Negli ultimi tre anni il dibattito europeo sulle reti digitali è stato largamente occupato dal dibattito sul level playing field, cioè su come bilanciare relazioni ed interessi tra operatori di connettività e grandi piattaforme OTT nell’ecosistema digitale, una tematica che però finisce frequentemente col risolversi in rivendicazioni economiche delle telco e quindi nell’ormai noto tema del “fair share”.
Le pressioni delle maggiori telco europee e talune prese di posizione della Commissione sulla spinta del Commissario Breton hanno alimentato l’aspettativa che la riforma del quadro europeo sulle comunicazioni elettroniche potesse sfociare in un nuovo assetto regolamentare in cui far confluire piattaforme online (ed in particolare gli operatori cloud) e telecomunicazioni sotto un ombrello comune. In un tale contesto di convergenza regolamentare avrebbe potuto finalmente realizzarsi un’intervento diretto sui rapporti economici fra le Big Tech (in particolare quelle definibili come “large traffic generators”) e le telco, modificando in modo specifico la disciplina dell’interconnessione IP e, quasi inevitabilmente, la net neutrality.
La proposta di Digital Networks Act presentata a gennaio 2026 non si colloca in questa traiettoria politica, pur non rifuggendo l’idea di razionalizzare, in una certa misura, i rapporti tra telco ed OTT. Il testo non introduce un obbligo esplicito di contributo “fair share”, né rovescia l’assunto – ribadito anche dal BEREC – secondo cui gli accordi di scambio di traffico continuano a funzionare in gran parte su base commerciale, senza bisogno di una regolazione tariffaria ad hoc. Al tempo stesso, l’estensione delle regole di autorizzazione e interconnessione alle infrastrutture e ai servizi digitali e Internet, nonché la promozione di forme di cooperazione “ecosistemica” tra operatori di rete, cloud e fornitori di contenuti, riflettono un mutamento strutturale del mercato che potrebbe ridefinire, in modo più sottile e indiretto, il perimetro dei rapporti telco-OTT, nonchè la loro supervisione da parte delle autorità di regolazione.
In questo contributo cercherò di mostrare come, dietro l’apparente neutralità tecnica della proposta DNA, si nasconda una ridefinizione del lessico regolatorio su interconnessione, neutralità della rete e ruolo delle infrastrutture “over-the-top”, che può incidere profondamente sulle future relazioni tra telco e OTT anche in assenza di un vero e proprio “fair share” normativo.
Indice degli argomenti
Mercati del cloud e delle reti
La proposta di DNA riflette un mercato delle comunicazioni elettroniche in fase di evoluzione, dove infrastrutture di telco e cloud provider risultano sempre più intrecciate sul piano operativo e commerciale – mentre il termine “interconnessione” continua a richiedere un uso tecnicamente rigoroso, riferito allo scambio di traffico tra reti di comunicazione elettronica. Questo stadio di maturazione del settore non consente però di affermare che operatori telco e fornitori di servizi cloud siano diventati concorrenti diretti: si tratta piuttosto di filiere tecnologiche e infrastrutturali distinte, che convergono solo in alcuni layer (per esempio nel livello di servizi gestiti, edge e piattaforme), ma restano separate quanto alle rispettive “facility essenziali”. In altri termini, un data center di hyperscaler, con la sua logica di capacity elastica e di calcolo distribuito, non svolge la stessa funzione di una rete di accesso o di trasporto a controllo telco, e il fatto che questi asset vengano sempre più coordinati a livello di offerta commerciale integrata non comporta di per sé una sovrapposizione dei relativi mercati rilevanti.
La retorica della “cloudificazione” del settore telco rischia di essere fuorviante. Molte industrie – dal retail al banking, passando per media e pubblica amministrazione – hanno spostato quote crescenti dei propri sistemi informativi e delle proprie funzioni critiche sul cloud, senza per questo essere riclassificate come parte integrante del mercato dei servizi cloud. Allo stesso modo, quando una telco integra componenti cloud nel cuore stesso della propria infrastruttura, non muta automaticamente la propria natura industriale: il caso di Telefónica Deutschland, che ha migrato porzioni della core network su un’infrastruttura Amazon pur restando a tutti gli effetti un operatore di comunicazioni elettroniche e non un fornitore di servizi cloud, è emblematico di questa distinzione. La convergenza, insomma, opera per accoppiamento funzionale tra livelli tecnologici, non per fusione dei mercati.
