Il procurement pubblico ha un ruolo importante nell’ecosistema italiano non solo per la rilevanza, stimabile in circa il 10% del mercato business, ma soprattutto perché il procurement ha un potenziale ruolo di acceleratore della crescita economica. Sebbene la spesa pubblica sia stata sempre vista come “il problema economico” italiano, essa ha proprio le caratteristiche che le consentono di risolvere il problema economico al punto da essere stata definita dagli esperti la “buona spesa”.
Indice degli argomenti
Che cos’è il procurement pubblico
Il procurement pubblico, o approvvigionamento pubblico, è l’insieme delle attività attraverso cui una pubblica amministrazione acquisisce beni, servizi o lavori da operatori economici, nel rispetto di specifiche norme giuridiche e procedurali. In altre parole, è il processo con cui lo Stato e gli enti pubblici acquistano ciò di cui hanno bisogno per svolgere le proprie funzioni istituzionali.
Vantaggi del procurement pubblico
- certezza del pagamento e prevedibilità dei tempi;
- possibilità concreta di acquisire una commessa in assenza di relazioni pregresse;
- stabilità dei ricavi;
- accesso a grandi volumi di affari e sviluppo di relazioni a rete con altre Imprese;
- impatto positivo sulla reputazione aziendale;
- motore di innovazione in alcuni settori merceologi (es. ICT, Sanità, Sicurezza, Difesa).
Questi benefici fanno da contrappeso alla percezione negativa del mercato pubblico dovuta più a pregiudizi su trasparenza, burocrazia e pagamenti spesso alimentati da episodi del passato che a effettive caratteristiche sistemiche.
Sviluppo economico: bandi pubblici vs bonus
La spesa pubblica negli anni ha subito maltrattamenti quali tagli a pioggia per miopia o per compiacere l’elettorato ed è ancora considerato dalla Politica un problema anziché uno strumento strategico per la crescita del Paese. Non mi stanco mai di osservare che una commessa pubblica è più equa ed efficace di un bonus a pioggia perché rappresenta denaro in cambio di lavoro e chi lavora bene fa margini, chi lavora male subisce sanzioni non solo economiche ma viene escluso dal mercato. Questo dice il Codice degli Appalti cioè il Codice dei contratti pubblici, il testo normativo di riferimento per il procurement pubblico, ed è previsto in gare e contratti ben progettati, se invece non accade è per incompetenza o dolo.
Digitalizzazione e innovazione nel procurement pubblico
La trasparenza nel settore pubblico ormai è ineludibile grazie alla rivoluzione avvenuta nelle norme pubbliche culminata nell’obbligo dal primo gennaio 2024 di digitalizzare (e pubblicare) l’intero ciclo di vita di un appalto pubblico. Questo significa che consultando la Banca Dati Nazionale Contratti Pubblici ANAC oggi è possibile digitare il codice fiscale di una Impresa e conoscere tutti i contratti pubblici che ha stipulato, con o senza previa gara, e digitando il codice fiscale di un Ente è possibile conoscere tutti i fornitori e i Contratti affidati, e molto altro ancora. E, incredibilmente, senza alcun problema di Privacy. La trasparenza non implica automaticamente la legalità ma insieme alla pubblicità la favorisce perché ha un fortissimo effetto dissuasivo sui comportamenti non virtuosi o fin anche illeciti.
Gare online e marketplace elettronico: una svolta digitale
Tutto ebbe inizio nel 2002 quando, in anticipo rispetto alle direttive comunitarie, l’Italia varò norme che consentivano le prime gare telematiche e il primo marketplace elettronico. Dopo 15 anni di specializzazione ed evoluzione, nell’Ottobre 2018 è diventato obbligatorio usare mezzi di comunicazione elettronica nelle procedure di affidamento di appalti pubblici. Conclusi altri 5 anni si è giunti ad estendere l’obbligo di utilizzo di piattaforme telematiche per gestire l’intero ciclo di vita degli appalti, dunque non solo la gara ma l’intero processo di gestione di un contratto, dalla fase iniziale di progettazione fino al termine della fase di esecuzione. Questa è stata la svolta digitale perché l’e-procurement è entrato nei processi e non solo negli strumenti da usare. E non solo, l’interoperabilità tra le piattaforme di e-procurement voluta dal Codice degli Appalti fa si che tutti i dati relativi a un appalto pubblico, indipendentemente dalla piattaforma telematica con cui è gestito, si trovano sulla Banca Dati Nazionale Contratti Pubblici ANAC. Importante quindi sapere come partecipare a una gara digitale.
Si può fare di meglio? Si possono migliorare le piattaforme, ma a questo penseranno gli operatori specializzati con l’evoluzione tecnologica, ma dal punto di vista della normativa abilitante per la digitalizzazione abbiamo tutto quel che serve.
Complessità normativa degli appalti e barriere per le PMI
La normativa di base sulle gare oggi non è sostanzialmente lontana da quella di venti anni fa. Il grande passo avanti che ha abbattuto le barriere di accesso agli appalti pubblici è la maggiore accessibilità di gare e affidamenti grazie alla partecipazione telematica e alla diffusione telematica delle informazioni.
