Il consolidamento d’impresa è oggi una priorità strategica. L’emersione di campioni europei è precondizione per il riposizionamento competitivo dell’Europa[1].
In tal senso si esprimono i Rapporti Draghi[2] e Letta[3] e nella medesima direzione si orientano le nuove linee guida sul controllo delle concentrazioni fra imprese in fase di adozione[4] nonché la nuova Strategia dell’UE in materia di start-up e scale-up[5].
Queste, infatti, chiariscono che nei settori strategici le ragioni della concorrenza devono essere bilanciate con quelle della sicurezza, della difesa e più ampiamente con le priorità della politica industriale. Per l’effetto, una concentrazione che consenta di raggiungere la scala minima efficiente non deve essere demonizzata in quanto tale ma deve essere valutata nel suo impatto complessivo e prospettico alla luce degli investimenti e delle scelte programmate in materia di innovazione.
Indice degli argomenti
Il consolidamento della space economy europea come priorità strategica
La new space economy non fa eccezione: il mercato dei servizi satellitari e dei beni collegati allo spazio si è molto allargato a livello internazionale e parallelamente si è preso atto in Europa di quanto sia importante perseguire l’autonomia nei settori legati alle infrastrutture strategiche e alla difesa.
L’Unione, dunque, riconosce oggi il bisogno di favorire e non demonizzare i fenomeni concentrativi nei settori dello spazio per controbilanciare i giganti d’oltreoceano, anche alla luce di due constatazioni: 1) come stigmatizzato nel recente Report dell’OCSE del 9 settembre “Space Economy at a Glance”[6], il ruolo della “mano pubblica” si è progressivamente ridimensionato, diventando residuale; 2) a diventare dominante sono gli investimenti privati, che sono andati convergendo in specifici comparti.
Un esempio per tutti è rappresentato dallo sfruttamento dell’orbita: 88% dei satelliti lanciati nel 2025 appartiene a operatori privati, contro il 23% nel 2010. Un singolo operatore (Starlink/SpaceX) rappresenta circa il 60% di tutti i satelliti attivi in orbita a livello mondiale. Lo stesso Rapporto del 9 settembre precisa che, nel 2025, quattro fornitori – SpaceX, la China Aerospace Science and Technology Corporation (CASC), Rocket Lab e Roscosmos – hanno realizzato insieme circa l’82% di tutti i lanci orbitali globali (in aumento dal 71% nel 2020).
Investimenti e alleanze per la competitività spaziale europea
Per consentire all’Europa di guadagnare competitività, si tratta allora di promuovere lo sviluppo di capacità tecnologiche europee attraverso: da un lato, il sostegno finanziario alla ricerca e all’innovazione del settore privato tramite strumenti di bilancio dell’Unione; dall’altro, la realizzazione di partenership strategiche di risorse economiche e tecnologiche complementari[7].
Il sostegno europeo ai lanciatori spaziali
Con riguardo al primo profilo, già dal 2021, la Commissione aveva promosso la creazione di un’“Alleanza per i Lanciatori Spaziali” al fine di garantire all’UE un accesso autonomo allo spazio. Successivamente, l’Europa ha promosso l’erogazione di sovvenzioni europee pari a 5 milioni di euro nel 2025 e dall’annuncio di un nuovo finanziamento di 20 milioni di euro destinato a migliorare le capacità europee di lancio e a consolidare la leadership dell’Europa nel 2026.
Il progetto Bromo e il campione satellitare europeo
Con riferimento al secondo profilo e al fenomeno concentrativo, nell’ottobre 2025 Airbus, Leonardo e Thales hanno firmato un Memorandum d’Intesa relativo al progetto denominato “Bromo”, finalizzato a unire molte delle rispettive attività spaziali all’interno di una joint venture. Airbus deterrà il 35% della società, mentre Leonardo e Thales ne possiederanno ciascuna il 32,5%, con l’obiettivo di competere sul mercato globale entro il 2027.
L’ambizione del progetto è creare un campione europeo nel mercato satellitare, una società leader dell’UE capace di tenere il passo con i concorrenti dei Paesi terzi e di sostenere la crescita economica europea.
Concorrenza e politica industriale nel consolidamento spaziale
Ebbene la joint venture è stata notificata, come prescritto dalla regolazione europea, con sospensione dell’operazione e spetta ora alla Commissione europea valutarne l’impatto concorrenziale facendo leva sul Significant Impediment to Effective Competition (SIEC), e per questa via verificando se la stessa sia idonea a ostacolare in modo significativo la concorrenza effettiva nel mercato interno, in particolare attraverso la creazione o il rafforzamento di una posizione dominante[8].