Tuttavia, proprio perché le catene del valore diventano più ibride, le autorità pubbliche hanno sempre più bisogno di un approccio pragmaticamente olistico al settore quando sono in gioco interessi pubblici trasversali – come la sicurezza delle reti e dei servizi, la resilienza di infrastrutture critiche, la lotta ai contenuti illegali, la tutela dei diritti fondamentali e la sovranità tecnologica. La giurisdizione statale in relazione a tali interessi non può frammentarsi artificialmente a seconda che le infrastrutture supervisionate siano qualificate come reti di comunicazione elettronica (pubbliche o meno) oppure come infrastrutture di stoccaggio ed elaborazione: ma, eventualmente, potranno differenziarsi gli strumenti di intervento e i rimedi, per evidenti ragioni tecnologiche e di enforcement. È in questi termini che si può forse leggere la possibile evoluzione della disciplina del DNA in materia di autorizzazioni generali e di interconnessione: più che postulare una omologazione concorrenziale tra telco e cloud provider, essa sembra orientata a ricondurre nello stesso “alveo regolatorio” l’insieme delle infrastrutture digitali strategiche, fermo restando che responsabilità, obblighi e perimetri di vigilanza dovranno restare calibrati sulle specifiche funzioni svolte nei diversi layer.
L’evoluzione del mercato europeo dell’interconnessione IP
L’evoluzione tecnica e commerciale dell’interconnessione IP rende sempre più chiaro perché la disciplina europea non possa restare ancorata ad una fotografia “storica” dei mercati di transito e peering, pur senza giustificare un salto verso modelli regolatori intrusivi o di tipo “sender pays”. Se il traffico tende a concentrarsi in pochi grandi generatori, le strategie di interconnessione diventano più selettive, e soluzioni come PNIs, caching in-network ed edge architecture si affiancano in modo strutturale al tradizionale peering pubblico (gestito normalmente presso gli IXP), allora anche il diritto deve spostarsi da una logica centrata sui soli rapporti tra operatori di rete tradizionali a una visione di ecosistema, che tenga conto delle interdipendenze tra accesso, transito, piattaforme di contenuti e infrastrutture cloud.
Questi cambiamenti non si traducono in un “fallimento” del mercato dell’interconnessione (le analisi BEREC continuano a leggere dinamiche complessivamente concorrenziali e prezzi sotto pressione tecnologica) ma aumentano il rischio che dispute localizzate tra CAP e fornitori di accesso possano produrre effetti visibili sulla qualità percepita dagli utenti e sulla sicurezza, specie quando riguardano punti di interfaccia altamente concentrati. Da qui l’esigenza, già intravista nel Codice del 2018 e nella giurisprudenza delle NRA, di rafforzare gli strumenti di monitoraggio, chiarire il rapporto tra disciplina dell’interconnessione e regolazione dell’Internet aperta, e rendere più lineari i poteri di intervento ex post delle autorità in presenza di rifiuti ingiustificati o di sfruttamento della posizione di forza nei negoziati di capacity.
In questo senso, l’evoluzione auspicabile della disciplina europea dell’interconnessione non è quella, politicamente evocata dal dibattito sulla “fair share”, che vorrebbe usare l’interconnessione come canale per redistribuire ex lege i costi degli investimenti tra telco e OTT. Piuttosto, si tratta di aggiornare il quadro per riconoscere la complessità attuale dell’IP-IC ecosystem, mantenendo il principio della libera interconnessione commerciale, ma dotando le autorità di strumenti più chiari per intervenire, caso per caso, quando la concentrazione del traffico o la natura critica di determinati snodi rischiano di compromettere l’end-to-end connectivity che la regolazione europea ha il compito di preservare.
Il nuovo regime europeo dell’interconnessione: molto rumore per nulla?
Non sorprenda, quindi, che la proposta di DNA presenti significative ma non radicali in tema di interconnessione.
