La normativa

Il Rup come project manager per gli appalti pubblici: tutte le regole

Il ruolo del RUP nel Codice appalti e le sue competenze in tema di project management sono state oggetto delle recenti circolari Anac, ma sembrano non essere più presenti nella bozza del nuovo regolamento del Codice

04 Feb 2020
Franco Stolfi

Comitato Direttivo ISIPM (Istituto Italiano di Project Management)


Il Rup – Responsabile Unico del Procedimento e il suo ruolo come project manager è stato trattato da Anac, ma sembra non sia contemplato nella bozza del Codice appalti. Eppure, questa figura potrebbe contribuire a migliorare la gestione degli appalti pubblici e delle grandi opere, con positive ricadute sui tempi, sui costi e sulla qualità delle prestazioni attese, oltre che sui benefici generati e quindi sulla complessiva percezione da parte della opinione pubblica.

Il Rup come project manager

Il tema degli appalti pubblici è di grande rilevanza ed è oggetto di appassionati dibattiti, anche molto polemici, soprattutto quando si parla di grandi opere incompiute nonostante siano unanimemente ritenute necessarie e urgenti. Potremmo fare molti esempi di opere/progetti in cui solitamente viene constatato che il ritardo dei tempi va di pari passo con l’aumento dei costi e con la pratica impossibilità di valutare in maniera attendibile la stima dei tempi, dei costi al completamento e del conseguimento dei benefici attesi.

Negli ultimi anni il ruolo del Rup negli appalti pubblici è stato correttamente assimilato a quello di responsabile di progetto o project manager e tale concetto è stato recepito nella recente evoluzione normativa che possiamo sintetizzare nei seguenti passaggi salienti:

  • la Commissione europea pubblica una nuova direttiva in materia di public procurement (EU 24/2014), in cui in particolare si raccomanda la presenza di un responsabile di progetto, project leader (inglese), chef de projet (francese), projektleiter (tedesco);
  • nel nostro paese viene pubblicato il nuovo codice degli appalti pubblici (D. Lgs, n.50 del 18/4/2016), che prevedeva un percorso di soft law per integrare il codice con una serie di decreti attuativi e linee guida demandate all’Anac;
  • l’Anac pubblica un primo documento di Linee Guida in materia del Rup (Linea Guida n. 3 “Nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni”, determina n.1097/ 2016);
  • nel 2017, dopo un anno, viene approvato il cosiddetto “correttivo” al codice degli appalti, che produce una versione aggiornata del codice stesso (tramite il D. Lgs n.56 del 19/4/2017);
  • l’Anac pubblica una nuova versione della Linea Guida n. 3, aggiornata al D.Lgs 56 del 19/04/17 (det. n. 1007/2017).

Nella linea guida Anac del 2016, il Rup veniva finalmente definito come un project manager e, almeno per i progetti complessi, tra i requisiti previsti per la nomina, se ne richiedeva l’omonima “qualifica”. Non essendo però stato possibile definire quale potesse essere tale qualifica, in mancanza di altra specifica normativa di riferimento o di altra istituzione che si facesse carico di definirne una, nessuno ebbe poi il coraggio di pronunciarsi in merito. Pertanto, nella successiva versione del 2017 (v. punto 5), il requisito della qualifica di project manager è stato sostituito con la richiesta di una “adeguata formazione in materia di project management”, specificando che i contenuti di tale formazione devono essere coerenti con gli standard nazionali e internazionali in tema di project management. In particolare, nella relazione di accompagnamento alla nuova versione della Linea Guida n. 3 (v. punto 5), Anac evidenziava che la modifica derivava dall’esigenza di dover maggiormente rispettare l’ambito della delega conferita all’Autorità e il divieto di “gold plating”, oltre che dal ritenere necessario ed opportuno che tali previsioni debbano essere legittimamente introdotte soltanto da una norma primaria.

La formazione

In compenso precisava però che i percorsi formativi in materia di project management dovessero essere conformi alle norme ed agli standard internazionali e nazionali in materia (e quindi alle specifiche norme tecniche UNI e UNI-ISO), sulle quali da tempo convergono le azioni promosse dalle associazioni che da diversi anni in Italia sono di riferimento per i project manager. A tale proposito occorre tener presente che, anche per quanto previsto dalla Legge 4/2013 sulle professioni cosiddette “non ordinistiche”, diversi “organismi di certificazione” sono stati accreditati da Accredia (l’organizzazione nazionale che certifica i certificatori in base ad apposito regolamento europeo) per rilasciare certificazioni professionali di project manager in conformità alla specifica Norma UNI 11648 “Attività professionali non regolamentate – Project manager – Definizione dei requisiti di conoscenza, abilità e competenza”.

