Reti mobili, il rinnovo delle frequenze tutela servizi e investimenti

L’allegato A alla delibera AGCOM n. 199/26/CONS rappresenta il punto di approdo di un articolato percorso regolatorio avviato dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) con le consultazioni pubbliche del 2024 e del 2025, finalizzato alla definizione del quadro giuridico per il rinnovo e la proroga dei diritti d’uso delle frequenze radio in scadenza il 31 dicembre 2029. La consultazione evidenzia come il tema non riguardi soltanto la gestione di un bene pubblico scarso, quale lo spettro radio, ma investa direttamente profili di politica industriale, concorrenza, sicurezza nazionale, innovazione tecnologica e tutela degli utenti finali.

Già durante lo scorso anno avevo affrontato il tema in alcuni articoli pubblicati su Agenda Digitale¹ cercando di offrire una lettura sistematica fondata sull’evoluzione storica delle assegnazioni delle frequenze e sulla necessità di privilegiare la continuità degli investimenti rispetto alla mera massimizzazione del gettito derivante da eventuali procedure competitive.

Il rinnovo delle frequenze mobili tra interesse pubblico e continuità

La questione giuridica fondamentale consiste nel verificare quale sia lo strumento previsto dal Codice europeo delle comunicazioni elettroniche più idoneo a perseguire contemporaneamente uso efficiente dello spettro, tutela della concorrenza, continuità dei servizi, certezza regolatoria, sostenibilità degli investimenti.

È proprio su questo equilibrio che si concentra la proposta dell’Autorità che arriva a proporre una conclusione organica che tenendo conto di tutti i fattori consenta a determinate condizioni la prosecuzione degli attuali utilizzi.

Il rinnovo delle frequenze mobili nel quadro normativo

L’Allegato A richiama espressamente i tre strumenti disciplinati dal Codice delle comunicazioni elettroniche: proroga (art. 62), rinnovo (art. 63), nuova assegnazione mediante procedura competitiva o comparativa (art. 67).

Dal punto di vista giuridico è importante osservare come tali istituti non siano equivalenti. La proroga costituisce infatti un’estensione temporale del titolo esistente, giustificata dall’esigenza di evitare soluzioni di continuità. Il rinnovo, invece, implica una nuova valutazione amministrativa circa la permanenza dell’interesse pubblico alla prosecuzione del rapporto concessorio. La gara, infine, rappresenta lo strumento ordinario quando l’Amministrazione ritiene necessario riaprire il mercato.

Il documento AGCOM evidenzia come il legislatore europeo non privilegi in maniera assoluta la procedura competitiva, ma richieda che ogni scelta sia improntata ai principi di proporzionalità, trasparenza, neutralità tecnologica, uso efficiente dello spettro, promozione della concorrenza.

Ne deriva che il ricorso ad una gara non costituisce un obbligo giuridico, ma uno degli strumenti disponibili, da utilizzare solo ove funzionale agli obiettivi perseguiti dal Codice.

Continuità del servizio e interesse pubblico nelle frequenze mobili

Uno degli aspetti maggiormente innovativi della consultazione consiste nello spostamento dell’attenzione dal valore economico dello spettro al valore sociale delle reti. L’Autorità afferma infatti che la cessazione simultanea dei diritti d’uso potrebbe determinare discontinuità dei servizi, riduzione o assenza della copertura, effetti economici, effetti sociali, impatti sulla sicurezza pubblica.

Nella storia della telefonia mobile italiana, vi è stato un solo caso di restituzione effettiva delle frequenze alla scadenza per il sistema a 160 MHz in un contesto completamente diverso dall’attuale, caratterizzato da un numero estremamente limitato di utenti. Oggi, con un livello di penetrazione delle SIM pari a circa il 185% della popolazione, l’interesse pubblico non coincide più con il semplice recupero della disponibilità dello spettro, bensì con la garanzia della continuità e dell’evoluzione tecnologica dei servizi.

Dal punto di vista amministrativo ciò comporta una rilettura della funzione stessa del titolo d’uso. Lo spettro radio non costituisce infatti un bene destinato a produrre esclusivamente un corrispettivo economico per lo Stato, ma rappresenta un’infrastruttura strategica la cui gestione deve massimizzare il benessere collettivo.

Come si è evoluta la posizione AGCOM sul rinnovo

L’analisi delle tre consultazioni mostra una progressiva maturazione dell’impostazione regolatoria.