Estensione del perimetro dell’interconnessione in senso lato
Da un lato si estende il mercato dell’interconnessione in senso lato, facendovi rientrare reti ed infrastrutture diverse dalle reti pubbliche di telecomunicazioni (private o atipiche). Questo ampliamento si deduce dalla generica descrizione della materia dell’interconnessione contemplata dall’art. 65 DNA, ma ancor più dalla semplificazione della definizione (art. 2, 33, DNA) in cui scompare il termine “public” in riferimento alle reti da interconnettere. Si tratta di una scelta che marca la tendenza del DNA a superare alcune distinzioni dell’attuale quadro regolatorio (public vs non public) e a inserire l’interconnessione in una nozione più ampia di “ecosistema di reti digitali”, senza però cambiare la funzione economico-giuridica della definizione (tipo specifico di accesso, tramite collegamento fisico/logico, per permettere comunicazioni tra utenti o accesso a servizi).
Obblighi e diritti riferiti alle reti pubbliche
Dall’altro lato, però, il DNA ribadisce che diritti ed obblighi di interconnessione vanno riferiti alle reti pubbliche di comunicazioni elettroniche, cioè quelle che controllano l’accesso della connettività al cliente finale (art. 66 e considerando 164 del DNA), e che l’obbligo di interconnessione è finalizzato alla fornitura di servizi pubblici di comunicazione elettronica.
Il sistema del DNA non si discosta quindi in modo significativo dall’impianto del Codice del 2018: abbiamo un regime di interconnessione generico come modello di default, basato su accordi commerciali negoziati (diritto a interconnettere); ed uno specifico per le reti pubbliche, con obblighi regolatori mirati di interconnessione, giustificati da necessità di network effects, end-to-end connectivity e superamento di colli di bottiglia infrastrutturali.
Il cambiamento più significativo riguarda quindi l’estensione del regime di interconnessione di base, che ora può chiaramente riguardare una genericità di infrastrutture atte alla trasmissione di segnali elettronici. Alcuni OTT e hyperscaler potrebbero considerare questa evoluzione complessiva come un pregiudizio per i loro interessi, paventando che un ambito di applicazione più esteso delle norme indurrebbe le autorità di regolamentazione ed imporre obblighi di interconnessione alle loro infrastrutture, in qualsiasi modo definite, aprendo le porte a settlement procedure prodromici al fair share. Tuttavia, si tratta di una interpretazione che mi sentirei al momento di escludere, proprio perchè il campo strettamente regolato, è limitato alle reti pubbliche di comunicazioni elettroniche, e non ad altre.
Il considerando 168 come argine anti-fair share
Ancor più significativo, il considerando 168 del DNA specifica che norme nazionali che disciplinano le condizioni di interconnessione da un particolare livello di investimenti dei richiedenti, e non dalle caratteristiche dei servizi di accesso o interconnessione forniti, possono provocare distorsioni di mercato e quindi potrebbero non essere compatibili con le regole di concorrenza. Questo considerando, che appare come una novità rispetto al Codice del 2018, sembra svolgere una funzione chiaramente anti-fairshare: mette un paletto contro la possibilità che, a livello nazionale, si condizionino le condizioni di interconnessione al “grado di investimento” dell’altra parte, anziché alla natura dei servizi di accesso/interconnessione oggetto dell’accordo. In sostanza, il testo dice agli Stati membri: non potete introdurre misure legali o amministrative che permettano di trattare diversamente, sul piano dell’interconnessione, un soggetto solo perché non investe (o investe meno) in infrastrutture di rete, se il servizio di interconnessione richiesto è lo stesso. L’esempio paradigmatico è proprio l’idea di far pagare condizioni di accesso o interconnessione diverse ai grandi OTT in ragione del fatto che “non hanno investito” in reti di accesso o backhauling come le telco, e non in base alle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio di interconnessione fornito. Il considerando 168 segnala che tali misure nazionali rischiano di distorcere il mercato e di non essere compatibili con le regole di concorrenza, perché spostano il baricentro dal prezzo/corresponsione per un servizio specifico al “profilo industriale” del richiedente (quanto investe, in che tipo di asset, con quale modello di business).
