A fronte degli importanti incrementi di volume registrati soprattutto nella prima parte del 2025 (+73,3% rispetto all’analogo periodo annuale per l’importo degli appalti rilevato dall’ANAC nel primo quadrimestre 2025), impegnativo e colmo di sfide è l’orizzonte che si presenta per il procurement pubblico nell’anno appena iniziato.
La prima sfida riguarda l’esaurirsi del PNRR che, al più tardi entro fine 2026, dovrà concludere tutti i programmi finanziati con le relative risorse. Questo avviene senza che si profili una prosecuzione diversa da quella legata all’utilizzo degli ordinari finanziamenti comunitari preesistenti al Piano e senza che, al momento, sussistano garanzie sulla positiva chiusura.
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PNRR verso la scadenza: ritardi, risorse e rischio contenziosi
Al riguardo non può sfuggire come molti investimenti siano fortemente a rischio di non essere conclusi nelle date contrattualmente fissate, con la prospettiva di andare oltre la stessa fine 2026.
Questo pone seri interrogativi sulla sorte delle risorse comunitarie che li sorreggono e apre a probabili contenziosi con i privati.
È noto, infatti, come i disciplinari e gli accordi tra le parti siano colmi di clausole che tendono a trasferire al privato tutte le responsabilità dei ritardi nell’esecuzione, peraltro spesso dovuti a fatti amministrativi come i tempi richiesti per la chiusura delle conferenze di servizi, per l’approvazione dei progetti, per la gestione dei processi autorizzativi in genere, ecc.
In questi casi le clausole vengono fatte valere in caso di perdita dei finanziamenti. Trattandosi in gran parte di aspetti non imputabili ai privati, l’opposizione di questi all’applicazione delle penali è più che un’ipotesi.
Il primo semestre dell’anno sarà decisivo per capire quale potrà essere il punto di arrivo.
Rigenerazione urbana come alternativa: capitali privati e filiera produttiva
Nel frattempo, ed è la seconda sfida, l’industria — non solo quella delle costruzioni — punta sul rinnovamento delle città, ovvero la rigenerazione urbana, quale alternativa al venir meno del PNRR.
L’obiettivo è fare leva sui capitali privati in grado di mobilitare interventi che coinvolgano l’intero contesto della produzione, dei servizi e dell’innovazione.
Si pensi al recupero di interi quartieri da sottrarre al degrado, alla riqualificazione di aree industriali dismesse o al recupero di immobili o complessi adibiti, o da adibire, a servizi pubblici o al terziario in genere.
È un potenziale di enorme sviluppo per l’intera filiera produttiva, oltre che per il Paese, che necessita solo di essere opportunamente attivato.
Le incognite normative: urbanistica, ddl rigenerazione e riforma edilizia
Su questo versante gravano peraltro due incognite.
La prima è l’aggiornamento della legislazione urbanistica, la cui evoluzione applicativa non può essere affidata solo alle letture evolutive degli organi di giustizia (tra cui Consiglio di Stato, IV sez., n. 5719/2025), bensì all’approvazione del ddl sulla rigenerazione urbana (nuovo testo definito lo scorso 4 agosto ma ancora fermo al Senato) e della delega per la riforma del Testo Unico dell’edilizia varata dal Consiglio dei Ministri il 5 dicembre.
La seconda è la sorte della disciplina del Partenariato Pubblico Privato (PPP), destinata a trovare applicazione tutte le volte che i progetti privati sposino la partecipazione pubblica, sia in termini di concorso economico che di gestione dei servizi pubblici quali il trasporto o altri servizi a rilevanza economica e non.
PPP e regole UE: procedura d’infrazione e futuro delle direttive
Sul tema PPP occorre infatti ricordare il contenzioso in essere con la Commissione, che ha riaperto la procedura di infrazione del 2018 che pareva essere stata chiusa con il correttivo al codice appalti.
Ciò, peraltro, non senza appesantimenti procedurali rivelatisi inutili in relazione alla disciplina del promotore, di cui all’art. 193 del d.lgs. n. 36/2023, che ora rischia il rinvio in Corte di Giustizia.
Il tutto mentre la Commissione ha già messo in cantiere l’aggiornamento delle tre direttive del 2014, n. 23, 24 e 25, che potrebbe portare anche alla loro trasformazione in Regolamenti.
Sul testo il Parlamento Europeo si è già espresso nello scorso mese di settembre.
Le linee guida del possibile aggiornamento europeo
L’aggiornamento si articola su alcuni assi portanti quali: riduzione e semplificazione del quadro normativo; limitazione del minor prezzo valorizzando i criteri qualitativi; rivalutazione del ruolo delle PMI, delle start-up e degli attori dell’economia locale.
Si aggiungono: clausole di favore per imprese e prodotti europei, specie nei settori strategici, e scudo protettivo completo contro imprese e prodotti di paesi terzi che non attuano una reciprocità effettiva.
Inoltre: elevazione delle soglie applicative oltre la rivalutazione monetaria legata all’inflazione; clausole generali per la suddivisione delle commesse in lotti e limiti per il subappalto a cascata; revisione delle cause di esclusione e della cooperazione pubblico-pubblico; ruolo centrale della digitalizzazione.
Digitalizzazione degli appalti: cosa manca per l’attuazione piena
La terza sfida che attende il procurement riguarda il completamento del processo di digitalizzazione ad esso riferibile che, avviatosi definitivamente a gennaio 2024, stenta ancora a trovare attuazione piena.
