Le disposizioni del Codice Appalti in tema di digitalizzazione si applicano a tutte le procedure bandite dopo il primo gennaio 2024: è quindi utile vedere nel dettaglio che cos’è l’e-procurement e come funzionano i processi degli affidamenti pubblici digitalizzati.
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Cos’è l’e-procurement
Nell’ambito degli appalti pubblici con il termine “e-procurement” ci si riferisce al processo di digitalizzazione di tutte le fasi del ciclo di vita di contratti pubblici, dalla programmazione/progettazione, l’affidamento fino all’esecuzione dei contratti pubblici.
In Italia, nonostante già da tempo esistessero alcune forme di digitalizzazione delle procedure di affidamento dei contratti pubblici (si pensi ad esempio al mercato elettronico del MEPA di Consip, istituito già nel 2002[1]), è con il nuovo Codice Appalti del 2023[2] che si è portato a compimento il processo di piena digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici con l’obiettivo di garantire una maggior speditezza, efficienza e controllabilità delle procedure pubbliche di acquisto.
Tra le novità più importanti del nuovo Codice in tema di digitalizzazione vi è sicuramente l’obbligo per le stazioni appaltanti / enti concedenti di utilizzare piattaforme di approvvigionamento digitale certificate (cd. “PAD”) per la gestione di tutte le fasi dell’affidamento dei contratti pubblici; oltre all’introduzione della Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (“BDNCP”) gestita dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), divisa in diverse sezioni contenenti varie informazioni e dati sulle procedure di appalto, gli operatori economici e le stazioni appaltanti. La BDNCP è interoperabile con le PAD delle singole stazioni appaltanti.
Da inizio dell’anno scorso (non senza incontrare alcuni ostacoli) le stazioni appaltanti si sono dunque dovunque adeguare disponendo di PAD certificate e disciplinate dalle autorità competenti (Agenzia per l’Italia Digitale e ANAC) a seguito di un lungo processo di verifica di una serie di funzionalità tecniche, operative e di interoperabilità. Nonostante il sistema ad oggi sembri ormai essersi assetato, l’ANAC e il legislatore (attraverso il nuovo cd. Decreto Correttivo, come si vedrà meglio in seguito) sono intervenuti per superare alcune difficoltà sorte nella gestione del nuovo sistema di e-procurement nazionale, e nello specifico per incentivare l’interoperabilità tra le PAD e la BDNCP, oltre che per risolvere alcune criticità relative a malfunzionamenti delle piattaforme e garantire il corretto svolgimento delle procedure di gara.
L’ e-procurement in Italia
Come anticipato, il nuovo Codice degli Appalti ha introdotto importanti disposizioni per la digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici, cristallizzate principalmente negli artt. 19-36 del Codice Appalti. Queste nuove disposizioni hanno portato alla nascita di un vero e proprio ecosistema digitale dei contratti pubblici che è ad oggi principalmente costituito da:
- la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, a sua volta divisa in varie sezioni come meglio specificato in seguito;
- le varie Piattaforme Digitali di Approvvigionamento utilizzate dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti per la gestione digitale delle procedure pubbliche di acquisto.
La BDNCP mette a disposizione degli operatori, delle stazioni appaltanti, e al pubblico i servizi e le informazioni relative allo svolgimento delle procedure di affidamento dei contratti pubblici. In particolare, la banca dati si articola in diverse sezioni:
- l’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA), che raccoglie tutte le informazioni relative alle stazioni appaltanti,
- la Piattaforma contratti pubblici (PCP), che contiene l’insieme dei servizi web attraverso cui si garantisce l’interoperabilità tra le PAD (attraverso la Piattaforma Digitale Nazionale dei Dati – PDND) e laBDNCP,
- la Piattaforma per la pubblicità legale degli atti,
- il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE), contenente tutte le informazioni inerenti a ciascun operatore economico partecipante alle procedure di affidamento attraverso il quale è possibile controllare i requisiti che ogni operatore deve possedere, pena l’esclusione dalle procedure di appalto (il FVOE è aggiornato automaticamente grazie all’interoperabilità con le PAD e le altre banche dati nazionali);
- il Casellario Informatico, in cui vengono annotate alcune notizie, informazioni e dati relativi agli operatori economici;
- l’Anagrafe degli Operatori Economici, che si occupa di censire gli operatori economici coinvolti a qualunque titolo nelle procedure di affidamento di contratti pubblici.