Ad ogni modo, il fatto di estendere il campo d’applicazione dell’interconnessione generica non è del tutto ininfluente. Esso, assieme al nuovo regime delle autorizzazioni (vedi infra), apre le porte ad un generico e più ampio potere di supervisione delle autorità di regolazione su infrastrutture atipiche, non certo per imporre i temuti obblighi di interconnessione a tariffe regolate (scenario respinto dagli OTT, come già visto), ma per permettere la protezione di interessi pubblici cross-border, ad esempio sicurezza e resilienza, qualità del servizio e protezione di consumatori, lotta ai contenuti illeciti, ecc. Immaginiamo che qualche grande operatore, OTT o telco, inizi a configurare la propria infrastruttura di peering in modo da impattare in modo significativo sulle architetture di rete degli altri operatori nazionali. Potrebbe il regolatore intervenire in proposito (ed eventualmente in parallelo all’autorità antitrust) se ravvede che tale comportamento può portare nocumento a determinati interessi tutelati nel DNA o nel diritto europeo? Non lo escluderei.
La cooperazione nell’ecosistema e la procedura di conciliazione
Come “legacy” di 3 anni di estenuante dibattito su chi debba finanziare le nuove reti in fibra e 5G, la proposta di DNA introduce dei meccanismi per facilitare la cooperazione commerciale e tecnica tra i player dell’ecosistema, con adozione di guidelines da parte del BEREC (art. 191 DNA) nonchè il possibile ricorso a procedure volontarie di conciliazione, con BEREC e regolatori nazionali in qualità di facilitatori neutrali (art. 192 DNA).
Si tratta di una innovazione che crea molta inquietudine in alcuni OTT, i quali temono tali meccanismi di soft-law e di conciliazioni volontarie come una sorta di cavallo di Troia del fair share che, buttato fuori dalla porta in ambito interconnessione, possa rientrare dalla finestra per altri versi. D’altra parte, lo stesso citato considerando 164 del DNA specifica che “traffic may give rise to disproportionate or unsustainable investment needs for the receiving providers of public electronic communications networks”. Si tratta di uno dei tipici casus belli delle telco nei confronti degli OTT quando queste ultime invocano, nei rapporti di peering, il free settlement (si va dall’antico caso Cogent/Orange al più recente Meta/Deutsche Telekom).
Il considerando 404 e i limiti della dispute resolution
Ad escludere però la reviviscenza del fair share soccorre il considerando 404 del DNA, il cui tenore va letto come un argine piuttosto chiaro contro la trasformazione dei normali dissidi commerciali OTT–telco in contenziosi regolamentati che possano essere usati, di fatto, come grimaldello per introdurre un fair share per via giurisprudenziale o para-regolatoria. Precisando che le “matters addressed in those guidelines”, comprese le questioni relative all’interconnessione tra reti pubbliche di comunicazioni elettroniche e reti di soggetti diversi, “should not be subject to dispute resolution” e che il meccanismo di risoluzione delle controversie “should be limited to the enforcement of obligations laid down in this Regulation”, il considerando 404 evita che le autorità nazionali siano chiamate a pronunciarsi sui termini economici di accordi di interconnessione di natura cooperativa o volontaria. In altre parole, si esclude che il semplice disaccordo sul prezzo o sulle condizioni commerciali di un PNI, di un accordo di caching o di un modello di traffic management tra una telco e un OTT possa essere portato davanti al regolatore come se si trattasse dell’applicazione di un obbligo regolamentare, aprendo così la strada a forme surrettizie di price-setting ex lege a favore degli operatori di rete.
Il legislatore europeo sembra quindi distinguere tra due piani: da un lato, l’enforcement degli obblighi specificamente previsti dal DNA in materia di interconnessione tra reti pubbliche; dall’altro, gli accordi di cooperazione o di natura volontaria – categoria nella quale rientrano tipicamente molte soluzioni di interconnessione tra reti telco e infrastrutture di soggetti “non telco” (OTT, cloud, CAP), compresi i meccanismi di ottimizzazione del traffico richiamati nella proposta.
Questa impostazione sembra coerente con la scelta di fondo del DNA di mantenere la logica della libera interconnessione commerciale – pur inserendo strumenti di cooperazione ecosistemica e linee guida in materia di efficienza del traffico – e di non trasformare il meccanismo di risoluzione delle controversie in un foro generale per ridisegnare l’equilibrio negoziale tra grandi generatori di traffico e telco.
Le autorizzazioni generali: verso un nuovo regime?