Mentre sino ad oggi le considerazioni di politica industriale e di autonomia strategica hanno giocato un ruolo limitato[9], si sta delineando un nuovo orientamento, sia a livello dell’UE (ad esempio nelle Linee guida orizzontali sulla sostenibilità e nel Regolamento sulle sovvenzioni estere), sia nelle prassi nazionali, consistente nel promuovere un più ampio riconoscimento delle efficienze “fuori mercato”, comprendenti benefici collettivi e obiettivi politici più ampi quali: tutela dell’ambiente; innovazione; sviluppo economico[10].
Tre criteri per valutare le concentrazioni nella space economy
Seguendo questa scia, si ritiene che l’approccio possa essere modernizzato sotto tre distinti profili[11]:
Innovazione e capacità produttiva nel medio periodo
Valorizzare gli indici non di breve periodo legati alle funzioni produttive dell’offerta, con particolare attenzione all’impatto di ogni operazione sulla qualità e sulla propensione concreta e sugli incentivi ad innovare dell’impresa post-merger e delle altre presenti anche in mercati limitrofi o collegati anche nel medio periodo[12].
In questo senso, superata la facile equazione per la quale un’operazione è legittima se riduce i prezzi praticati nel breve periodo, l’innovazione (intesa come l’insieme e il valore degli asset immateriali inclusi i portafogli di R&S, brevetti, progetti in corso, spese programmate e investimenti strategici attesi) va inclusa tra le dimensioni indipendenti della valutazione antitrust[13] ed il parametro del “sufficient level of likelihood” va utilizzato per misurare l’impatto dell’operazione rispetto alla capacità inventiva dell’impresa post-merger e agli effetti prevedibili sulla rivalità tecnologica;
Efficienze misurabili con un approccio dinamico
Qualificare le efficienze e i benefici di un’operazione come elemento integrante dell’assessment complessivo e non come difesa o come elemento controfattuale, valutandoli positivamente quando significativi (ma non necessariamente specifici dell’operazione), prevedibili (e non speculativi) e capaci di tradursi in benefici per il mercato (e non solo interni all’impresa), evitando di richiedere che siano tempestivi e certi per il semplice fatto che i processi innovativi sono esposti ad incertezze ed aggiustamenti continui da valutarsi caso per caso.
Se, infatti, non è escluso che i vantaggi di un’operazione siano prevedibili nel breve periodo e si basino su un approccio statico (come in caso di chiusura o integrazione di impianti produttivi), nella maggior parte delle operazioni la misurazione della qualità e della trasferibilità delle efficienze (ad esempio in termini di innovazione, digitalizzazione e sostenibilità) impone di ricorrere ad un approccio dinamico e a metodi quantitativi avanzati, privilegiando elementi probatori di diversa natura (quali i dati storici e i piani operativi, la spesa consolidata in R&S, l’aumento e la qualità dei brevetti registrati o attesi dopo l’operazione, il raggiungimento di milestone tecnologiche e la riduzione dei costi unitari per prodotto) e ricorrendo a strumenti di analisi del rischio e dell’incertezza;
Presunzioni strutturali e rischio di falsi positivi
Resistere alla tentazione di introdurre presunzioni strutturali negative, che, nell’alleggerire le autorità di concorrenza, graverebbero eccessivamente le imprese interessate sotto il profilo probatorio, senza essere sostenute da adeguati case-study intersettoriali affidabili, solidi e persistenti (C-228/18, §76).
Da questo punto di vista, si tratta di confermare la ragione giustificatrice della disciplina europea sulle concentrazioni, che non è di divieto salvo deroghe, ma di controllo preventivo di un’attività d’impresa lecita e fisiologica, che è quella appunto della crescita esterna.
Occorre quindi evitare di elevare a regola generale indici strutturali rilevanti solo in alcuni contesti (ecosistemi), che, applicati in via indistinta, rischierebbero di favorire dei pericolosi falsi positivi capaci di “compromettere l’innovazione, l’efficienza e la concorrenza, precludendo la fruizione dei benefici potenziali da parte dei consumatori”[14].
Le alternative al consolidamento per l’autonomia spaziale europea
Ovviamente esistono strade alternative, come sostenere collaborazioni temporanee: consorzi di imprese, imprese comuni o “Importanti Progetti di Comune Interesse Europeo” (IPCEI), nei quali gli sforzi combinati delle imprese europee e degli attori pubblici e privati rafforzano la presenza sistemica, ampliano l’offerta di prodotti e servizi e incentivano la ricerca e sviluppo.
Indipendentemente dal percorso che si intenda seguire, si tratta di ridurre la “dipendenza industriale dalla supply chain extra-europea“[15].
Bromo come banco di prova dell’antitrust europeo nello spazio
Ecco allora che nel valutare una concentrazione l’attenzione antitrust dovrebbe allargarsi e misurare il valore aggiunto che il progetto apporta al mercato interno in termini di benefici immediati per i consumatori, ma anche il contributo del consolidamento ad obiettivi di politica pubblica più ampi quali: spazio; trasporti; energia; telecomunicazioni; autonomia strategica; resilienza; sostenibilità; leadership globale.
