Foia italiano, le linee guida Anac ci allontanano dalla best practice inglese

diritto all'accesso

Sono arrivate tra le polemiche le linee guida Anac per l'attuazione del Freedom of information act. Ma sono in consultazione pubblica e c'è ancora margine per migliorarle, guardando al meglio dell'esperienza inglese ormai consolidata dal 2005. Ecco 22 proposte per correggere la rotta

di Francesco Addante, consulente Trasparenza e Anticorruzione PA

Dopo un faticosissimo travaglio, in Italia, la legge sulla "libertà dell'informazione" sta diventare pienamente operativa: dal 23 dicembre. Uno dei passi decisivi è stato segnato dalla consultazione pubblica delle “Linee Guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013” che si è conclusa il 28 novembre. Nell’attesa che si conoscano gli esiti,p resentiamo 22 tra riflessioni, proposte e suggerimenti trasmessi all’ANAC nella convinzione che sia opportuno, sin da ora, conformare, il più possibile, alla nostra realtà, il meglio dell'esperienza inglese ormai consolidata dal 2005.

In tutti gli ordinamenti che hanno adottato il Freedom of Information Act (FOIA) “la conoscibilità generalizzata degli atti diviene la regola generale mentre la riservatezza e il segreto sono eccezioni.”. Ed è quello che ha fatto in Italia il legislatore, il quale “ha posto la trasparenza e l’accessibilità come la regola rispetto alla quale i limiti e le esclusioni previste dall’art. 5 bis del d.lgs. 33/2013 rappresentano eccezioni, e come tali sono da interpretarsi restrittivamente”.

“Il legislatore non opera, come nel caso delle eccezioni assolute, una generale e preventiva individuazione di esclusioni all’accesso generalizzato, ma rinvia da una attività valutativa che deve essere effettuata dalle amministrazioni con la tecnica del bilanciamento, caso per caso, tra l’interesse pubblico alla disclosure generalizzata e la tutela di altrettanto validi interessi considerati dall’ordinamento”. “L’amministrazione, cioè, è tenuta a verificare, una volta accertata l’assenza di eccezioni assolute, se l’ostensione degli atti possa determinare un pregiudizio concreto e probabile agli interessi indicati dal legislatore."

Pertanto nel focalizzare quanto già sancito dal D.lgs. 33/2013, riformato dal D.lgs. 97/2016 (FOIA), la proposta delle linee guida hanno definito le:

  1. eccezioni assolute le fattispecie indicate nell’art.5 bis co.3, ossia, i casi di segreto di Stato, e altri casi di divieto di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all'articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990 (procedimenti tributari, atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, informazioni psicoattitudinali nei procedimenti selettivi)
  2. eccezioni relative o qualificate i limiti (al di fuori dei casi sopra indicati) posti a tutela di interessi pubblici e privati di particolare rilievo giuridico elencati ai commi 1 e 2 dell’art. 5-bis, ossia:
    • al comma 1, gli interessi pubblici: sicurezza e ordine pubblico, sicurezza nazionale, difesa, questioni militari, relazioni internazionali, politica e stabilità finanziaria ed economica dello Stato, indagine reati, svolgimento attività ispettive
    • al comma 2, gli interessi privati: protezione dei dati personali, libertà e segretezza della corrispondenza, interessi economici e commerciali: proprietà intellettuale, diritto d'autore, segreti commerciali

Il FOIA inglese, allineandosi allo stesso principio, similmente, ma in modo ancora più significativo, ha sancito che la “divulgazione” delle informazioni dovrebbe essere la “regola” a meno che non ci sia una “buona ragione” per non farlo. Pertanto se “qualsiasi informazione che deve essere rilasciata in base al FOIA è rivolta al mondo intero” l'informazione pubblica dovrebbe essere resa sempre disponibile a meno che non ci sia una buona ragione per negarne l’accesso e la legge lo consente.

Le eccezioni anglosassoni sono, in linea di massima, quelle che il FOIA italiano ha indicato nella sua disciplina ma rispetto a quest'ultime sono ben più circostanziate e, tranne pochi casi tassativi, non sono così assolute se a prevalere è l’interesse alla divulgazione. Direttive dettagliate di comportamento che guidano compiutamente le P.a. ad effettuare un adeguato bilanciamento e ben circoscrivono i passi da seguire, seppur nella loro libera autonomia di scelta.