Prima consultazione (247/24/CONS)

L’Autorità mantiene aperte tutte le opzioni: proroga; rinnovo; gara. Introduce inoltre gli approcci “orizzontale” e “verticale”.

Seconda consultazione (254/25/CONS)

Vengono formulate due vere alternative opzione rinnovo; opzione mista.

Terza consultazione (199/26/CONS)

L’Autorità prende posizione in maniera molto più netta, dichiarando di voler sviluppare l’opzione del rinnovo ex art. 63 CCE (per tutte le bande ad esclusione della banda a 28GHz) come soluzione preferibile.

Sotto il profilo amministrativo tale evoluzione dimostra come la consultazione pubblica abbia effettivamente assolto la funzione prevista dall’art. 23 del Codice, consentendo all’Autorità di affinare progressivamente il proprio orientamento sulla base dei contributi degli stakeholder.

Investimenti infrastrutturali al centro del rinnovo delle frequenze

Uno degli elementi più significativi dell’intero impianto regolatorio consiste nello spostamento dell’interesse pubblico dall’incasso immediato derivante dalle aste alla promozione degli investimenti infrastrutturali. Tale impostazione emerge chiaramente dalla consultazione, nella quale il rinnovo viene accompagnato da obblighi riguardanti copertura, qualità del servizio, accesso, sviluppo del 5G Stand Alone, evoluzione verso il 6G.

AGCOM ha compreso con chiarezza che l’eventuale ricorso ad una gara competitiva avrebbe drenato risorse finanziarie indispensabili allo sviluppo delle reti. Come ormai noto il costo potenziale di una nuova asta avrebbe potuto raggiungere valori prossimi ai 30 miliardi di euro, con effetti negativi sugli investimenti, sulla qualità del servizio e sull’innovazione tecnologica.

Dal punto di vista giuridico, tale argomentazione si collega direttamente al principio europeo dell’uso efficiente dello spettro. L’efficienza non coincide infatti con il massimo prezzo di aggiudicazione, bensì con la massimizzazione del beneficio collettivo derivante dall’impiego della risorsa.

Copertura e qualità come corrispettivo del rinnovo

Uno degli elementi maggiormente innovativi della delibera n. 199/26/CONS consiste nell’aver trasformato il rinnovo dei diritti d’uso da semplice estensione temporale del titolo autorizzatorio a strumento volto a conseguire specifici obiettivi di interesse pubblico. Il rinnovo non viene infatti riconosciuto quale beneficio automatico per gli operatori esistenti, ma viene subordinato all’assunzione di obblighi di copertura, qualità del servizio, investimenti e accesso che assumono una funzione sostanzialmente corrispettiva rispetto alla prosecuzione del diritto d’uso.

L’impostazione appare particolarmente significativa sotto il profilo amministrativo. AGCOM non richiede infatti un nuovo corrispettivo economico mediante una procedura competitiva, ma pretende un incremento misurabile delle prestazioni rese nell’interesse della collettività.

Gli obblighi sono articolati secondo un sistema di milestone progressive (2031, 2033 e 2035) che consentono un controllo continuo dell’attuazione degli investimenti e della qualità delle reti. Tra gli elementi maggiormente rilevanti si segnalano:

Di particolare interesse è anche la previsione di parametri qualitativi estremamente avanzati, quali velocità minima di 150 Mbit/s in downlink, 30 Mbit/s in uplink e una latenza non superiore a 15 millisecondi, a conferma della volontà dell’Autorità di orientare gli investimenti verso reti pienamente compatibili con le future applicazioni 5G Stand Alone e 6G.

Sotto il profilo sistematico emerge un cambio di paradigma: il rinnovo non remunera gli investimenti già realizzati, ma vincola gli operatori alla realizzazione di investimenti futuri, facendo coincidere l’interesse pubblico con l’effettivo miglioramento delle infrastrutture digitali nazionali.

Concorrenza e sostenibilità nel mercato delle frequenze mobili

Uno degli aspetti più delicati riguarda il rapporto tra concorrenza e concentrazione del mercato. Tradizionalmente il diritto europeo della concorrenza tende a favorire il maggior numero possibile di operatori. Nel settore delle telecomunicazioni, tuttavia, l’Autorità sembra adottare una prospettiva differente.

La consultazione prende atto della progressiva concentrazione del mercato e sottolinea che il rinnovo deve comunque essere accompagnato da obblighi di accesso, misure anti-accaparramento, limiti di spettro, strumenti di spectrum sharing, network slicing, tutela degli MVNO.