La proposta di DNA prevede che le autorizzazioni generali delle telco siano dovute non solo per gli operatori di comunicazioni elettroniche in senso stretto, ma anche per le infrastrutture che forniscono servizi Internet (“information society services: art. 9, comma 2, DNA”). Il considerando 42 fa riferimento, ancora più genericamente, ai servizi digitali. Questa novità potrebbe significare che anche i cloud provider, CDN comprese, dovrebbero richiedere l’autorizzazione ed essere soggette alla supervisione di determinate autorità.
Nel Codice del 2018, la definizione e il regime di “general authorisation” sono chiaramente costruiti solo attorno a reti e servizi di comunicazione elettronica: la general authorisation è definita come il quadro giuridico che assicura diritti per la “provision of electronic communications networks or services”, e gli art. 12–13 del Codice legano in modo sistematico l’autorizzazione generale a “electronic communications networks or services”, con esclusione espressa dei servizi di comunicazione interpersonale non basati su numerazione. In altri termini, il Codice del 2018 non prevede un obbligo di autorizzazione generale per i meri servizi della società dell’informazione in quanto tali, che rimangono regolati su altre basi (es. DSA) e non sono sottoposti al titolo autorizzatorio telco.
Nella proposta di DNA, invece, la costruzione politica è quella di un quadro unico per le “digital infrastructures”, in cui l’autorizzazione generale viene presentata come elemento chiave del mercato unico della connettività e delle infrastrutture correlate. Il sistema resta centrato sui provider di reti e servizi di comunicazione elettronica, pur tuttavia il DNA introduce una cornice di cooperazione e di obblighi che coinvolge esplicitamente anche provider di “information society services” e altri “digital services” (es. nelle disposizioni sull’ecosistema di interconnessione IP, cooperazione tra telco e OTT, net neutrality “innovativa”, ecc.), pur senza trasformarli tutti in soggetti tenuti a notificarsi ai sensi del regime di autorizzazione generale.
Da qui l’impressione – che alcuni colgono – di uno “slittamento” semantico e regolatorio: i considerando e la terminologia generale il DNA parlano di “digital services” e, in alcune norme, richiamano i provider di servizi della società dell’informazione come interlocutori strutturali del quadro di connettività, mentre il Codice 2018 teneva molto più nettamente distinto il perimetro autorizzatorio telco dal resto dell’ecosistema digitale.
L’accresciuto potere delle autorità derivante dal nuovo regime dell’autorizzazione generale si aggiunge all’estensione, già citata, del campo di applicazione delle norme sull’interconnessione. In altre parole, il DNA tende a “spingere” le autorità telco verso un ruolo di supervisione più ampio sull’ecosistema delle infrastrutture digitali, senza però trasformarle (almeno per ora) nei regolatori generali di “tutto il digitale”.
Conclusioni
La proposta di Digital Networks Act non si colloca nella traiettoria politica che alcune grandi telco avevano prefigurato negli ultimi anni, cioè quella di una convergenza regolatoria tale da far confluire piattaforme OTT e telco in un unico mercato, prevedendo un obbligo di fair share per taluni large traffic generators. La convergenza è letta come convergenza funzionale tra layer, non come fusione dei mercati o omologazione regolatoria degli hyperscaler agli operatori di rete.
Questo non significa, però, che il DNA sia “neutro” rispetto ai rapporti telco-OTT. La proposta riflette un mercato in cui reti telco, CDN, cloud ed edge risultano sempre più intrecciati, e perciò tende a spostare il focus da una fotografia “storica” dell’interconnessione IP a una visione più “ecosistemica”, nella quale contano anche concentrazione del traffico, nodi critici e impatti sulla qualità percepita dagli utenti e sulla resilienza. In questo senso, l’obiettivo regolatorio non è redistributivo (far pagare ex lege alcuni OTT), ma di preservazione dell’end-to-end connectivity e di gestione dei rischi legati a colli di bottiglia e dispute localizzate.
L’estensione della nozione di interconnessione e del perimetro infrastrutturale amplia la giurisdizione delle autorità sulle infrastrutture digitali strategiche, ma gli obblighi regolati restano incentrati sulle reti pubbliche di comunicazioni elettroniche.
Nel complesso, il DNA sposta l’equilibrio più sul terreno della supervisione ecosistemica, della sicurezza e della resilienza delle infrastrutture digitali, che su quello di una redistribuzione normativa dei costi tra telco e grandi OTT.