Valutazione che, proprio in virtù di confini di un percorso ben tracciato, consentono alle Amministrazioni inglesi di avvicinare il più possibile l'ago della bilancia agli interessi della divulgazione delle informazioni piuttosto che a quelli contrapposti, consentendo, di fatto, ai fruitori il pieno esercizio dei loro diritti alla 'conoscenza'. Decisioni quelle delle P.a. italiane che, al momento, con la proposta di linee guida in consultazione, sembrano, di contro, dirigersi in senso diametralmente opposto proprio perché sono assenti quelle specifiche indicazioni a cui, invece, le direttive inglesi fanno esplicitamente riferimento.

Si riportano, nel seguito, una serie di proposte e suggerimenti che potrebbero migliorare il FOIA italiano sulla base  di quanto già sancisce per gli stessi argomenti il corrispondente FOIA inglese.

Pur apprezzando l’utilità di un indice di possibile esistenza di pregiudizi agli interessi rilevanti tutelati, l’ANAC ha l’autorità di attribuire alle Amministrazioni la facoltà di poter dotarsi di Regolamenti con cui procedere alla individuazione delle categorie di documenti formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti al neo accesso generalizzato e soprattutto di prorogare ulteriormente al 23 giugno 2017 per tale scopo la data del 23 Dicembre 2016 che invece è stata stabilita da una disposizione di rango secondario in attuazione ad una di rango primario ?

Definizione di "accesso generalizzato”

Per quanto attiene alla terminologia, l’accesso definito “generalizzato” dalla proposta di linee guida in consultazione è generalizzato (per dati aggiuntivi) come quello (per dati a pubblicazione obbligatoria) del previgente D.lgs.33/2013, motivo per cui, per distinguere i due tipi di accesso ed evitare che si crei confusione, si propone  di utilizzare le seguenti definizioni:

  • accesso civico 'Ordinario' (previgente) anziché ‘semplice’ e
  • accesso civico 'Rafforzato' (introdotto) anziché ‘generalizzato’

Legittimazione generalizzata

Anche se è già probabilmente insito nello stesso principio, si propone di integrare nella versione definitiva delle linee guida la FAQ Chi può presentare istanza di accesso civico ai sensi dell’art. 5 del d. lgs. n. 33/2013? per chiarire, come ha fatto il FOIA inglese, che la “richiesta di accesso può essere presentata anche da organizzazioni, ad esempio da una testata giornalistica, un comitato, una società, o da una persona per conto di un’altra, come ad esempio un avvocato per conto di un cliente.”

Il "Prejudice test" (Test legale di Pregiudizio)

Ribadendo quanto già affermato dalla norma, la proposta di linee guida, in consultazione, ricorda che la P.A., nell’attività di bilanciamento degli interessi contrapposti (divulgazione o diniego), si deve prodigare ad identificare un pregiudizio che deve essere concreto agli interessi considerati e che, quindi, dovrà essere valutato rispetto al momento (non è possibile il diniego se è sufficiente il differimento) ed al contesto (natura del dato) in cui l’informazione viene resa accessibile, consentendo l’accesso parziale “qualora la protezione dell’interesse sotteso alla eccezione sia invece assicurato dal diniego di disclosure di una parte soltanto”.

Valutazioni che dovranno essere svolte secondo un processo logico desunto dal modello anglosassone: il “Prejudice test” il quale, per assicurare il principio di concretezza, stabilisce che deve sussistere un preciso nesso di causalità tra l’accesso e il pregiudizio. Tuttavia, le linee guida italiane portano direttamente al “Prejudice test” chi deve effettuare la valutazione senza prima aver definito quelle che gli inglesi hanno precisato essere le 'class-based' e ‘prejudice-based’, oltre che la distinzione tra esse, elementi necessari e propedeutici a risolvere il “test legale” in questione. Inoltre, il “Prejudice test” italiano non si riferisce anche a quello che gli inglesi chiamano NCND: "il non confermare o il non negare di possedere le informazioni richieste" (pur avendolo accennato in altro contesto).

Le 'class-based' (exemptions) si riferiscono alle eccezioni che si applicano solo a una particolare categoria o classe di informazioni, come quelle relative alla corrispondenza con la famiglia reale.

