Nell’era della trasformazione digitale della pubblica amministrazione, si verifica con una certa frequenza un paradosso nell’ambito dei procedimenti d’accesso: le amministrazioni – di fronte alle istanze di accesso documentale dei privati – tendono ad opporre un diniego fondato sull’asserita inesistenza del documento richiesto, a causa della dematerializzazione e della digitalizzazione dei dati.
Lo schema argomentativo delle amministrazioni è il seguente: poiché i dati richiesti sono contenuti in piattaforme informatiche, non esiste un documento cartaceo che li racchiuda e quindi non vi è nulla da ostendere.
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Il diritto di accesso ai documenti nell’era digitale
Da un punto di vista normativo, si ricorda, l’inesistenza del documento determina l’impossibilità di accogliere l’istanza posto che l’accesso si esercita su documenti esistenti, formati e/o detenuti da una pubblica amministrazione[1].
Da un punto di vista della tutela giustiziale, poi, la dichiarata materiale inesistenza del documento comporta una decisione di rigetto del ricorso presentato alla Commissione per l’accesso[2].
Quindi al privato cittadino verrebbe opposto prima un diniego della p.a. e poi il rigetto della Commissione alla seguente richiesta di tutela in via amministrativa.
Ci si troverebbe pertanto di fronte alla inaccettabile casualità del progresso che ostacola il diritto del cittadino, finanche quello di difesa.
E quando i documenti oggetto d’interesse sono strumentali alla tutela di situazioni giuridiche soggettive di rango costituzionale, il diniego d’accesso produce effetti particolarmente gravi. Il Consiglio di Stato ha affermato che non è in discussione che l’interessato debba essere posto nella condizione di poter avere piena conoscenza dei presupposti e dell’iter formativo del provvedimento che sarà esternato, così da poter concretamente esercitare il proprio diritto di difesa» (CdS n. 3981/2020 e n. 4000/2020). In tale prospettiva, l’accesso difensivo, finalizzato alla tutela delle proprie posizioni giuridiche[3], deve essere consentito nella misura più ampia possibile (CdS Sentenza n. 1555/2026).
Dati digitali e documento inesistente: la decisione della Commissione
La riferita impostazione dell’amministrazione si fonda su una confusione concettuale tra due piani ontologicamente distinti: l’inesistenza tout court del documento e l’inesistenza del documento in uno specifico formato di rappresentazione. È proprio su questo equivoco che si è pronunciata di recente la Commissione per l’Accesso ai Documenti Amministrativi, offrendo un’occasione per una riflessione sistematica su un tema di grande attualità[4].
Quando i dati esistono ma manca il supporto cartaceo
La vicenda esaminata è paradigmatica. Il ricorrente aveva chiesto al Centro Informatico Amministrativo Nazionale (CIAN) della Guardia di Finanza l’accesso alla documentazione trasmessa all’INPS ai fini della liquidazione della propria pensione. L’amministrazione aveva risposto che la trasmissione dei dati era avvenuta esclusivamente tramite la piattaforma “Nuova Passweb-SIN2” «e che tale procedura «non produce alcun documento cartaceo o informatico suscettibile di estrazione e copia».
La Commissione ha ritenuto tale diniego illegittimo offrendo le seguenti argomentazioni.
In un caso del genere non può dirsi che i documenti siano inesistenti: i dati relativi alla posizione personale del ricorrente esistono, sono stati inseriti dalla stessa amministrazione nella piattaforma, sono nella piena disponibilità della stessa e sono stati concretamente utilizzati nel procedimento di liquidazione pensionistica del richiedente.
L’unico elemento che difetta non è l‘esistenza della documentazione, bensì la sua rappresentazione in un formato tradizionale o facilmente estraibile.
Confondere questi due profili significa svuotare di contenuto il diritto di accesso nell’era digitale, rendendolo inapplicabile proprio là dove, per ragioni tecnologiche, la sua funzione di garanzia è più necessaria.
E ancora la decisione della Commissione si è fondata sul chiarimento della differenza tra attività di rielaborazione dei dati e l’attività di reperimento e rappresentazione di dati già esistenti e detenuti.
