C’è un paradosso che chi lavora nell’innovazione italiana conosce bene: si finanziano startup, si celebrano acceleratori e call, ma poi molte tecnologie faticano a trovare un primo e ampio mercato domestico. Nel dibattito pubblico, la soluzione viene spesso cercata nel venture capital; eppure, come osservano in molti, il vero “fiume” di risorse è altrove, sta nella spesa per acquisti della PA.
In questo quadro, l’idea di un “venture procurement” – un procurement capace di assumere rischio controllato e di diventare “primo cliente” per tecnologie ad alto potenziale – non è uno slogan, ma una traiettoria possibile. L’Italia, negli ultimi anni, ha acceso un motore importante, la digitalizzazione end to end del ciclo di vita dei contratti e la costruzione di un ecosistema interoperabile (piattaforme certificate, banche dati, once-only). A questo punto la domanda cruciale da porsi è se questa infrastruttura stia abilitando davvero l’innovazione, o produca solo una compliance più efficiente.
L’interrogativo rimanda anche al sottile rapporto tra regolazione e innovazione, questione centrale sia a livello europeo che nazionale. Di stretta attualità è la proposta di regolamento europeo Digital omnibus e non meno importanti, in ambito statale, le norme attuative della legge sull’intelligenza artificiale (L. n. 312/2025) e l’attesa riforma, a breve, del Codice dell’amministrazione digitale, interessato da un’importante attività di ammodernamento (art. 11, L. n. 167/2025), soprattutto in direzione della piena attuazione del principio di interoperabilità.
Indice degli argomenti
Il contesto europeo: strumenti solidi, adozione discontinua
L’Unione Europea non è indifferente al procurement innovativo: al contrario, da anni mette a disposizione strumenti e linee guida per acquistare innovazione in modo compatibile con concorrenza e trasparenza: PCP (pre commercial procurement) per comprare ricerca e sviluppo e PPI (public procurement of innovative solutions) per fare da primo acquirente commerciale.
La Commissione sottolinea esplicitamente che PCP e PPI sono ancora sottoutilizzati in Europa rispetto ad altre aree del mondo, nonostante il loro potenziale per modernizzare servizi pubblici e aprire nuovi mercati alle imprese europee.
Per ridurre barriere operative e legali, la Commissione ha strutturato un supporto pronto all’uso tramite l’iniziativa EAFIP (toolkit operativo e assistenza), proprio per aiutare le amministrazioni a progettare gare innovative e gestire aspetti delicati (IP, rischi, fasi, criteri). E la procedura europea più “venture-like” esiste già sulla carta: l’Innovation Partnership (Direttiva 2014/24/UE), che consente di sviluppare e acquistare una soluzione in un unico percorso, superando lo iato tra prototipo e procurement commerciale.
Insomma, nel contesto europeo emerge un quadro solido su cui puntare: strumenti robusti, supporto operativo, cornice chiara. Quello che ancora necessita di un intervento è un’adozione ancora a macchia di leopardo, con casi virtuosi ma numeri che restano lontani dal potenziale. Vedremo come si muoverà il legislatore europeo nell’azione di semplificazione, armonizzazione e coordinamento del complesso quadro regolatorio digitale (GDPR, Data Act, AI Act) e cosa succederà quando la Commissione presenterà il suo Innovation Act – in uscita per l’estate – che sarà concepito in modo molto più ampio come uno strumento intersettoriale che abbraccia la commercializzazione, gli appalti, i sandbox, le infrastrutture e i legami tra industria e università.
Italia, bene la digitalizzazione ma attenzione alla cultura del rischio
Anche nel panorama domestico brilla qualche luce, soprattutto da quando l’Italia ha compiuto un salto non banale. Con il D.Lgs. 36/2023 è stata data organicità alla digitalizzazione del ciclo di vita (programmazione→progettazione→pubblicazione→affidamento→esecuzione) che mette insieme appalti, progetti, piattaforme e servizi interoperabili. A questa architettura si agganciano regole tecniche e standard: AgID ha aggiornato le Regole Tecniche per le PAD (Determinazione 267/2025), rafforzando interoperabilità, sicurezza e persino prime linee per l’uso controllato dell’AI nei processi di gara.
Questa trasformazione ha implicazioni forti per l’innovazione, poiché riduce duplicazioni (once-only), favorisce scambio dati tra sistemi e può abbassare costi amministrativi sia per PA sia per imprese. In prospettiva, è la base per un procurement data driven: misurare outcome e performance in esecuzione, non solo aggiudicare correttamente.