Le ‘prejudice-based’ (exemptions) si basano sulla valutazione di un tipo specifico di danno che può essere causato dalla divulgazione ('prejudice'), ad esempio, alla salute e alla sicurezza o i diritti personali di un privato (per una maggiore comprensione la guida riporta: “Le notizie divulgate in modo irresponsabile dai media possono pregiudicare il risultato di un processo”)

Informazioni che devono essere rilasciate

Se, come riconosciuto dalla proposta di linee guida in consultazione, alla luce della riflessione normativa recente e meno recente, occorre riferirsi al dato conoscitivo come tale indipendentemente dal supporto fisico sui cui è incorporato e a prescindere dai vincoli derivanti dalle sue modalità di organizzazione e conservazione, perché non precisare (tra le FAQ dell'Allegato) che, come ha fatto il FOIA inglese,  “trattasi di documenti cartacei (anche le bozze), e-mail, note, informazioni memorizzate sul computer, cassette audio e video, (registrazioni di conversazioni telefoniche e video) micro-fiches, mappe, fotografie, note scritte a mano o qualsiasi altra forma di informazione (se ovviamente ostensibile)” ? Ovviamente occorrerebbe (se non lo si è già fatto perché comunque lo prevedono le norme italiane sulla organizzazione del proprio patrimonio informativo) avviare un processo di registrazione/archiviazione/classificazione dei dati di cui si è in possesso.  

Open Data

Così come già acclarato dal documento in consultazione, si suggerisce, in particolare, di citare, nelle FAQ dell'allegato di cui alla proposta delle linee guida, la facoltà di poter richiedere anche i dati in formato elettronico (dataset) e corredato degli opportuni meta-dati visto che tutti i “dati e i documenti che le amministrazioni titolari pubblicano, con qualsiasi modalità, senza l'espressa adozione di una licenza”, si intendono rilasciati come dati di tipo aperto. A tal riguardo, gli anglosassoni, indicando i requisiti specifici in materia, stabiliscono che è necessario rendere disponibile qualsiasi dataset che può essere richiesto a meno che non è opportuno farlo in forma riutilizzabile e anche se non rientrano informazioni che l’Ente possiede in modo registrato. Inoltre, perché, sempre come suggeriscono gli inglesi, non utilizzare gli open data per registrare, classificare, organizzare e individuare in modo centralizzato tutte le richieste di accesso sotto forma di meta-richieste ? I registri suggeriti dalle linee guida rimarrebbero confinati all’interno di ogni singola P.a.

Registro delle motivazione oltre che delle richieste di accesso presentate

In aggiunta al registro delle richieste di accesso presentate (per tutte le tipologie di accesso), indicato dalla proposta di linee guida in consultazione, si propone l’adozione di uno ulteriore dei motivi delle decisioni assunte da ciascuna delle P.a., in caso di diniego all’accesso, in modo da giustificarle, in maniera più organizzata rispetto a quanto si può rilevare dal singolo atto amministrativo, al TAR (o al Responsabile della trasparenza/Difensore civico). Una sorta di storico da cui rilevare elementi di continuità, correlazione, tempo trascorso tra vecchie e nuove istanze, risposte già fornite, così da avere gli elementi necessari per costituire, nel tempo, delle FAQ (magari localizzate in modo centralizzato per tutte le P.A. sul sito web dell’ANAC) a cui sia gli utenti che le P.a. possano fare autorevolmente riferimento. Tale suggerimento fu proposto nel corso del recente OpenGov Forum ed è già realtà in Inghilterra con la catalogazione dei provvedimenti intrapresi dall'ICO.

Formato in cui richiedere dati, informazioni e documenti

Tra le indicazioni circa il formato in cui richiedere le dati, informazioni e documenti, si suggerisce di citare, nelle FAQ dell'allegato, di cui alla proposta delle linee guida in consultazione, quanto il FOIA inglese stabilisce per i propri utenti, chiedendo loro, quindi, di specificare il formato accettabile (anche diverso da quello di origine) in cui si desidera ricevere le informazioni, facendo rilevare il diritto di consultarne più di uno (fotocopia o a stampa, via e-mail o su pen-drive, forma sintetica, ispezione di persona degli archivi, per telefono), spiegando che si è tenuti a rispettare le preferenze, purché siano ragionevoli, riportando i costi di riproduzione ed eventualmente di spedizione e chiedendo preventivamente la disponibilità a pagare.