La distinzione tra dati esistenti e nuove elaborazioni
La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha enucleato una distinzione di centrale importanza, richiamata puntualmente nella decisione in parola, in linea con l’orientamento costante della Commissione: quella tra l’attività di elaborazione di dati nuovi – non esigibile dall’amministrazione – e l’attività di reperimento e rappresentazione di dati già esistenti e detenuti – che rientra invece nell’obbligo ostensivo.
Il CdS, nelle già richiamate sentenze, ha chiarito che: «l’inesigibile attività di ricognizione […] deve essere tenuta distinta da quella che può essere necessaria per l’ostensione concreta di dati già contenuti nella banca di dati, posto che, in tale seconda ipotesi, l’attività dell’amministrazione […] è rivolta al reperimento e alla rappresentazione di atti già esistenti e dalla stessa già detenuti (o già formati), nella peculiare forma di archiviazione costituente la banca dati, e dunque ontologicamente diversa dall’attività cognitiva volta alla formazione del dato».
Quindi l’amministrazione non è tenuta a creare documenti che non esistono[5], attraverso la rielaborazione di meri dati e informazioni, né ad effettuare elaborazioni complesse che richiedano interventi sostanziali sulla struttura della banca dati.
Essa è però tenuta ad estrarre e rappresentare dati già esistenti, utilizzando gli strumenti di ricerca ordinariamente disponibili nel sistema.
Nel caso di specie, la richiesta di una stampa (o di uno screenshot, si vedrà) della schermata della piattaforma non implica alcuna elaborazione di dati nuovi ma costituisce una mera rappresentazione statica di informazioni preesistenti.
Non si chiede all’amministrazione di costruire nulla; le si chiede soltanto di mostrare ciò che già detiene.
La nozione digitale di documento amministrativo
Ma il fulcro dell’analisi argomentativa è la lettura profonda della definizione normativa di documento amministrativo data dall’art. 22, comma 1, lett. d), della legge n. 241/1990[6].
E’ documento amministrativo «ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale».
Come osservato dal Consiglio di Stato, la formula è deliberatamente ampia: all’incipit «ogni rappresentazione del contenuto di atti», già ampia, si accompagna la clausola di (ulteriore) apertura «qualunque altra specie» di rappresentazione.
Il Consiglio di Stato, in numerose sentenze del 2020, ha chiarito che tale formulazione conferisce alla disposizione «una potenzialità applicativa di vasta portata, destinata ad ampliarsi con lo sviluppo di nuove modalità di formazione e rappresentazione dei dati» (Sentenza n. 3981/2020; Sentenza n. 4000/2020; Sentenza n. 3998/2020; Sentenza n. 3992/2020).
Il corollario fondamentale è che la nozione di documento amministrativo non è ancorata ad un supporto fisico[7]. Un dato immagazzinato in una banca dati, organizzato attraverso un software e archiviato in una piattaforma telematica è, a tutti gli effetti, un documento amministrativo accessibile.
Il Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare con chiarezza che «il fatto che determinati atti, invece che riprodotti su di un supporto materiale, siano digitalizzati ed organizzati attraverso un software – venendo a costituire una banca dati – appare del tutto compatibile con la descritta formula di documento amministrativo dettata dall’art. 22».
Accesso digitale e articolo 59 del D.P.R. n. 445/2000
A suffragare tale ricostruzione sul piano normativo, soccorre l’art. 59 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (Testo Unico sulla Documentazione Amministrativa), che disciplina espressamente l’accesso ai documenti contenuti in sistemi informatici. La norma prevede: «Per l’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi, possono essere utilizzate tutte le informazioni del sistema di gestione informatica dei documenti anche mediante l’impiego di procedure applicative operanti al di fuori del sistema e strumenti che consentono l’acquisizione diretta delle informazioni da parte dell’interessato. […] le pubbliche amministrazioni determinano […] i criteri tecnici ed organizzativi per l’impiego, anche per via telematica, del sistema di gestione informatica dei documenti per il reperimento, la visualizzazione e la stampa delle informazioni e dei documenti».