Oggi la barriera all’uso dell’e-procurement è prevalentemente dovuta a incompleta alfabetizzazione digitale o a strumenti telematici non ben realizzati o non ben funzionanti, ma se vogliamo essere ottimisti dobbiamo ammettere che siamo in un altro mondo rispetto a quando usavamo ceralacca e sigilli.
- Integrazione e coinvolgimento degli stakeholder nel procurement pubblico
I fornitori e le Associazioni di Categoria sono la fonte delle uniche competenze che possono mancare alla Pubblica Amministrazione quando deve realizzare una gara. Per abbattere le naturali barriere alzate tra la Pubblica Amministrazione ed il Mercato in nome della riservatezza e dell’imparzialità, il Codice dei Contratti Pubblici ha disciplinato anche le modalità con cui la Pubblica Amministrazione può chiedere al Mercato di collaborare alla progettazione di una gara. Il Codice ha previsto più strumenti: dalla molto usata ma limitata consultazione preliminare di mercato con cui la PA chiede pubblicamente a qualsiasi stakeholder informazioni e idee, fino all’efficacissimo ma praticamente mai usato dialogo competitivo che è una gara con una fase iniziale in cui Enti e Fornitori individuano insieme la soluzione tecnica oggetto della successiva competizione.
Strategie di integrazione tra funzioni governative
Lo strumento chiave per l’interazione tra funzioni governative diverse è la centrale di committenza il cui ruolo è evoluto dall’iniziale soggetto che aggiudica gare per conto di altri Enti a gestore delle PAD – piattaforme di approvvigionamento digitale indispensabili per le gare. Le Centrali di Committenza interagiscono con gli stakeholders di settore e rappresentano un centro di competenza sia in modo indiretto producendo documentazione di gara utile per essere presa a esempio, sia in modo diretto laddove delegate da un Ente a gestire una gara.
Importantissimo a tal fine è anche il ruolo di ANAC, evoluto da Autorità per la prevenzione della corruzione a gestore della preziosissima Banca Dati Nazionale Contratti Pubblici contenente tutti i dati sui contratti pubblici e gestore della Piattaforma Contratti Pubblici, fulcro del sistema di e-procurement italiano, che consente il funzionamento delle piattaforme di approvvigionamento digitale e del Mepa.
Semplificazione delle norme e delle procedure di procurement pubblico
Spesso si fa una gran confusione e quando si cerca la semplificazione normativa si tende a voler rendere la norma semplice da capire anche per un inesperto. Ma se la norma è il Codice dei Contratti Pubblici che disciplina il modo con cui gli Enti progettano e gestiscono le gare, una norma semplice non rende necessariamente semplici le gare perché può risultare ambigua o lasciare troppa discrezionalità di applicazione. Per semplificare le gare che gli Enti progettano seguendo il Codice, quest’ultimo non deve essere semplice ma chiaro, completo, non ambiguo e dettagliato quanto basta per lasciare alla Pubblica Amministrazione la flessibilità per progettare una gara semplice per chi vi partecipa. La norma deve trovare il punto di equilibrio tra l’eccesso di discrezionalità che desta il timore di prendere decisioni e l’eccesso di regole che ostacola la semplificazione delle procedure.
Le norme che semplificano le gare sono ad esempio quelle che consentono di non chiedere ai Fornitori documenti di cui si può fare a meno, di gestire correttamente un imprevisto senza dove annullare e ripetere la gara o di organizzare la gara in un modo che rende la partecipazione meno impegnativa per i Fornitori, ecc. Le norme sono evolute abbastanza in questa direzione, e il resto dei benefici li ha portati l’e-procurement.
Impatti positivi della semplificazione sul mercato
Ridurre i tempi e i costi di aggiudicazione di una gara sicuramente rendono la gara uno strumento di business per le Imprese. Quando una gara durava oltre un anno, partecipare aveva poca attrattività per le Imprese perché era un investimento ma anche un rischio di azzardo perché l’esito era noto dopo 12 mesi e spesso i lavori partivano dopo altri sei mesi, quando non solo i prezzi ma anche l’interesse dell’Impresa potrebbe essere mutato. Con la semplificazione delle gare, la spesa pubblica ancora una volta viene elevata a strumento di politica industriale per la crescita economica.
Il futuro del public procurement in Italia
Le maggiori sfide aperte per la Pubblica Amministrazione e gli stakeholder istituzionali riguardano:
- monitoraggio dell’impatto economico e sociale degli appalti pubblici anche tramite indicatori specifici per misurare l’efficacia del procurement come strumento di politica industriale.
- gestione del cambiamento culturale verso un approccio più strategico al procurement, ossia che veda la progettazione delle strategie di gara anziché la copia dei bandi precedenti;
- lo sviluppo delle competenze digitali interne alla Pubblica Amministrazione in materia di strategia di gara e redazione di contratti;
- l’individuazione dell’equilibrio tra automazione e valutazione qualitativa nelle procedure, attualmente eccessivamente sbilanciato sulla discrezionalità della valutazione.