Decerteficazione

Si ritiene sia ristrettiva la prescrizione indicata dalla proposta delle linee guida, in consultazione, circa il consentire l’accesso ai documenti detenuti e gestiti dalla sola amministrazione destinataria dell’istanza e non anche a quelli che potrebbero avere le altre amministrazioni se questo è necessario per esaudire correttamente la richiesta e ad esse (le certificanti) l’Ente procedente può collegarsi (in cooperazione applicativa e avendo stipulato adeguate convenzioni)  per fornire informazioni relative "a stati, fatti e qualità documentabili e certificabili dalla pubblica amministrazione" (richieste dal diretto interessato e sempreché siano ostensibili a terzi).

NCND: il non confermare o il non negare di possedere le informazioni richieste

Ci si riferisce a quelle ipotesi per le quali” il confermare o il negare se si detiene qualsiasi informazione” potrebbe avere per conseguenza situazioni dannose a diritti pubblici e privati. Differentemente da quanto documenta il FOIA inglese, la proposta di linee guida, in consultazione, pur suggerendo alle P.A., al par. 5.3. “La motivazione del diniego all’accesso”, di comunicare, in tale circostanza, le “categorie di interessi pubblici o privati che si intendono tutelare e almeno le fonti normative che prevedono l’esclusione/limitazione, non codifica tale comportamento con il nome di NCND o altro riferimento analogo, tantomeno ne riporta esempi concreti che possono fornire indicazioni operative alle Amministrazioni italiane. Inoltre prevede tale tipo di riscontro solo se il richiedente pretenda (quindi con una successiva   istanza) una puntuale specificazione delle ragioni del diniego. Per gli stessi motivi (anche se già insito nel ragionamento sul NCND italiano) si propone di specificare nelle FAQ costituende che le P.A. sono tenute a dare spiegazioni al richiedente anche in riferimento al fatto che si posseggano o meno le informazioni richieste e non solo il fornirle, questo anche e soprattutto nei casi di diniego.

Trasparenza proattiva e reattiva

Al fine di fornire alle P.A. una situazione di insieme più globale che possa aiutarle a comprendere meglio le modalità di accesso generalizzato dei “dati aggiuntivi” si ritiene necessario integrare quella che sarà la versione definitiva delle linee guida in questione specificando (come fanno quelle inglesi) che per le Amministrazioni due sono gli obblighi principali:

  1. "pubblicare alcune informazioni in modo proattivo attraverso lo schema di pubblicazione" (All. A declinato in quello che, al momento in consultazione, sostituirà l’All. 1 della Delibera CiVit n. 50/2013)
  2. "rispondere alle richieste di informazioni (trasparenza reattiva)" (dati aggiuntivi rispetto a quelli a pubblicazione obbligatoria)

Invitando (a tal fine sarebbe necessario renderla evidente come una vera e propria raccomandazione che sebbene sia limitata rispetto ad una disposizione imperativa ha comunque una sua valenza) le P.A. (così come accade per quelle inglesi) a pubblicizzare l’esistenza dello schema di pubblicazione in qualsiasi modo (anche bacheche, volantini o manifesti) che normalmente si utilizza per comunicare con il pubblico, che tale schema rappresentando il minimo dei dati che occorre divulgare, l’istante ha il diritto a chiederne ulteriori, che gli utenti devono sempre poter accedere regolarmente alle informazioni o riceverle prontamente e automaticamente ogni volta che le chiedono (ribadendo quanto già normato in riferimento alla qualità dei dati), quali invece sono escluse dalla pubblicazione.

Le Modalità della Richiesta

Non si concorda con le disposizioni della proposta di linee guida che prescrivono quale condizione indispensabile di validità la sottoscrizione da parte del richiedente o comunque l'instaurarsi di misure che consentano una preventiva verifica della sua identità senza alcun accenno a soluzioni alternative il cui unico scopo sia solo quello di presentare le istanze. Per quelli che sono i fini in materia di trasparenza, la modalità telematica non è solo quella che si esplica con i mezzi indicati dal CAD e anche se fosse vero il contrario il Dlgs.33/2013 sancisce tale modalità solo in modo facoltativo e non obbligatorio. Il FOIA inglese conferma questo orientamento ritenendo valida l'istanza di accesso civico presentata via email, via web o tramite Facebook o Twitter, l'importante è che sia scritta e che ci sia l’indicazione del proprio indirizzo. Quello scozzese o l’EIR, accettano, per la stessa finalità, persino un messaggio registrato in segreteria telefonica.