Il riferimento espresso a reperimento, visualizzazione e stampa delle informazioni contenute nei sistemi informatici dimostra che il legislatore aveva già previsto e disciplinato la fattispecie in esame[8]: l’accesso ai dati digitali non sarebbe quindi il frutto di un’estensione analogica del diritto di accesso tradizionale, ma costituisce una sua modalità espressamente regolata.
L’amministrazione che nega l’accesso adducendo la natura informatica del dato viola non solo i principi generali dell’art. 22 della legge n. 241/1990, ma anche una specifica disposizione del D.P.R. n. 445/2000. Peraltro tale previsione normativa porta con sé un’ulteriore conseguenza: il deficit organizzativo dell’amministrazione rispetto a un obbligo che l’ordinamento pone a suo carico non può ricadere sul privato poiché la “impossibilità tecnica” non integra una categoria autonoma di esclusione dall’accesso.
La Commissione per l’Accesso ai Documenti Amministrativi, nella medesima decisione del 25 giugno 2026, cita anche espressamente il regolamento ENAC, nel quale si prevede che l’accesso ai dati conservati su supporti elettronici o in banche dati possa avvenire mediante consultazione al terminale assistita da personale dell’Ente e che di tali documenti si possa ottenere copia cartacea. Tale previsione regolamentare è significativa perché dimostra che, sul piano applicativo, l’accesso documentale non presuppone affatto l’esistenza originaria di un documento cartaceo, essendo sufficiente che il contenuto informativo sia già detenuto dall’amministrazione in forma stabile e conoscibile e fa richiamo alla necessaria organizzazione pratica dell’amministrazione per garantire l’accesso ai documenti racchiusi in piattaforme digitali[9]. “Tali alternative” modalità d’accesso sono pertanto già espressamente previste e disciplinate nell’ordinamento.
Banche dati e accesso: il superamento del TAR Piemonte
Per completezza si evidenzia che la questione in parola non è priva di un contenzioso interpretativo nella giurisprudenza di primo grado. Il TAR Piemonte, in una serie di ordinanze del dicembre 2019 relative ad istanze di accesso presentate nei confronti dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, aveva adottato un orientamento più restrittivo, ritenendo legittimo il diniego dell’amministrazione sull’accesso alle banche dati, qualificando la pretesa come volta ad ottenere «non documenti ma informazioni» (Ordinanza n. 1269/2019; n. 1276/2019; n. 1268/2019; n. 1265/2019).
Si badi, è vero che l’oggetto dell’accesso deve essere un atto già formato ed esistente e quindi che non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo[10]– corollario in negativo.
Occorre però fare una distinzione più raffinata.
Ciò che il privato non può chiedere con l’accesso documentale è l’informazione generica, il dato grezzo, una notizia che l’amministrazione detiene in forma non documentalizzata; e quindi per esemplificare non può chiedere: “quanto” si è percepito in un dato anno, “se” sia stato emesso un certo provvedimento, “il numero” dei partecipanti, “l’ammontare”…
Queste sono tipiche richieste di dati e informazioni, inammissibili ex art. 22.4 Legge 241/’90 perché non rivestono forma documentale e richiederebbero una inammissibile attività di rielaborazione da parte dell’amministrazione[11].
Diversa è l’ipotesi in cui un privato chieda un documento (domanda presentata, documentazione trasmessa, ricevuta di iscrizione) ma essendo la documentazione convogliata in una piattaforma o acquisita tramite la stessa, non ne esiste una versione cartacea.
In ogni caso il citato orientamento restrittivo si ritiene superato dal Consiglio di Stato con le sentenze del giugno 2020 (Sentenza n. 3981/2020; n. 4000/2020; n. 3998/2020; Sentenza n. 3992/2020), che hanno accolto parzialmente gli appelli, ordinando l’ostensione dei dati contenuti nelle banche dati. Peraltro il Consiglio di Stato ha ulteriormente chiarito che non è l’intero contenuto di una banca dati ad essere necessariamente accessibile, ma certamente lo sono i singoli dati già esistenti e identificati (o identificabili) che l’amministrazione ha già formato o detenuto nell’ambito della propria attività.