La “POC-trap”
Ma qui emergono le ombre. La digitalizzazione, da sola, non cambia l’incentivo profondo che spesso domina gli acquisti, minimizzare il rischio (giuridico, reputazionale, erariale), anche a costo di sterilizzare l’innovazione. È la diagnosi – provocatoria ma diffusa nell’ecosistema – per cui “in Europa e in Italia il procurement compra al ribasso e minimizza il rischio”, mentre altrove lo Stato compra tecnologia e crea mercato. Il risultato operativo è una dinamica nota alle startup: molte amministrazioni arrivano a sperimentare, ma si fermano in una “POC trap” (proof of concept senza scalabilità), o impostano capitolati iper prescrittivi che favoriscono incumbent e soluzioni già impacchettate. In altre parole, processi digitali più moderni, decisioni d’acquisto ancora poco innovative.
Ma perché negli Stati Uniti il procurement innovativo (cioè l’acquisto pubblico orientato a soluzioni innovative e non solo al prezzo più basso) ha successo, con un modello che funziona, e in Italia meno? Quali sono i fattori da cui dipende questo divario?
Il modello americano: quando il procurement diventa mercato
Negli Stati Uniti l’innovazione pubblica, storicamente, può contare sulla domanda federale come leva di mercato. Strumenti pensati per “portare a casa” l’adozione (dal prototipo alla produzione), con meccanismi che rendono la PA un cliente strutturale per tecnologie nuove.
Il caso scuola sono i programmi Small Business Innovation Research (SBIR) e Small Business Technology Transfer (STTR), con cui l’America’s Seed Fund eroga finanziamenti per sviluppare tecnologie nelle piccole imprese in fasi (proof of concept → sviluppo → commercializzazione) e che esplicitamente mira a portare i risultati verso il mercato, inclusa la possibilità di sbocchi nel contraente federale. I numeri aiutano a capire la scala: SBIR.gov muove circa quattro miliardi di dollari/anno e migliaia di aziende supportate; il Congressional Research Service documenta un cumulato storico di decine di miliardi di dollari in awards e un impianto a fasi con “Phase III” orientata alla commercializzazione.
Poi c’è un secondo ingrediente, la flessibilità contrattuale tramite Other Transaction Agreements (OTAs), usate in particolare in difesa per prototipazione rapida e collaborazione con fornitori non tradizionali. Il Dipartimento della Difesa ha un OT Guide dedicato e DARPA ha costruito persino un portale di “acquisti innovativi” per spiegare e semplificare l’uso di questi strumenti.
Infine, un fattore cruciale nel dialogo tra startup e procurement è connesso ai tempi di adozione rapida. Caso emblematico è la Defense Innovation Unit (DIU), con la procedura Commercial Solutions Opening (CSO), che punta ad abbassare barriere di ingresso e ad accelerare tempi. Il Dipartimento della difesa dichiara esplicitamente l’uso combinato di CSO e OT authority e riporta volumi (centinaia di awards) e tempi di award anche nell’ordine di pochi mesi.
Le differenze tra i due modelli: “compliance-first” vs “mission-and-scale”
Semplificando (ma non banalizzando), la differenza tra modello americano e modello europeo/italiano non è solo normativa, è più di architettura degli incentivi. Le differenze principali si possono riassumere in:
Obiettivo implicito
• UE/Italia: massimizzare concorrenza e correttezza procedurale; innovazione spesso come “opzione” dentro procedure standard.
• USA: trasformare fabbisogni mission critici in pipeline di adozione, accettando sperimentazione e fallimenti “gestiti”.
Gestione del rischio
• UE/Italia: rischio spesso visto come anomalia da evitare, con capitolati prescrittivi e preferenza per soluzioni mature.
• USA: rischio “prezzato” e contenuto tramite fasi, prototipi, transizione a produzione, strumenti flessibili (OTAs).
Dalla sperimentazione alla scala
• UE/Italia: si sperimenta, ma la transizione a procurement ricorrente è spesso difficile.
• USA: molte architetture (SBIR Phase III, follow on production dopo OT prototype) sono progettate per scalare.
Quanto vale il mercato domestico del procurement pubblico
In Italia si parla quasi ossessivamente di venture capital pubblico, mentre viene del tutto ignorata quella che sembra una leva vera e ben più potente. Basterebbe però spostare l’analisi su due numeri:
- Venture capital pubblico (Italia, 2025): ~0,5–1 miliardo €/anno
- Procurement pubblico (Italia, 2025): ~309 miliardi €/anno
Non è una piccola differenza, sono due ordini di grandezza, in un rapporto di scala 300 a 1. Eppure, continuiamo a pensare e agire come se l’innovazione dipendesse solo dai fondi VC e dallo Stato che li alimenta. Non è così, il capitale di rischio è la chiave di accensione ma non è la benzina dell’innovazione. La benzina è il mercato, e molto del mercato dipende da come lo Stato compra.