Domande Vessatorie e Ripetute

La proposta di linee guida sancisce che eventuali richieste di accesso civico devono essere ritenute inammissibili laddove risultino manifestamente irragionevoli senza però indicare come valutarne la irragionevolezza. Il Foia inglese fa riferimento ad un "livello sproporzionato o ingiustificabile di angoscia o irritazione" fornendo a tale scopo degli indicatori (la cui traduzione è stata riportata nella trattazione di dettaglio: Linguaggio offensivo o aggressivo, Gravame per la P.a., Rancori personali, Accuse infondate, Intransigenza, Richieste frequenti o frapposte, Intenzione deliberata di causare disturbo, Approccio indiscriminato, Sforzo sproporzionato, Nessun intento evidente di ottenere informazioni, Richieste futili) molto specifici per individuare se si tratta di una richiesta vessatoria e invitando le P.a. ad analizzare il contesto e la storia, l'identità del richiedente e il precedente contatto. Deve ovviamente trattarsi di circostanze legittime rispetto alle quali sono sancite delle raccomandazioni il cui mancato rispetto comporta una violazione di legge a meno che l’Amministrazione non ne giustifichi un adeguato scostamento.

Anche per quanto riguarda le richieste ripetute il FOIA inglese fornisce dettagli importanti (riportando esempi specifici di fatti concreti) prevedendo che “normalmente è possibile non fornire un riscontro ad una richiesta se è identica o sostanzialmente simile a quella che in precedenza è stata soddisfatta per lo stesso richiedente” ma esclude tale ipotesi quando si tratta di un argomento correlato, se non vi è una sovrapposizione completa o sostanziale tra richiesta precedente e successiva/e, e se è trascorso un ragionevole periodo (anche questo non è stato stabilito dalla legge ma dipende dalle circostanze, tra cui, ad esempio, la frequenza con cui si apportano modifiche alle informazioni).

Alla luce di quanto su esposto, sia per le vessatorie che per le ripetute, si rileva l'importanza di un adeguato utilizzo dei Registri che devono essere i più possibili descrittivi ed esaustivi proprio per valutare elementi di continuità e correlazione.

La consulenza e ragionevole assistenza da garantire anche rispetto alle istanze dal contenuto generico

La proposta di linee guida sancisce l’inammissibilità della genericità dell’oggetto tanto da non ritenere valida una richiesta di accesso civico meramente esplorativa al contrario di quanto stabilisce la stessa norma (nella versione definitiva dopo le osservazioni dei rappresentanti della società civile e del Consiglio di Stato) e il FOIA inglese. Infatti, quest’ultimo “ritiene che ogni autentico tentativo di descrivere le informazioni è sufficiente a far “scattare” il diritto alla conoscenza anche se la descrizione non è chiara (ambigua o con diverse potenziali interpretazioni) o si pensa che sia troppo ampia o irragionevole”. Secondo le linee guida anglosassoni "non si può rifiutare una richiesta semplicemente perché non sembra essere di molto valore" e "qualsiasi lettera o e-mail ad un'autorità pubblica per chiedere accesso è ritenuta giuridicamente valida quale richiesta di informazioni protocollata ai sensi del FOIA, così come una semplice domanda. Per gli stessi motivi deve essere un obbligo e non una facoltà quella di chiedere, da parte delle Amministrazioni,  agli istanti una precisazione più dettagliata del contenuto richiesto. In tali circostanze si esorta le P.A. inglesi  a fornire consulenza e una ragionevole assistenza a chiunque abbia inoltrato o intenda presentare una richiesta di accesso alle informazioni con lo stesso trattamento che riceverebbe il cliente di un’azienda privata: parlargli, spiegargli come funziona il FOIA, chiarendo che tipo di informazioni potrebbero essere divulgate, scoprire quello che vuole, e poi contattarlo per verificare di aver capito bene quello che chiede o consigliandolo di riformulare la sua istanza, spiegando, ad esempio, quali possano essere le opzioni a sua disposizione, chiedere se qualcuna di queste potrebbe adeguatamente rispondere alla sua esigenza, descrivergli la natura delle informazioni, o fornire quelle aggiuntive per aiutare a considerarle nel contesto. "In ogni caso, l’utente dovrà ricevere assistenza se non riesce a capire quali informazioni siano disponibili, se non è riuscito a presentare una valida richiesta (nel qual caso la P.A. si deve prodigare a istruirlo adeguatamente affinché ci riesca) o se l’Ente non è in grado di comprenderla". Un comportamento diverso da quanto indicato viene valutato attentamente dall’Autorità di controllo ai fini di eventuali provvedimenti da intraprendere.

