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appalti pubblici

Convenzioni Consip: cosa sono, come funzionano e quando convengono

Cosa sono le convenzioni Consip, come funzionano; come si aderisce e quando conviene; i vantaggi e i rischi. Tutto quello che c’è da sapere su quello che è stato il primo strumento, e per certi versi il più importante, che Consip mise a disposizione degli enti pubblici per l’espletamento dei loro acquisti

16 Lug 2018

Fabio Della Marta

ingegnere, Porzio & Partners


Parlando di appalti pubblici e di strumenti Consip, molti ci chiedano come funzioni il MePA, oramai considerato lo “strumento Consip” per antomasia in quanto a diffusione, o lo SDAPA, una sorta di “MePA XXL”, che sempre più piede sta prendendo per gli affidamenti sopra la soglia di rilevanza comunitaria. Ci capita spesso che molti ci chiedano come funzioni l’Accordo Quadro, strumento “ibrido” che tenta di coniugare la flessibilità del MePA con l’economicità apportata da una negoziazione operata preliminarmente da Consip. Ma sembra che tutti abbiano dimenticato un altro strumento o che diano per scontato di conoscerlo bene.

Cos’è la convenzione Consip e come funziona

Si tratta del primo strumento che Consip mise a disposizione degli enti pubblici per l’espletamento dei loro acquisti, e per certi versi il più importante: la Convenzione. Infatti la Convenzione può essere considerata un po’ come la madre di tutti gli strumenti Consip, se è vero che è stata istituita dall’Art. 26 della Legge 488 del 23 dicembre 1999 (Legge Finanziaria 2000) e ripresa e modificata da decine di Leggi di Stabilità e norme di contenimento della spesa.

Nel 2017 Consip ha contato quasi 76.000 Contratti in adesione alle Convenzioni per un valore complessivo di 2,4 miliardi di Euro. Vale la pena di fermarci un attimo e riflettere bene prima di aderire!

La Convenzione è un tipico esempio di Contratto Quadro, in virtù del quale l’impresa prescelta con una gara europea si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla Convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura di beni e servizi. Quindi, in altre parole, la Centrale di Committenza Consip non si limita a fornire strumenti di negoziazione, ma agisce come Stazione Appaltante, andando ad aggiudicare una procedura di gara per beni e/o servizi che essa stessa decide e caratterizza. L’impresa che vince la gara stipula con Consip un Contratto di Convenzione ed, in virtù di esso, è tenuta a stipulare Contratti Attuativi con tutti gli enti pubblici che desiderano (o sono obbligati dalle varie norme di Finanza Pubblica) acquistare i beni/servizi messi in gara da Consip ai prezzi di aggiudicazione di Consip. Quindi tutte le Amministrazioni, grandi o piccole, obbligate o meno ad aderire alle Convenzioni, possono accedere al medesimo listino inerente i beni/servizi negoziati da Consip. Proprio per questo motivo Consip inserisce nel Capitolato di Gara quei beni/servizi che possono soddisfare le esigenze di una ampia gamma, in termini di tipologia e dimensioni, di Amministrazioni: i cosiddetti beni/servizi standardizzabili.

I vantaggi delle Convenzioni

Il primo vantaggio nell’aderire ad una Convenzione, per un Ente Pubblico, è chiaro: i prezzi sono particolarmente vantaggiosi. Forse perché Consip è più brava degli Enti a fare le gare? No, il motivo non è quello. Provateci voi ad aggiudicare una gara da un miliardo e mezzo di euro sulla telefonia fissa e vedrete che riuscirete ad ottenere quei prezzi eccezionali a qualità eccellente. La chiave per ottenere quelle condizioni così vantaggiose che troviamo nelle Convenzioni Consip è l’aggregazione della domanda. Consip dunque si fa forte grazie al potere negoziale aggregato di tutte le pubbliche amministrazioni e lancia delle gare che il mercato considera le più importanti della storia del procurement pubblico. Sono dunque gare imperdibili su cui le imprese concorrenti si giocano un ruolo importante sul mercato.

