Tracciare storicamente il percorso normativo che ha interessato l’evoluzione delle società partecipate non è un semplice esercizio di ricerca, men che meno un vezzo, ma piuttosto può servire a comprendere meglio e appieno la necessarietà e la portata dell’impatto che l’introduzione del TUSP, il Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica (D. Lgs n. 175 del 19 agosto 2016) ha attuato nel relativo panorama legislativo.
Le origini del rapporto tra la Pubblica Amministrazione e i suoi organismi societari risiedono storicamente nell’architettura del Codice Civile del 1942 e in particolare nell’articolo 2449, limitatamente alla volontà di disciplinare i poteri speciali di nomina degli amministratori e dei sindaci da parte dello Stato e degli Enti Pubblici all’interno di Società per Azioni partecipate. Ciò significa che la normativa inquadrava l’Ente locale alla stregua di un semplice azionista di mercato all’interno di un perimetro strettamente privatistico.
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Le società partecipate nella stagione delle riforme
In seguito, la volontà di creare un quadro di riferimento ad hoc, dando maggiore dignità alla materia, si è registrata a partire dagli anni Novanta del secolo scorso, con la stagione delle riforme autonomistiche e la successiva codificazione del Testo Unico degli Enti locali (TUEL – D. Lgs 267/2000), che ha spinto le amministrazioni verso un’importante esternalizzazione dei Servizi Pubblici Locali attraverso il modello dell’azionariato pubblico societario (società per azioni e a responsabilità limitata), nell’illusione di importare i criteri di efficienza del settore privato all’interno della macchina pubblica.
Dalla privatizzazione formale agli obblighi del TUSP
Questo processo di progressiva “privatizzazione formale” ha però generato, non essendoci un quadro di controllo coordinato, una selvaggia proliferazione di micro-società, non di rado prive di reale consistenza industriale, nate col fine di ottimizzare i rigidi vincoli finanziari del Patto di Stabilità interno o che hanno finito per determinare un’ipertrofia degli organi di governance e di rappresentanza, non sempre correlata a reali esigenze di efficacia industriale.
Tali organismi societari, caratterizzati da squilibri strutturali latenti e in costante perdita hanno finito, col tempo, per generare fenomeni di asimmetria finanziaria a carico dei bilanci degli Enti controllanti. Per porre fine a numerosi comportamenti di deriva, nel 2016, il legislatore ha introdotto il TUSP, configurando l’obbligo del controllo analitico e della razionalizzazione periodica non più come opzioni facoltative, ma come rigidi pilastri di ordine pubblico economico.
Il controllo delle società partecipate come data governance
L’adempimento di un vincolo così complesso, oggigiorno, è però una sfida importante per chi opera quotidianamente nel management delle amministrazioni pubbliche e si corre il serio rischio di risolvere il tutto come se fosse un’esercitazione burocratica con fini ispettivi, confinato alla raccolta cartacea ed ex-post di verbali d’assemblea, bilanci storici e relazioni finanziarie destinate all’archiviazione, mancando drammaticamente l’obiettivo reale, costruttivo, di vigilanza sul funzionamento efficiente del servizio pubblico.
Per questo motivo, la vigilanza sulle società in house e partecipate non può e non deve limitarsi ad una funzione notarile, ma piuttosto deve evolversi verso una reale e moderna Data Governance capace di intercettare le anomalie gestionali e i disallineamenti di bilancio prima che si traducano in criticità contabili.
La sfida, per la Dirigenza che ha l’obbligo di controllare – al fine di prendere le giuste decisioni – è riuscire a fondere la rigorosa interpretazione giuridico-amministrativa con l’ingegneria dei flussi informatici e la cultura del dato aziendale.
Fondere in tempo reale i flussi informativi grezzi provenienti dai concessionari e dai gestori privati o in house dei servizi pubblici locali è l’unica via percorribile per abilitare un controllo analitico che sia effettivamente preventivo e non soltanto consuntivo, superando le asimmetrie informative che storicamente viziano il rapporto tra l’Ente e la società affidataria.