Unico ufficio per i riscontri alle istanze

Bilanciando le indicazioni prescritte dalla presente proposta di linee guida e quelle rivenienti dal FOIA inglese si suggerisce di proporre alle P.A. un adeguamento organizzativo che preveda il riscontro dell'istanza da parte dell'ufficio che detiene i dati il quale potrà rivolgersi, nel corso della propria istruttoria, ad un ufficio giuridico (che ormai è divenuto indispensabile per tutti gli adempimenti a cui sono sottoposti le P.A.) competente (anche) in materia di FOIA, e centralizzato per tutti gli altri, che sarà in grado di supportare le Posizioni Organizzative destinatarie dell'istanza nella ponderazione tra l’interesse pubblico alla disclosure generalizzata e la tutela di altrettanti validi interessi considerati dall’ordinamento, rispetto ad eccezioni assolute e qualificate.

Massima collaborazione nei confronti del richiedente, sempre e comunque, reattiva e proattiva

Come già segnalato, le linee guida proprio perché hanno il compito di fornire alle P.a. indicazioni operative di comportamento, dovrebbero, in particolare nelle FAQ, fare sempre e comunque riferimento ad un principio fondamentale, ossia suggerire, se non persino imporre di aiutare il richiedente, soprattutto quello in difficoltà, ad esercitare correttamente il proprio di diritto di conoscenza, fornendo una consulenza e ragionevole assistenza in ogni circostanza, anche in misura preventiva. Inoltre, le linee guida italiane, così come fanno quelle inglesi, dovrebbero (subito per quello che è possibile importare come esperienza dagli altri ordinamenti, in futuro per ciò che si può imparare dopo) riportare, in modo articolato e il più possibile approfondito, esempi di casi reali e buone pratiche che possono aiutare le P.A. a decidere come meglio comportarsi nelle stesse e identiche circostanze. La corretta compilazione dei Registri prima accennati potrebbe fornire un grande aiuto in tal senso.

Raccomandazioni circa la gestione delle richieste, delle informazioni e le procedure di riesame

Affinché la collaborazione che devono prestare le P.A. sia effettivamente concretizzabile si rende necessario predisporre delle raccomandazioni (all'interno delle stesse linee guida) che condizionando proceduralmente/operativamente e controllando in qualche modo (in maniera non vincolante, ma l'Ente che se ne discosta lo deve adeguatamente motivare) il comportamento delle Amministrazioni, possano costituire una guida essenziale e fondamento per il raggiungimento di tale scopo. A tal riguardo il FOIA inglese prevede raccomandazioni circa la “gestione delle richieste, delle “informazioni”, e in particolare delle procedure di “riesame” (in caso di reclamo o anche revisione interna) per cui vengono indicati i casi in cui attivarla e le operazioni da intraprendere per garantire la buona riuscita della decisione finale.

Giustificazione della proproga per questioni particolarmente complesse

Nell'ambito delle stesse scadenze previste dalla normativa, si suggerisce di riportare  "una proroga che dovrebbe essere necessaria solo se la valutazione dell’esistenza di un interesse pubblico sollevi questioni particolarmente complesse e che quindi dovrebbe essere eccezionale e si deve essere in grado di giustificare. Si propone anche di  rendere nota un'adeguata motivazione anche nei casi in cui non si detengono i dati richiesti, ossia nelle ipotesi NCND prima citate, circostanze quest’ultime comunque previste dalla presente proposta di linee guida.