Il secondo vantaggio è meno evidente a prima vista, ma altrettanto importante per un’Amministrazione che vi aderisce: i termini contrattuali che regolano il Contratto Attuativo di adesione, scritti da Consip e pubblicati in gara, sono estremamente chiari e, di conseguenza, implicano una notevole riduzione del rischio di contenzioso per gli Enti in fase di esercizio contrattuale. Semmai, il contenzioso lo “subisce” Consip stessa in fase di aggiudicazione della Convenzione che fa da parafulmine per gli enti pubblici, al punto che presentare ricorsi temerari oggi purtroppo è diventato un vero e proprio sport, ma questa è tutta un’altra storia che lasciamo alla Giustizia amministrativa…

Aderire a una convenzione non sempre è facile, ma è veloce

C’è anche un terzo vantaggio, mai scontato quando di parla di acquisti pubblici: aderire ad una Convenzione è generalmente molto rapido e può essere fatto per qualsiasi valore economico senza l’obbligo di esperire alcuna differente procedura concorsuale. Non sempre è facile perché spesso il fornitore, senza mai scadere in pratiche scorrette, in fase di adesione alla Convenzione propone all’Ente appaltante le configurazioni di beni e servizi che potrebbero eccedere i fabbisogni dell’Ente pur di aumentare il fatturato. E’ inevitabile, provate ad andare da un concessionario di automobili a farvi consigliare quale configurazione acquistare. Volete un esempio? Tante volte abbiamo visto, e salvato in tempo poco prima della firma dell’Ente, contratti di manutenzione in Convenzione dove il fornitore aveva proposto il servizio di manutenzione a canone (dipendente dalla qualità prescelta e dalla dimensione dell’impianto), in aggiunta il personale di presidio e da ultimo anche il servizio di telegestione: tre servizi con tre canoni che si sommano, quando il primo dei tre già sarebbe stato sufficiente per fornire prestazioni superiori ai contratti precedentemente in uso presso la stessa Amministrazione. Certo è che per valutare di vorrebbe qualcuno più esperto di un fornitore, ed è difficile trovarlo. Ci vorrebbe un fornitore pentito, ed è per questo che gli Enti ci chiamano spesso in aiuto per valutare gli Ordinativi di Fornitura prima di aderire a una Convenzione.

In quali casi le convenzioni funzionano

Il meccanismo delle convenzioni ovviamente funziona finché sono verificati due prerequisiti: i fabbisogni sono standardizzabili (ossia tutti acquistiamo più o meno gli stessi beni e servizi) e dunque qualcuno può negoziare per tutti con una unica maxigara, e il mercato è fatto da poche grandi imprese. Come la telefonia, per esempio.

Così non è stato quando Consip bandì gare per Convenzioni per Cancelleria, che infatti non riscossero successo e siamo riusciti a dimenticare, o Convenzioni come la “Prodotti ortofrutticoli freschi” che si può ben dire che “non vendette un cavolo…”. I migliori successi si registrarono su numerose merceologie quali le telecomunicazioni, l’informatica, l’energia, i carburanti, ossia quelle merceologie dove i fabbisogni sono standardizzati e il mercato è fatto di grandi imprese e, guardacaso, quelle merceologie ove il legislatore ha obbligato tutte le Pubbliche Amministrazioni ad utilizzare gli strumenti Consip.

I rischi delle Convenzioni Consip

Quindi: conveniente, semplice e senza rischi. Forse è per questo che molti danno per scontato di conoscere approfonditamente questo strumento ma, come dice un vecchio adagio, non tutto è oro quello che luccica e lo stesso vale per le Convenzioni. È opportuno e, come vedremo, forse anche estremamente conveniente, soffermarsi un attimo sui rischi senza sottovalutarli.