Le PAD, invece, sono le piattaforme digitali che consentono alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di poter gestire digitalmente tutte le fasi del ciclo di vita dei contratti: dalla programmazione/progettazione, l’affidamento, fino all’esecuzione dei contratti. Per poter essere utilizzate dalle stazioni appaltanti per lo svolgimento delle procedure di gara dal primo gennaio 2024 le PAD dovevano aver ottenuto una apposita certificazione rilasciata a seguito di un complesso iter di verifica dei requisiti da parte dell’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID). Dal 2024 dunque le stazioni appaltanti possono decidere se: a) utilizzare proprie PAD certificate (a tal proposito l’amministrazione può essere titolare delle piattaforme certificate o dotarsi di piattaforme di soggetti privati, utilizzate in licenza); b) avvalersi di piattaforme messe a disposizioni da altre stazioni appaltanti, centrali di committenza o soggetti aggregatori[3]. Come risulta dal Registro Piattaforme Certificate, disponibile sul sito ANAC, ad oggi le PAD certificate utilizzate dalle stazioni appaltanti sono quasi un centinaio.
E-procurement: i vantaggi per le imprese
La costituzione di un vero e proprio sistema di e-procurement nazionale per la gestione digitale delle procedure di gara ha portato numerosi vantaggi, sia per le stazioni appaltanti sul piano dell’efficienza amministrativa sia per le imprese partecipanti alle procedure di affidamento.
Primo vantaggio tra tutti è sicuramente quello che riguarda l’accesso alle informazioni sulle procedure di gara e un potenziale aumento della competitività delle procedure. Infatti, grazie all’utilizzo delle PAD, le imprese possono avere accesso alle informazioni sulle procedure di gara in maniera più efficiente sia al fine di conoscere nuove opportunità attraverso la piena visibilità digitale dei bandi di gara, sia per avere facilmente accesso a tutta la documentazione di gara e a tutte le comunicazioni ad esse relative. La maggior accessibilità alle informazioni e la conduzione interamente digitale delle procedure di appalto aumentano in maniera esponenziale la competitività delle procedure, consentendo anche alle imprese straniere la possibilità di venire a conoscenza dei bandi, dando loro la possibilità di partecipare alle procedure in maniera molto più agile.
Un altro vantaggio importate della digitalizzazione delle procedure di gara riguarda inoltre l’efficienza con cui si conducono dette procedure. Infatti, la conduzione digitale di tutti i passaggi relativi all’affidamento dei contratti pubblici consente sia di ridurre notevolmente le tempistiche relative agli affidamenti (in particolare l’analisi e la verificadelle offerte, il controllo dei requisiti di partecipazione, nonché l’effettuazione delle comunicazioni agli operatori economici), sia di garantire una diminuzione degli errori e una maggiore precisione nei controlli grazie ad un accesso più semplice ai dati in possesso dei privati e di altre amministrazioni.
L’intervento di Anac
A tal proposito, infatti, lo stesso presidente dell’ANAC, Giuseppe Busia, ha evidenziato come “L’automazione dello scambio dei dati fra i sistemi telematici e l’utilizzo di modelli di dati condivisi creano le condizioni per un aumento dell’affidabilità delle informazioni, un miglioramento dell’efficienza del processo, una riduzione degli errori e di conseguenza dei costi e del carico amministrativo per i cittadini, le imprese e le amministrazioni. L’obiettivo ultimo è assicurare massima trasparenza, speditezza e un elevato livello di semplificazione nell’assegnazione e gestione dei contratti pubblici, con l’intento di aumentare l’efficienza del sistema e garantire una maggiore efficacia dell’azione amministrativa; una Pubblica Amministrazione che acquista in modo più semplice, veloce e trasparente, snellendo le procedure, infatti, è in grado di offrire servizi migliori ai cittadini e alle imprese, con ricadute positive su tutto il sistema-Paese”.
In altre parole, la riforma incentiva la gestione trasparente ed efficiente dell’operato delle amministrazioni, assicurando il giusto connubio tra speditezza e semplificazione negli affidamenti e accuratezza nella verifica dei requisiti di selezione, partecipazione e aggiudicazione della gara.
Principali novità in tema di e-procurement
Come detto, dopo una prima ondata di provvedimenti di attuazione delle nuove disposizioni del Codice degli Appalti in tema di digitalizzazione, emanati tra la fine del 2023 e l’inizio del 2024 (in preparazione dell’utilizzo obbligatorio delle PAD per tutte le procedure bandite dopo il 1° gennaio 2024), di recente sono intervenute una serie di nuove disposizioni di riforma del sistema di e-procurement consistenti:
- nell’attuazione di una maggiore interoperabilità tra il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico e il Documento Unico di Regolarità Contributiva;
- nell’adozione di nuove linee guida per garantire il corretto svolgimento delle procedure di affidamento anche in caso di malfunzionamenti dei sistemi di e-procurement, nonché l’accesso digitale al consenso al trattamento dei dati personali.
Interoperabilità tra il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico e il Documento Unico di Regolarità Contributiva
Grazie alla collaborazione con l’Inps e il Dipartimento per la Trasformazione Digitale della Presidenza del Consiglio, l’ANAC è intervenuta ristrutturando il FVOE e rendendolo interoperabile con il Documento Unico di Regolarità Contributiva (“DURC”).