La certificazione di project manager basata sulla norma UNI 11648, trattandosi di attestazione di terza parte accreditata presso Accredia, ha maggior valore rispetto ad una qualificazione rilasciata da una organizzazione non accreditata, come si deduce anche dalla citata legge 04/2013; tuttavia la Pubblica Amministrazione ritiene che le stesse norme UNI non abbiano ancora valore obbligatorio, almeno sino al riconoscimento formale della validità delle stesse nell’ambito della Pubblica Amministrazione (e quindi applicabile al proprio personale).

La bozza del nuovo Codice appalti

Di recente è stata resa nota la bozza del nuovo regolamento applicativo del Codice appalti che, una volta approvato, abbandonerà la soft law e sostituirà le attuali Linee Guida Anac. Come noto, la bozza di regolamento è stata preceduta da una consultazione pubblica conclusasi a settembre scorso, nella quale operatori di settore, associazioni di categoria e istituzioni hanno sottoposto circa 600 contributi riguardanti le 9 macroaree previste dall’art. 216, comma 27-octies dello Sblocca Cantieri. La macroarea che ha ricevuto più contributi (18,24%), soprattutto da parte degli operatori del settore (oltre il 9%), è quella relativa all’area 1 “Nomina, ruolo e compiti del responsabile di procedimento”, a dimostrazione dell’elevato interesse dei diversi stakeholder verso il ruolo e le competenze del RUP.

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Apparentemente sembra trattarsi di una sconfessione del concetto di Rup come Project Manager; tuttavia nella descrizione dei compiti e delle responsabilità sono presenti tutti i processi tipici della disciplina del project management, con particolare riferimento alla pianificazione, esecuzione e controllo dello stato di avanzamento in termini di tempi, costi e qualità delle prestazioni (sia per i prodotti che per i servizi); e a ben pensarci non poteva essere altrimenti!Non è noto il contenuto dei contributi forniti dai diversi stakeholder in relazione alla macro-area 1, ma sta di fatto che nel capitolo della bozza di regolamento dedicato a ruolo compiti e responsabilità del Rup, non si fa più riferimento al RUP assimilato al project manager, né si fa riferimento alla necessità di adeguata formazione in materia di project management, così come era stato previsto nella circolare Anac del 2017 (v. precedente punto 5).

Ma anche se il ruolo ed i compiti del Rup sono ben descritti e precisati rispetto al contesto dell’affidamento dei lavori in appalto, non c’è alcun dubbio che, oltre ai requisiti previsti per le diverse tipologie di lavori (tecnico abilitato all’esercizio della professione riguardante la specifica tipologia di lavori), proprio considerando il ruolo e i compiti assegnati al Rup, sarebbe necessario prevedere anche il possesso delle competenze generalmente richieste ad un project manager. E poiché il possesso di tali competenze non è necessariamente correlabile al numero di anni di esperienza richiesto per la nomina a Rup, sarebbe decisamente preferibile che esse siano attestate tramite un processo come quello gestito da un organismo terzo e basato sulla conformità a precisi requisiti definiti da una specifica norma di riferimento, quale la citata Norma UNI 11648, ispirata alle best practice adottate in ambito nazionale ed internazionale.

La qualificazione dei contraenti

Di adeguata competenza di project management acquisita anche attraverso la frequenza di specifici corsi, con superamento dell’esame finale, si parla invece nell’art. 117 della bozza di nuovo regolamento in relazione al sistema di qualificazione dei contraenti generali. Infatti oltre ad alcuni requisiti di ordine generale sono previsti anche dei requisiti di ordine speciale: idoneità professionale, adeguata capacità economica e finanziaria, adeguata idoneità tecnica e organizzativa, adeguato organico tecnico e dirigenziale (in cui si richiede, tra l’altro, la presenza di almeno due direttori tecnici dotati di esperienza acquisita in qualità di responsabili di progetto ovvero dotati di adeguata competenza acquisita anche attraverso la frequenza, con superamento dell’esame finale, di corsi di formazione in materia di project management). Tale prescrizione per la qualificazione dei contraenti generali è senza dubbio appropriata, ma poiché essa opera in un rapporto contrattuale, dovrebbe trovare corrispondenza in una altrettanta adeguata competenza dei rappresentanti della committenza pubblica (sia nel Rup che nel Dec) per non correre il rischio di demandare al contraente generale il compito di governare i processi di gestione del progetto/contratto lasciando ai Rup/Dec un ruolo di prevalente gestione degli adempimenti formali e/o amministrativi, con scarsa incidenza sulla pianificazione e controllo sostanziale del progetto/appalto.