Il primo difetto di una Convenzione è tanto evidente quanto è semplice adottare le opportune contromisure: in Convenzione possiamo acquistare solo i beni/servizi che Consip ha deciso di negoziare per noi: nessuna modifica o integrazione, né in aumento né in diminuzione, può essere apportata al Contratto di Convenzione stipulato fra Consip e il fornitore (il Contratto Attuativo ne costituisce una sorta di “copia”). Ergo, leggere bene il Capitolato Tecnico e, soprattutto, l’Offerta Tecnica del fornitore (il quale generalmente offre molto di più di quanto ha richiesto Consip, proprio per aggiudicarsi la Gara). Se non doveste trovare pubblicata l’Offerta Tecnica sul portale Consip chiedetela a Consip che non tarderà ad inviarvela perché ha l’obbligo di pubblicarla. Fate attenzione a servizi inclusi in Convenzione che potremmo non volere, ai servizi esclusi dalla Convenzione dei quali abbiamo assoluta necessità, a caratteristiche tecniche per noi inadatte, al paniere minimo dei servizi che siamo costretti ad acquistare (tipico del “Global Service” che oggi oggi ha il nome molto più rassicurante “Facility Management”), ai quantitativi minimi da acquistare, etc..

È il secondo difetto quello che ci preoccupa maggiormente e sul quale tentiamo di mettere costantemente in guardia i funzionari pubblici che ci seguono e che abbiamo il compito di affiancare. E indovinate un po’? Si tratta proprio dei prezzi di Convenzione: ma come, non ci hanno sempre detto che con le convenzioni si risparmia sempre e comunque? La risposta è no. Se aderiamo ad una convenzione di prodotti, non ci accorgiamo di nulla, in quanto siamo generalmente in grado, con relativa facilità, di comparare i prezzi unitari del listino con altre offerte reperibili sul mercato. Basta solo fare una somma alla fine e, in quel caso, possiamo tranquillamente valutare la convenienza nell’aderire all’inziativa.

Convenzioni sui servizi, dove si celano i rischi

I rischi si celano soprattutto nelle convenzioni più complesse che generalmente hanno ad oggetto servizi. In questi casi, il listino di Convenzione prevede un lungo elenco di componenti ciascuno con un proprio prezzo, ma è il fornitore che redige la lista della spesa, ossia il progetto, con cui propone all’Ente una scelta delle varie componenti per perfezionare il Contratto. È un po’ come con i mattoncini Lego: con lo stesso set di pezzi a disposizione, persone diverse costruiranno case diverse, ma probabilmente qualcuno lascerà la sua costruzione incompleta, perché non è riuscito a terminare il tetto, avendo usato i pezzi per fare un piano in più o una stanza per gli ospiti.

Per fare un caso pratico di convenzione, un listino potrebbe contenere un prezzo per un metro lineare di cavo (che magari è molto conveniente sul mercato) ma poi il fornitore ne impiega 10 metri per collegare due terminali che sono a tre metri di distanza fra loro, disegnando un percorso esagaratamente lungo e quindi, per nulla ottimizzato! Abbiamo visto progetti per centrali telefoniche del valore proposto dal fornitore di € 200.000 che, dopo una revisione da parte dell’Ente, costavano meno di € 50.000, e il tutto a parità di prestazioni e caratterstiche, ossia solo eliminando il superfluo.

La bravura deve stare nel valutare il progetto del fornitore, quel documento che indica tutti i beni e i servizi che saranno forniti, tratti dal listino di Convenzione. La nostra attenzione deve essere posta qui anche perché siamo soli e con la nostra competenza dobbiamo valutare la congruità e la convenienza complessiva del progetto. Consip ha scelto di non intervenire nel processo di valutazione dei progetti, a differenza di altre Centrali di Committenza che esaminano ogni progetto prima che esso giunga sulla scrivania dell’Ente, con evidenti vantaggi economici per quest’ultimo.

E attenzione, a differenza di quanto raccomanda Consip, per aderire a una Convenzione non è sufficiente verificare che gli elementi proposti siano quelli di Convenzione e che i prezzi siano fedeli al listino di Convenzione, ma occorre verificare che la combinazione proposta sia quella che, a parità di efficacia, abbia il costo minimo.

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