In questo senso, il progetto Bromo si annuncia come il case-study d’eccellenza per anticipare il ruolo che l’Unione intende assumere in materia di concentrazioni e antitrust, se del caso introducendo la dimensione industriale, la competitività globale, l’innovazione e gli investimenti, la sostenibilità e la resilienza come nuove dimensioni della valutazione di un consolidamento d’impresa nei settori strategici e ad alta intensità tecnologica.
Così facendo si potranno effettivamente favorire i processi di concentrazione delle imprese europee, salvaguardando le ragioni del mercato, (senza rinunciare ma anzi) contribuendo in maniera sinergica alla promozione delle nuove priorità strategiche dell’Unione[16].
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Rubrica “Innovation Policy: Quo vadis?” a cura del Centro di Eccellenza Jean Monnet in Data-driven Ecosystems and AI Policy e dell’ICPC-Innovation, Regulation and Competition Policy Centre (https://www.uer.it/ricerca/centri-e-laboratori-di-ricerca/)
Note e riferimenti
[1] V. Falce, Stimulating European innovation through acquisitions: A flexible legal response, accessibile al link https://www.robert-schuman.eu/en/european-issues/807-stimulating-european-innovation-through-acquisitions-a-flexible-legal-response. ↩
[2] https://commission.europa.eu/topics/competitiveness/draghi-report_en. ↩
[3] https://www.europarl.europa.eu/news/it/agenda/plenary-news/2024-10-21/6/rapporto-letta-dibattito-sul-rafforzamento-del-mercato-unico. ↩
[4] https://competition-policy.ec.europa.eu/mergers/review-merger-guidelines_en#ref-3-the-study. ↩
[5] COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS The EU Startup and Scaleup Strategy Choose Europe to start and scale COM/2025/270 final, 28.5.2025. ↩
[6] https://www.oecd.org/en/publications/the-space-economy-at-a-glance-2026_cbf9b240-en.html ↩
[7] In questo senso, si pronuncia anche il recente Documento strategico di politica spaziale nazionale (DSPSN), approvato dal Governo Italiano a maggio 2026 durante la 29ª seduta del Comitato Interministeriale per le politiche relative allo spazio e all’aerospazio (COMINT), ed è stato predisposto dall’Agenzia Spaziale Italiana in coordinamento con il COMINT, in attuazione degli indirizzi governativi in materia spaziale e aerospaziale. Il DSPSN è disponibile al seguente link: https://www.governo.it/sites/governo.it/files/DSPSN_2026.pdf. ↩
[8] OCSE, Recommendation of the Council on Merger Review, 2025) “the importance for competition authorities to have sufficient flexibility in the analysis of mergers to address changing market realities and business models, including, for example, those presented by the digitalisation of the economy”. ↩
[9] E così l’operazione Siemens/Alstom (M.8677, 2019) è stata vietata riaffermando l’autonomia del diritto della concorrenza rispetto a obiettivi più ampi di politica industriale. ↩
[10] https://commission.europa.eu/priorities-2024-2029/competitiveness_en. ↩
[11] V. Falce, S. Firpo « Gli Orientamenti antitrust da modernizzare », ilSole24ore, 9 Settembre 2025. ↩
[12] Commissione europea, Exploring Aspects of the State of Competition in the EU – Final Report, 2024. ↩
[13] Caso M.6166 Deutsche Börse/NYSE Euronext (2012), para. 921-923). ↩
[14] OECD, “The use of structural presumptions in antitrust”, 2024. ↩
[15] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_25_1122. ↩
[16] In questo senso, le Conclusioni dell’AG Emiliou nel caso RRC Sports (C-209/23, par. 91): “Concordo pienamente con coloro che sostengono che un’analisi del diritto della concorrenza non dovrebbe essere manipolata per conseguire obiettivi politici (ad esempio, obiettivi di politica industriale) o contaminata da considerazioni non economiche (ad esempio, l’equità del comportamento delle imprese). Ciò significherebbe ignorare la logica di quel corpus di leggi e renderebbe l’analisi giuridica imprevedibile, inattuabile e opaca, se non assolutamente parziale.
Tuttavia, riconoscere che l’obiettivo di garantire una concorrenza libera e non falsata coesiste e deve essere conciliato con altri obiettivi che hanno lo stesso valore nell’ordinamento giuridico dell’Unione è tutt’altra cosa.
Quando sono soddisfatte le condizioni rigorose stabilite dall’articolo 101, paragrafo 3, TFUE – una delle quali richiede, come spiegato, una ripercussione economica positiva nel mercato rilevante (o nei mercati collegati) – le autorità dovrebbero essere in grado di effettuare l’esercizio di bilanciamento, indipendentemente dalla natura del vantaggio di cui trattasi”. ↩
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