Tale esigenza diventa maggiormente importante se si considera che il Rup è l’unico ad avere la visione complessiva dell’intero ciclo di vita di un progetto – dalla pianificazione e progettazione alla esecuzione e verifica – e ad avere la possibilità di interfacciarsi con i differenti soggetti convolti nei diversi momenti della vita del progetto. In questo contesto il riferimento a standard nazionali e internazionali di project management permette al Rup di disporre di un bagaglio di tecniche e metodologie per la pianificazione, controllo e valutazione dei progetti ed allo stesso tempo di utilizzare un linguaggio coerente ed omogeneo con gli altri soggetti coinvolti nel progetto, al fine di massimizzare l’efficacia dello stesso. Peraltro, le specifiche competenze in materia di project management sono già riconosciute e previste in ambito pubblico, ad esempio nei bandi di gara emessi da Consip, che in molti casi già richiedono o riconoscono, quale elemento premiante, le “certificazioni” o “qualificazioni” di project management esistenti sul mercato. Altre aziende pubbliche, invece, hanno già richiesto nei bandi di gara il possesso della certificazione di project manager di terza parte secondo lo schema UNI 11648. Il requisito della “certificazione” e/o della “qualificazione” del project manager andrebbe sempre precisato in quanto si tratta di termini che hanno una valenza diversa e non andrebbero assimilati. A tal proposito mentre il possesso della certificazione è riscontrabile in un registro mantenuto a livello nazionale da Accredia, nel caso della qualificazione sarebbe opportuno accertarne sempre l’autorevolezza e le modalità di rilascio dei relativi attestati, per verificarne l’effettiva garanzia riguardo alle conoscenze e competenze attestate.

Le esigenze della PA

A dimostrazione dell’importanza di disporre di adeguate competenze di project management, in molti enti locali che probabilmente non ne hanno al proprio interno si sta diffondendo la prassi di richiedere figure di project manager per le attività di supporto al Rup/Dec, ovvero di aziende che rispondono a bandi di gara in cui si richiedono figure di project manager certificato; questo per aiutare il Rup/Dec nella gestione dei progetti e per interfacciarsi adeguatamente con i fornitori. L’esigenza per la pubblica amministrazione di dotarsi di competenze di project management è testimoniata anche da quanto previsto nel Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione, emesso da AgID, nel quale oltre ad essere presenti i concetti di project management per la gestione dei progetti nella PA, si richiedono competenze di project manager al Responsabile della transizione digitale (RTD) e si introduce la funzione del PMO a supporto degli enti per la gestione dei progetti.

Ovviamente si tratta di un ambito specifico come quello dell’ICT, ma non sarebbe male copiare le best practice introdotte nel Piano triennale, magari integrate anche delle attività di monitoraggio dei contratti ICT della pubblica amministrazione, ed inserirle nel codice degli appalti al fine di migliorare le competenze del Rup/Dec, il processo degli acquisti e la gestione, controllo e valutazione dei progetti. In tal modo si aprirebbe un percorso di allineamento della PA Italiana con quanto già attuato in ambito internazionale, come ad esempio nella pubblica amministrazione statunitense a seguito della approvazione nel 2016 di una legge bipartisan denominata “PMIAA – Program Management Improvement and Accountability Act”, che ha previsto di rinforzare/applicare l’utilizzo della disciplina del program/project management in tutto il settore federale americano al fine migliorare l’efficacia dei propri progetti e quindi degli investimenti pubblici. In pratica si tratterebbe di evitare di fare come i gamberi, ma di invertire la rotta e procedere avanti tutta nell’introduzione dei principi di project management nella PA partendo dal riconoscimento del Rup come project manager.

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