WorkFlow della gestione della richiesta

Dovendo le P.a. italiane districarsi, con molte difficoltà e incertezze, tra i tre diversi tipi di accesso, si suggerisce di integrare la presente proposta di linee guida con un diagramma di flusso di gestione della richiesta che sia in grado di fornire una panoramica dettagliata dei passi (singole azioni) che la P.A deve seguire quando deve svolgere l'attività valutativa con la tecnica del bilanciamento, caso per caso, tra l’interesse pubblico alla disclosure generalizzata (sia per dati obbligatori che aggiuntivi) e la tutela di altrettanti validi interessi considerati dall’ordinamento. In Inghilterra, il diagramma in questione riporta con dettaglio e certezza, passo dopo passo, pur nell’ambito della sua autonoma discrezionalità, il percorso di comportamento che la P.A. deve rispettare, a seconda del verificarsi di specifiche circostanze, per valutare e infine determinare se sia possibile, o meno, rilasciare le informazioni richieste. Ogni passaggio è corredato dal riferimento e collegamento alle diverse articolazioni (sezioni) delle linee guida e della relativa normativa.

Raccomandazioni in caso di richiesta di Riesame

L'allegato "Modalità per esercitare il diritto di accesso civico" (FAQ "È possibile in ogni caso ricorrere al giudice?) non riporta, come invece prevede il D.lgs.33/2013 novellato il riferimento al Difensore Civico per gli Enti territoriali in caso di ricorso al TAR avverso la sua decisione. Le linee guida inglesi (che anche se non giuridicamente vincolanti producono comunque il loro effetto) forniscono spunti interessanti, da eventualmente introdurre (nel limiti del possibile e della compatibilità dell'ordinamento) in quelle italiane, per il comportamento che potrebbero (dovrebbero) assumere il Responsabile della Trasparenza e il Difensore Civico durante la procedura di riesame. Infatti, una dettagliata procedura stragiudiziale permette, grazie all’autorità della ICO, alla collaborazione dei vari attori e ad un attento rilievo dei motivi e del comportamento assunto dalle amministrazioni nelle loro decisioni, di assicurare, nella maggior parte dei casi, il diritto all’informazione in quei casi in cui il diniego o il differimento è illegittimo. Questo ha degli effetti positivi sulle cause giudiziarie che si riducono a quelle strettamente necessarie al quale il richiedente può comunque ricorrere senza alcuna spesa. Nell’attività di riesame si prende in considerazione la portata, la qualità e la completezza delle ricerche oltre a testare la forza del ragionamento e delle conclusioni. Viene messa in rilevanza che è responsabilità della P.A. dimostrare il perché dovrebbe essere consentito rifiutare una richiesta di accesso, ed è nel loro interesse cooperare pienamente all’indagine. Se l’Amministrazione non riesce ad seguire le buone pratiche, come stabilito nei codici di pratica, l’ICO può emettere una raccomandazione pratica, ad esempio, può raccomandare di introdurre una procedura di revisione interna, o migliorare la formazione del personale.

Regole sull'Informazione Ambientale mancanti

La proposta delle linee guida, in consultazione, non riporta alcun accenno al comportamento che dovrebbero assumere le P.A. nel caso fossero interpellate per una richiesta di accesso alle informazioni ambientali, "aggiuntive", rispetto a quelle a pubblicazione obbligatoria. Argomento di assoluto rilievo (e per tale importanza disciplinata dagli inglesi come specifica materia a parte) in quanto trattasi di disposizioni che sono state emanate in attuazione di una direttiva EU che garantisce un più forte diritto di accesso all’informazione rispetto a quanto non sia previsto dallo stesso FOIA. In previsione di una futura trattazione si suggerisce di inserire nella versione definitiva delle linee guida, così come stabiliscono quelle inglesi che discendono dalla stessa direttiva, la libera divulgazione delle informazioni sulle emissioni nell'ambiente che non possono essere più negate per qualsivoglia motivo di riservatezza commerciale. Limitatamente all'informazione di carattere amministrativo, in Inghilterra è persino consentito il diritto di accesso alle informazione di carattere ambientale in possesso dei tribunali e delle corti d'appello. Così come riportato nella trattazione di dettaglio, si propone, quindi, una regolamentazione dettagliata per l'accesso in materia ambientale, con riferimento sia ai dati obbligatori che non, sulla falsa riga di quanto prevedono le linee guida inglesi.

 
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29 Novembre 2016

TAG: foia, informazione, PA, pubblica amministrazione, enti locali, addante