Più nello specifico, grazie a questo nuovo intervento, le stazioni appaltanti potranno accedere al DURC di ciascun operatore economico direttamente dal FVOE dal momento in cui l’impresa rilascia il proprio consenso alla consultazione del proprio fascicolo. L’interoperabilità tra il FVOE e il DURC ha l’obiettivo di rendere più agevoli, efficienti e completi i controlli sui requisiti di regolarità contributiva degli operatori economici partecipanti alle procedure di gara, che è parte delle attività rientranti nell’ambito dei controlli circa i requisiti di partecipazione alle procedure di affidamento. Infatti, le stazioni appaltanti, qualora riscontrino l’assenza di tali requisiti (nel caso di specie, dunque, l’irregolarità contributiva dell’operatore economico), sono tenute ai sensi dell’articolo 94 del Codice Appalti a escludere automaticamente l’operatore economico dalla procedura.
Per potenziare ancora di più questo intervento, l’ANAC auspica la prossima conclusione di collaborazioni con gli enti previdenziali per assicurare l’eventuale celere emissione del DURC per tutti gli operatori economici che ancora ne risultino sprovvisti.
Consenso al trattamento dei dati personali e procedure da seguire in caso di malfunzionamenti dei sistemi di e-procurement
Altre novità in tema di digitalizzazione sono state disposte dal Decreto Legislativo n. 209/2024 (cd. Correttivo al Codice Appalti, “Correttivo”) che introdotto una serie di disposizioni volte al miglioramento dell’efficienza delle procedure di gara e che riguardano il rilascio del consenso al trattamento dei dati personali, nonché la gestione di eventuali malfunzionamenti delle piattaforme.
Più in particolare, il Correttivo ha introdotto un nuovo comma 5-bis dell’articolo 35 in tema di consenso al trattamento dei dati, specificando che il consenso al trattamento dei dati personali per l’accesso della stazione appaltante al proprio FVOE potrà essere rilasciato da ciascun operatore economico in sede di presentazione dell’offerta[4]. In questo modo, i processi interni per le stazioni appaltanti saranno velocizzati dato che queste ultime non dovranno più (come facevano fino ad ora) richiedere preventivamente a ciascun operatore economico il consenso all’accesso al FVOE.
Un altro aspetto emergente dal Correttivo è l’aggiunta del comma 3-bis all’articolo 99 del Codice Appalti, che ha introdotto nuove disposizioni in caso di malfunzionamento dei sistemi di e-procurement. Infatti, nel contesto del processo di digitalizzazione delle procedure di gara non si è potuto non considerare il rischio di malfunzionamenti del FVOE che possano impedire il corretto svolgimento delle gare d’appalto. Con il nuovo comma 3-bis, si è quindi disposto che il malfunzionamento – anche parziale – del FVOE non può ostare l’aggiudicazione, ove la stazione appaltante ottenga dall’operatore economico idonea autocertificazione del possesso di determinati requisiti non accertati a causa del malfunzionamento, e questi ultimi possano essere verificati entro tempistiche brevi.
Più in particolare, il nuovo Correttivo ha previsto che se in caso di malfunzionamento del FVOE o delle piattaforme/banche dati ad esso interconnesse, non vengano messi a disposizione dall’operatore entro 30 giorni dalla proposta di aggiudicazione i documenti attestanti requisiti per la partecipazione alla gara, la stazione appaltante/ente concedente, previa richiesta di una nuova autodichiarazione attestante il possesso dei requisiti che non è stato possibile verificare, può disporre l’aggiudicazione. Resta fermo l’obbligo di concludere in un congruo termine le verifiche sul possesso dei requisiti. Qualora, a seguito del controllo, sia accertato l’affidamento a un operatore privo dei requisiti, la stazione appaltante può procedere all’esclusione, revoca o annullamento dell’aggiudicazione.
I casi di malfunzionamento devono comunque essere distinti dai casi in cui i requisiti per la partecipazione alle gare non siano acquisibili tramite il FVOE in quanto l’Ente certificatore non le produce o non le centralizza presso una banca dati, o non mette a disposizione la relativa banca dati. In questi casi, incombe sulle amministrazioni l’onere di attivarsi tempestivamente per realizzare la raccolta di tali documenti, non potendosi invocare l’articolo 99 del Codice, che afferisce di contro ai soli casi in cui la mancanza dei documenti sia riferibile a problematiche del gestore elettronico.
Note
[1] Decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101 “Regolamento recante criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi”.
[2] Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36.
[3]Articolo 25 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36.
[4] Nel Decreto Correttivo viene inoltre precisato che il modello aggiornato del Bando tipo n. 1/2023 conterrà delle specifiche clausole di rilascio del consenso al trattamento dei dati personali da parte della stazione appaltante.