Se facciamo riferimento alla teoria economica dei mercati caratterizzati da elevati costi fissi e forti economie di scala, non possiamo non evidenziare come un’eccessiva frammentazione possa ridurre gli incentivi agli investimenti e compromettere la sostenibilità industriale del settore. Ne emerge una concezione della concorrenza non meramente quantitativa, ma orientata alla capacità degli operatori di sostenere nel lungo periodo gli investimenti necessari per le reti di nuova generazione.

Revoca dei diritti d’uso e garanzie sull’interesse pubblico

La scelta dell’Autorità di privilegiare il rinnovo rispetto alla gara competitiva non implica un affievolimento dei poteri pubblici di vigilanza infatti in caso di inadempienza agli obblighi: sono previste sanzioni pecuniarie e, nei casi più gravi, la sospensione o la revoca dei diritti d’uso (Art. 7, commi 6-9; Art. 12, comma 2); il mancato pagamento dei contributi annuali può comportare la revoca del diritto d’uso (Art. 11, comma 3); inoltre, gli operatori devono presentare piani annuali di avanzamento e relazioni dettagliate sullo stato di sviluppo delle reti, coperture, investimenti e accordi di accesso (Art. 7, comma 1 e 10; Art. 8, comma 8; Art. 9, comma 4.)

Quindi la consultazione costruisce un sistema particolarmente rigoroso di controlli e verifiche, nel quale la permanenza del diritto d’uso è strettamente subordinata all’effettivo rispetto degli obblighi assunti dagli operatori. Sebbene il provvedimento non introduca strumenti di garanzia patrimoniale quali fideiussioni bancarie o assicurative, esso realizza un sistema di enforcement fondato su cinque elementi: obblighi vincolanti inseriti nella domanda di rinnovo, milestone periodiche, verifiche annuali sul campo, obblighi di reportistica, potere di sospensione e revoca dei diritti d’uso.

Sotto il profilo del diritto amministrativo, il meccanismo appare particolarmente interessante poiché sostituisce la tradizionale garanzia finanziaria con una garanzia di tipo regolatorio. Il mantenimento del diritto d’uso diventa infatti la principale leva di enforcement. L’operatore conserva le frequenze solo se dimostra nel tempo il raggiungimento degli obiettivi previsti.

In caso di inadempienze di lieve entità il Ministero approva un piano di rientro entro trenta giorni, imponendo il ripristino della conformità. Qualora invece l’inadempimento persista ovvero presenti carattere grave, vengono attivati il procedimento sanzionatorio e, nei casi estremi, la sospensione o la revoca dei diritti d’uso.

Il sistema presenta evidenti analogie con i moderni modelli di regolazione per obiettivi (performance-based regulation), nei quali il titolo autorizzatorio permane soltanto in presenza di risultati verificabili. Da questo punto di vista emerge una differenza significativa rispetto alle ipotesi avanzate in passato di introduzione di una fideiussione bancaria quale garanzia degli investimenti.

La consultazione AGCOM sceglie invece una strada diversa, ritenendo sufficiente il potere pubblicistico di controllo e la possibilità di revocare il diritto d’uso. Si tratta di una soluzione coerente con la natura amministrativa del titolo in grado per la sua formulazione di chiudere ogni discussione circa l’opportunità di affiancare strumenti di garanzia finanziaria.

Il rinnovo delle frequenze mobili nel nuovo modello regolatorio

L’Allegato A alla delibera n. 199/26/CONS segna un’evoluzione significativa dell’approccio regolatorio italiano alla gestione dello spettro radio. L’Autorità supera una visione incentrata sulla riallocazione competitiva delle frequenze e orienta la disciplina verso un modello nel quale il rinnovo dei diritti d’uso, accompagnato da stringenti obblighi di copertura, qualità, accesso e investimento, diviene lo strumento privilegiato per perseguire gli obiettivi del Codice delle comunicazioni elettroniche e la realizzazione tempestiva di reti più efficienti per i cittadini.

https://www.agendadigitale.eu/infrastrutture/rinnovo-frequenze-2029-gli-errori-da-evitare-secondo-ue-e-codice-italiano/ https://www.agendadigitale.eu/infrastrutture/rinnovo-frequenze-mobili-situazione-ad-alto-rischio-per-il-mercato-ecco-perche/ ↩