Come ingegnerizzare i controlli interni
Entriamo più nel merito: cosa intendiamo con la dizione “Ingegnerizzare i controlli interni”? Si tratta di un’operazione tecnica di precisione volta a muoversi in due differenti direzioni.
Per prima cosa bisogna tradurre gli indicatori di legge stabiliti dal Decreto Madia in algoritmi matematici stabili e automatizzati. Intendiamo dire che piuttosto che realizzare dei calcoli sul fatturato medio triennale per la verifica delle soglie di razionalizzazione obbligatoria e la quantificazione del Fondo Perdite delle Società Partecipate rispetto alla quota di possesso dell’Ente è necessario realizzare un modo per monitorarlo in maniera sistematica avvalendosi di una routine digitale, di un automatismo nativo del sistema di controllo.
Svolto il compito per il monitoraggio dei controlli imposti dalla normativa, la seconda direzione riguarda i parametri classici della continuità aziendale e dell’efficienza industriale, come l’analisi della Posizione Finanziaria Netta, la marginalità operativa lorda e l’incidenza specifica del costo del personale rispetto allo svolgimento dei servizi, elementi essenziali per proteggere la responsabilità e la firma del manager pubblico per mezzo di decisioni basate su dati oggettivi.
Le società partecipate nei quattro macro-cluster dei servizi pubblici
Questa complessa architettura di controllo analitico trova la sua declinazione pratica e il suo valore economico nella modellazione dei dati applicata ai quattro grandi macro-cluster nazionali che governano i servizi pubblici locali e la vita dei cittadini sul territorio.
Ambiente e ciclo dei rifiuti
Nel delicato comparto dell’ambiente e del ciclo dei rifiuti, il controllo deve saper incrociare la qualità contrattuale e il rispetto dei piani economico-finanziari con le metriche volumetriche delle tonnellate effettivamente conferite e differenziate, integrando le rilevazioni con le tariffe.
Trasporto pubblico locale
Nel settore del Trasporto Pubblico Locale, invece, la governance si attua monitorando costantemente l’efficienza del personale viaggiante, l’età media e il tasso di manutenzione del parco macchine e i ricavi medi registrati per chilometro percorso, puntando alla previsione dei disavanzi operativi che spesso gravano sulla spesa corrente dell’Ente.
Servizio idrico integrato e in-house providing
Analogamente, nella gestione del Servizio Idrico Integrato, l’analisi del dato dovrà focalizzarsi sulle macro-classi delle perdite idriche di rete e sull’allineamento tra gli investimenti infrastrutturali programmati e la reale performance di fatturazione all’utenza.
Infine, per le società operanti in regime di in-house providing, il cruscotto direzionale deve vigilare sul rispetto tassativo del limite dell’ottanta per cento dell’attività prevalente svolta a favore dell’Ente controllante e sullo scostamento in tempo reale tra i budget preventivi e i costi reali sostenuti nelle manutenzioni del patrimonio pubblico.
Dai dati delle partecipate al bilancio consolidato
La digitalizzazione integrata dei flussi di controllo analitico trova il suo naturale compimento istituzionale e la sua massima espressione di trasparenza nella costruzione e nel popolamento della dashboard dedicata al Bilancio Consolidato e alla programmazione strategica del Documento Unico di Programmazione.
L’adozione di modelli di visualizzazione dei dati avanzati, come le mappe a rettangoli capaci di pesare graficamente l’impatto economico e patrimoniale di ogni singola controllata o partecipata all’interno del Gruppo Amministrazione Pubblica, restituisce al decisore politico una chiara mappa finanziaria e geopolitica del territorio amministrato.
Governare le dinamiche delle partecipate attraverso modelli predittivi e ingegneria del dato non significa affatto abdicare al ruolo di indirizzo o delegare la scelta politica all’automatismo della macchina; significa, al contrario, ri-programmare la tecnologia affinché assorba interamente il carico ripetitivo della routine dell’adempimento, restituendo tempo decisionale di qualità e piena capacità strategica all’uomo.
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