Tracciabilità digitale e documenti endoprocedimentali
L’ampiezza dell’accessibilità si estende fino a ricomprendere non solo i provvedimenti finali, ma anche documenti “interni” quali schermate, esiti di lavorazione, registrazioni di sistema, atti preparatori o segmenti di flusso procedimentale, ove conservati e quindi esistenti agli atti d’ufficio.
Lo stesso art. 22 della Legge n. 241/1990 include infatti non solo gli atti esterni, ma anche quelli «interni o non relativi ad uno specifico procedimento». Coerentemente, il Consiglio di Stato ha affermato che sono ostensibili anche documenti rappresentativi di mera attività interna, e che i dati archiviati o già ottenuti dall’elaborazione dei dati da parte dell’amministrazione costituiscono documento amministrativo accessibile (CdS Sentenze 3998/2020 e 3992/2020).
Tale conclusione è particolarmente importante perché consente di superare un’ulteriore difesa spesso opposta dalle amministrazioni: quella secondo cui la schermata, il tracciato informatico o l’annotazione interna non sarebbero “veri documenti”, ma meri passaggi tecnici del sistema.
Al contrario, se tali elementi sono stati formalizzati e risultano detenuti e utilizzati nell’ambito dell’attività amministrativa, essi assumono rilevanza documentale, anche quando abbia natura preparatoria o endoprocedimentale (CdS Ordinanza n. 2453/2024).
La tracciabilità digitale diventa oggi una delle manifestazioni più significative ed innovative del diritto di accesso: proprio perché l’azione amministrativa si svolge sempre più dentro piattaforme e sistemi applicativi, il diritto di difesa richiede che il cittadino possa conoscere non solo l’esito finale, ma anche i passaggi informatici già stabilizzati che hanno condotto a quell’esito.
Lo screenshot come documento amministrativo accessibile
Nella ricordata definizione di documento amministrativo della Legge 241/90 il riferimento alla rappresentazione «elettromagnetica o di qualunque altra specie» consente, come detto, di ricondurre alla nozione di documento amministrativo qualsiasi supporto o formato in cui un’informazione risulti fissata in modo stabile e leggibile.
Lo screenshot (lett. cattura dello schermo) è una rappresentazione visiva del contenuto di un sistema informatico in un determinato momento. Ai fini dell’accesso documentale, perfino lo screenshot è qualificabile come documento amministrativo e può quindi essere considerato quale modalità consentita dell’accesso.
Ciò è particolarmente utile quando l’amministrazione si trova a dover fornire – per assolvere alla richiesta avanzata dal privato – le risposte prodotte dei terminali a seguito di interrogazione delle banche dati della P.A. e quindi ciò che materialmente appare sul video corrisponde, sotto un profilo concettuale, alle pagine dei registri cartacei.
E’ evidente, ma lo si puntualizza, che in tali fattispecie lo screenshot non è lo specifico oggetto della domanda ostensiva ma si pone piuttosto quale modalità (alternativa) di soddisfacimento di una richiesta d’accesso.
Emblematico in tal senso è il caso esaminato dal TAR Sardegna con la sentenza n. 859/2022, in cui un Conservatorio di musica, a fronte di un’istanza di accesso, aveva fornito tra i documenti riscontrati proprio uno screenshot della domanda di immatricolazione di un candidato.
In quella vicenda, il Tribunale aveva rilevato che il documento specificamente richiesto (la domanda di ammissione in formato cartaceo) non poteva essere osteso perché semplicemente non esistente agli atti dell’istituto ma non ha in alcun modo contestato che lo screenshot fosse stato correttamente fornito quale documento accessibile. Ciò dimostra che, nella prassi amministrativa e giurisprudenziale, lo screenshot viene già trattato come documento ostensibile a tutti gli effetti, in quanto idoneo a rappresentare stabilmente il contenuto di atti informatici detenuti dall’amministrazione.
In caso di accoglimento dell’istanza, l’accesso allo screenshot può avvenire mediante visione e/o estrazione di copia, anche in formato digitale.