In tal senso mancano l’interoperabilità tra alcune importanti banche dati destinate a convergere in quella dell’ANAC (ad esempio le certificazioni dei cosiddetti carichi pendenti), l’utilizzo generalizzato di file nativi digitali, l’efficace applicazione del BIM e la gestione digitale, su un’unica piattaforma, dell’intero processo realizzativo dei contratti.
Questo va dalla programmazione alla fase esecutiva e alla manutenzione delle opere realizzate, incluso quanto relativo ai controlli sull’esecuzione dei contratti, come ANAC giustamente richiede fin dalla Delibera n. 497 del 29 ottobre 2024.
Dati, cybersecurity e NIS2: un tema immediato per il 2026
Rimanendo nel campo dei processi innovativi, la protezione dei dati, specie contro il rischio di attacchi cibernetici, la Direttiva NIS 2 e la sua completa attuazione nel corso del 2026 sono temi di immediato rilievo per il procurement.
Attraverso il procurement passa, tanto sul lato della domanda che dell’offerta, un’importante massa di dati rilevanti, specie nel campo dei servizi pubblici.
Cosa cambiano legge di bilancio e riforma della Corte dei conti
In questo scenario di sfide, il tema che si pone riguarda se e come la legislazione più recente ha contribuito, o può contribuire nel corso del 2026, ad affrontarle.
Due, in particolare, sono i riferimenti da considerare: la legge di bilancio 2026, la n. 199/25, chiusa lo scorso 30 dicembre, e la riforma della Corte dei conti di prossima pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, definitivamente approvata il giorno 27.
Per il procurement pubblico, incluso quello dove concorrono, anche solo in parte, fondi pubblici, la riforma avrà sicuro effetto positivo per il fatto di stabilizzare, precisandone alcuni aspetti, quanto già disposto nel 2020 dall’art. 21 del decreto-legge n. 76.
All’epoca l’obiettivo evidente era quello di favorire la ripresa del Paese dopo la stasi produttiva legata alla pandemia, spingendo sulla spesa pubblica.
Nella visione di allora la spinta dipendeva dal fatto di rassicurare l’amministrazione, decisiva per l’attuazione dei relativi processi, sul piano delle responsabilità, in specie quelle erariale.
La questione non ha perso centralità nel corso degli anni, necessitando di continue proroghe della disciplina di partenza che, giunta fino ad oggi, necessitava di essere posta a regime in un quadro complessivo di riforma: ciò che con la legge recentemente approvata è avvenuto.
I punti chiave della riforma della Corte dei conti
In sintesi la riforma prevede: una nuova definizione di colpa grave; l’introduzione di un doppio limite per la quantificazione del danno risarcibile da parte del dipendente pubblico (30% / due annualità di stipendio).
Prevede inoltre: l’estensione del controllo preventivo di legittimità della Corte con “silenzio assenso” dopo 30 giorni; la prescrizione del diritto al risarcimento del danno decorsi in ogni caso 5 anni dalla data del verificarsi dei fatti.
Infine, una delega al Governo per la riorganizzazione e il riordino delle funzioni della Corte dei conti al fine di un ulteriore incremento della sua efficienza.
Legge di bilancio 2026: fondi, adeguamenti prezzi e proroghe
Alla legge di bilancio si deve il mantenimento per tutto il 2026 dei fondi per l’affidamento dei lavori d’importo inferiore a 150.000 euro per i quali l’individuazione dell’affidatario non sia intervenuta nell’anno appena trascorso (art. 1, comma 660).
Sempre al fine di supportare la fase esecutiva, consentendo di rispettare i tempi di ultimazione dei contratti, la legge 199 dispone l’applicazione per tutta la durata del singolo contratto del regime di automatico adeguamento dei corrispettivi agli aumenti registrati dai prezzari regionali, introdotto dal cosiddetto decreto aiuti (n. 50 del 2022) in scadenza a fine anno.
Sempre sul piano del supporto alla fase esecutiva, da registrare è anche l’intervento della legge di conversione del decreto n. 156, che con l’art. 3 ha prorogato anche a dopo fine 2026 i termini di utile impiego dei fondi PNC (Piano Nazionale di Completamento), in quanto risorse non di provenienza comunitaria.
L’auspicio è che un analogo provvedimento possa, prima o poi, essere disposto anche per i fondi PNRR, viste le difficoltà, cui sopra si è fatto cenno, in cui versa l’attuazione di numerosi investimenti.
Nell’ottica fin qui considerata non risultano viceversa apporti particolari, per lo meno per ora, dall’analisi dell’altro provvedimento che tradizionalmente fa da ponte tra l’anno che si chiude e quello che viene, ovvero il decreto-legge sulla proroga dei termini, adottato il 31 dicembre e pubblicato con il n. 200 contestualmente in Gazzetta.
Uno scenario che premia operatori qualificati e procedure più rapide
Come si vede, un quadro non facile, dove le sfide tenderanno sempre più a premiare operatori qualificati, anche su fronti meno tradizionali rispetto ai rispettivi core business.
Con l’auspicio che la mano pubblica continui a svolgere il proprio supporto non solo con la messa a disposizione di tutte le risorse di carattere finanziario comunque disponibili, anche non vanificando i fondi comunitari ordinari, ma anche con lo sveltimento delle procedure e dei cosiddetti tempi di attraversamento.
L’obiettivo è favorire l’afflusso di investimenti privati e l’innovazione.