L’ANAC ha certificato che nel 2025 il valore complessivo degli appalti pubblici in Italia è stato di 309,7 miliardi di euro, di cui circa 20,8 miliardi dovuti ad appalti effettuati e finanziati con le risorse del PNRR. Il valore complessivo degli appalti pubblici si attesta al 12-13% del PIL italiano (il 14% del Pil dei Paesi Ue e il 13% del Pil dei Paesi Ocse), un valore che incide profondamente sulla vita di cittadini e imprese.
All’ultimo Global public procurement forum dell’Ocse, del 1 e 2 luglio 2025 a Parigi, si è aperto un confronto sul public procurement tra vecchie e nuove sfide. La conferenza Ocse verteva proprio sulle modalità con cui valorizzare quel 13% di PIL. Se una parte di quei 300 miliardi premiassero innovazione reale, accettassero rischio controllato, aprissero spazio a nuovi operatori, non avremmo un problema di ecosistema. Avremmo il problema opposto di come gestire la crescita.
Sono gli argomenti che animano i lavori preparatori delle nuove direttive Ue sugli appalti, attese per il 2027 e che porteranno nel 2028 all’emanazione del quarto codice degli appalti italiano.
La traiettoria per rendere l’Italia più competitiva: verso un venture procurement
Per rendere più accessibile alle startup il 99.5% della spesa pubblica, bisognerebbe iniziare a trattare il procurement come strumento di politica industriale, “spingendo” in maniera gentile le corporate pubbliche a essere i primi clienti delle startup tech italiane, smettendo di comprare solo “compliance” e trovando un modo di andare oltre i POC.
Se si riuscisse ad allargare la visuale, si percepirebbe subito che non è un problema di risorse, ma un problema di visione di insieme che consenta di scegliere dove intervenire. Se l’obiettivo finale è rendere il sistema italiano più competitivo, la strada giusta sarebbe quella di arrivare a un “venture procurement”, nella direzione di non aggirare le regole UE, ma usare al massimo gli strumenti esistenti e costruire “corsie” operative e finanziarie che rendano l’innovazione acquistabile.
1) Creare una “pipeline a fasi” standardizzata (PCP → PPI → scala)
• Rendere sistemico l’uso complementare di PCP e PPI (come suggerisce la Commissione) per derischiare step by step e arrivare a contratti commerciali.
• Adottare modelli tipo (template) per ridurre l’incertezza legale e i costi di progettazione.
2) Diffondere davvero l’Innovation Partnership
• Spostare l’Innovation Partnership da eccezione a strumento ordinario in alcuni domini (salute, clima, digitale), anche alla luce di evidenze UE sulla sua crescita recente e sul legame con obiettivi digital/green.
3) “Fast lanes” e procurement agile, dentro l’ecosistema digitale
• Sfruttare la digitalizzazione italiana (ciclo di vita digitale + PAD) per ridurre time to award e time to pilot, senza perdere auditabilità.
• Usare la spinta delle nuove regole PAD (interoperabilità, sicurezza, AI) per abilitare procedure più snelle, data driven e replicabili.
4) Mettere l’esecuzione al centro: KPI, outcome e “scale clause”
• Il venture procurement non è “fare gare più creative”: è misurare risultati e prevedere contrattualmente la possibilità di scalare la soluzione quando funziona (entro cornici compatibili). L’infrastruttura digitale italiana rende più realistica questa gestione performance based.
5) Un fondo di “adozione” non solo di sperimentazione
• Molti progetti muoiono tra prototipo e procurement ricorrente. Serve un meccanismo – anche finanziario – che copra la “valle della morte” dell’adozione, coerente con l’osservazione UE sul sottoutilizzo di PCP/PPI e con l’esperienza USA di percorsi pensati per arrivare a produzione/mercato.
6) Competenza e responsabilità: procurement team ibridi e “risk governance”
• La flessibilità senza governance aumenta rischi: anche in Italia, un venture procurement richiede competenze tecniche, legali e di delivery, oltre a una gestione del rischio trasparente.
7) Regole coordinate imperniate su sperimentazione e visione
• È necessario che vi sia coordinamento tra le riforme che, a vario titolo, impattano sul digitale perché l’interconnessione dei sistemi richiede che vi sia una visione di fondo. Il legislatore digitale deve normare tenendo conto sempre di più di un ambito governato da principi del once only e di interoperabilità e piattaforme.
La priorità è il “motore di domanda”
L’Italia ha acceso una luce potente con la digitalizzazione e con un ecosistema che, sulla carta, può ridurre frizioni e aumentare trasparenza. Ma il salto verso il venture procurement richiede un cambio di baricentro: dalla gara come adempimento alla gara come strumento di politica industriale, capace di comprare innovazione con rischio controllato e, soprattutto, di portarla a scala.
È qui che il confronto con i casi statunitensi diventa utile: non per importare modelli, ma per interiorizzare una logica – la domanda pubblica come primo mercato – che in Europa è presente negli strumenti, ma troppo spesso non nelle prassi.