Verso una cultura del diritto di accesso digitale
La decisione della Commissione per l’Accesso del 25 giugno 2026 e la giurisprudenza del Consiglio di Stato che ne costituisce il fondamento convergono nel delineare un principio chiaro: la digitalizzazione dell’attività amministrativa non può ridurre, ma semmai ampliare, le garanzie di trasparenza e accesso riconosciute ai cittadini.
L’amministrazione che, di fronte a un’istanza di accesso, risponde che il documento non esiste oppure che i dati esistono ma sono in una piattaforma dalla quale non possono essere estratti priva il cittadino di una garanzia fondamentale.
L’art. 59 del D.P.R. n. 445/2000 impone alle pubbliche amministrazioni di organizzarsi per consentire il reperimento, la visualizzazione e la stampa delle informazioni contenute nei propri sistemi informatici.
Tale obbligo organizzativo non è facoltativo, è la condizione necessaria perché la trasformazione digitale della P.A. sia compatibile con i principi costituzionali di trasparenza, imparzialità e buon andamento.
La strada indicata dalla Commissione e dalla giurisprudenza citata è dunque quella di un’interpretazione evolutiva e teleologicamente orientata della normativa sull’accesso, una lettura che, fedele alla ratio legis e alla lettera ampia dell’art. 22, mira ad impedire che la modernizzazione tecnologica si trasformi in un ostacolo alla trasparenza anziché in uno strumento per potenziarla.
La dematerializzazione non modifica la sostanza del diritto di accesso, ma ne impone un adattamento coerente ai nuovi ambienti tecnologici: il documento amministrativo non è più solo il foglio cartaceo ma una rappresentazione conoscibile di un contenuto detenuto dalla P.A., nell’esercizio di attività di pubblico interesse.
Pertanto sia la schermata di una piattaforma sia il dato strutturato presente in un database, ove già formato e individuabile, non possono essere esclusi dall’ostensione solo perché nati e conservati in ambiente digitale (Tar Sardegna Ordinanza 1033/2025).
La trasparenza amministrativa nell’epoca delle piattaforme digitali, passa dunque attraverso il necessario riconoscimento che ciò che l’amministrazione vede, usa e conserva per decidere non può essere sottratto alla conoscenza del cittadino soltanto perché non è stato stampato o non può esserlo.
Bibliografia sul diritto di accesso digitale
- Clarich M., Manuale di diritto amministrativo, Il Mulino, 6ª ed., 2024
- Duni G., L’amministrazione digitale. Il diritto amministrativo nella evoluzione telematica, Giuffrè, Milano, 2008
- Finocchiaro G. – Delfini F. (a cura di), Diritto dell’informatica, UTET Giuridica, 2014
- Sandulli M.A. (a cura di), Codice dell’azione amministrativa, Giuffrè Francis Lefebvre
[1] *Ricopre l’incarico di Esperto della Commissione per l’Accesso ai Documenti Amministrativi
Art. 2 D.P.R. n. 184/2006.↩
[2] Per tutte, Decisione della Commissione Accesso n. 3.117 del 25 giugno 2026.↩
[3] Art. 24.7 Legge 241/90.↩
[4] Decisione della Commissione per l’Accesso n. 3.120 seduta del 25 giugno 2026.↩
[5] M.A. Sandulli (a cura di), Codice dell’azione amministrativa, Giuffrè Francis Lefebvre, commento agli artt. 22-28 della l. n. 241/1990.↩
[6] Cfr. M. Clarich, Manuale di diritto amministrativo, Il Mulino, 6ª ed., 2024, cap. dedicato al diritto di accesso ai documenti amministrativi.↩
[7] Si veda G. Finocchiaro – F. Delfini (a cura di), Diritto dell’informatica, UTET Giuridica, 2014↩
[8] Si veda anche G. Duni, L’amministrazione digitale. Il diritto amministrativo nella evoluzione telematica, Giuffrè, Milano, 2008.↩
[9] Regolamento ENAC “Accesso ai documenti amministrativi”, Edizione n. 1 del 21 dicembre 2011, delibera C.d.A. n. 62/2011 art. 2 e 4↩
[10] Art. 22. 4 Legge 241/’90↩
[11] Art. 2, comma 2 del D.P.R. n. 184/2006↩
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