027 e gli impianti selezionati dovranno entrare in funzione entro diciotto mesi dalla firma dei relativi contratti.
La risposta preliminare dell’industria è stata enorme: 76 manifestazioni di interesse, distribuite su 60 possibili siti in 16 Stati membri. Le indicazioni raccolte nella fase preliminare parlavano di investimenti potenziali superiori ai 200 miliardi. Erano manifestazioni non vincolanti, non domande definitive, ma dimostravano che la domanda industriale di capacità di calcolo europea esiste.
È una svolta importante.
Ma anche qui compare un dettaglio emblematico.
La Commissione ha sottoscritto lettere d’intenti con AMD, NVIDIA e Qualcomm per facilitare ai futuri consorzi l’accesso all’hardware necessario. Non significa — è importante precisarlo — che le gigafactory europee saranno obbligate a comprare chip esclusivamente da queste tre società: i consorzi potranno approvvigionarsi anche presso altri fornitori ammessi.
Resta però il significato industriale del fatto: tre dei principali interlocutori ai quali l’Europa si rivolge per assicurarsi i processori necessari alla propria futura infrastruttura “sovrana” sono società statunitensi.
Non è un argomento contro le gigafactory. Al contrario: è uno dei motivi per cui sono necessarie.
Ma misura con precisione la distanza che separa possedere un’infrastruttura dal controllarne l’intera catena tecnologica.
Non basta possedere il data center
Qui l’analogia con le telecomunicazioni deve essere spinta un passo più avanti.
Il vero problema europeo non è semplicemente costruire edifici pieni di server. Una politica industriale dell’intelligenza artificiale deve considerare almeno cinque livelli: semiconduttori, capacità di calcolo, energia, dati e modelli.
Se uno di questi livelli rimane strutturalmente dipendente dall’estero, la sovranità tecnologica resta parziale.
L’Europa dispone di eccellenti centri di ricerca, di importanti competenze nel supercalcolo, di ASML nella litografia, di una robusta industria elettronica e di un patrimonio di dati industriali, scientifici, sanitari e amministrativi difficilmente replicabile.
Deve trasformare questi vantaggi in capacità produttiva.
Questo significa trattare la disponibilità di calcolo come una vera infrastruttura strategica; accelerare le autorizzazioni dei data center; garantire disponibilità energetica abbondante e competitiva; utilizzare la domanda pubblica come cliente di lancio; sviluppare tecnologie europee lungo la filiera dei semiconduttori; creare condizioni sicure ma realmente utilizzabili per valorizzare i dati europei.
Soprattutto significa evitare un riflesso che conosciamo bene: preoccuparsi delle condizioni di accesso a un’infrastruttura prima ancora di avere creato le condizioni economiche perché qualcuno la costruisca.
La lezione delle telecomunicazioni
Questa non è una requisitoria contro la regolazione.
Le telecomunicazioni non dimostrano che regolamentare sia sbagliato. Dimostrano qualcosa di più interessante: una buona regolazione può produrre ottimi risultati sull’obiettivo che misura e, nello stesso tempo, effetti indesiderati sull’obiettivo che trascura.
La liberalizzazione italiana generò concorrenza, ridusse i prezzi e permise a nuovi operatori di entrare nel mercato. Furono risultati reali e importanti.
Ma la concorrenza nei servizi non si trasformò con la stessa rapidità in una concorrenza altrettanto robusta nelle infrastrutture di nuova generazione. E quando quella infrastruttura divenne indispensabile, lo Stato dovette intervenire con risorse molto consistenti.
Non sappiamo quale sarebbe stata la storia alternativa. Nessuno può dimostrare che una diversa regolazione avrebbe prodotto automaticamente la fibra dieci anni prima. È un controfattuale.
Possiamo però imparare una lezione.
L’efficienza statica — prezzi più bassi oggi — e l’efficienza dinamica — investimenti e capacità tecnologica domani — non coincidono necessariamente.
L’Europa dell’intelligenza artificiale deve perseguirle entrambe.
La domanda giusta
Per questo la domanda decisiva non è se l’AI Act sia troppo severo o troppo permissivo.
La domanda è un’altra.
Quando, fra dieci anni, utilizzeremo quotidianamente sistemi di intelligenza artificiale mille volte più potenti di quelli attuali, chi possiederà i processori che li fanno funzionare? Chi controllerà i data center? Chi produrrà l’energia che li alimenta? Chi possiederà i modelli? E dove verrà creato il valore economico?
Possiamo scrivere le migliori regole del mondo per disciplinare l’utilizzo di una tecnologia.
Ma se quella tecnologia viene progettata, addestrata e materialmente prodotta altrove, rischiamo di esercitare una sovranità soprattutto normativa: decidere con estrema precisione come utilizzare ciò che continuiamo a comprare dagli altri.
La storia delle telecomunicazioni italiane non dimostra che accadrà necessariamente.
Dimostra però che può accadere.
E questa volta abbiamo il vantaggio di conoscere già il finale possibile.
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